乡镇农产品质量安全监管体系建设的江苏实践

高华梅 戴 岭 李 旭/江苏省农业农村厅

2010年以来，江苏省农产品质量安全监管工作牢牢把握基层监管体系建设，不断夯实基础，推动工作下沉。目前，省市县乡四级农产品质量安全监管体系基本健全，“三定一考核”网格化监管机制在全省推广实施，部分乡镇实现从“三定”到“四全”监管模式的跨越，“以奖代补”考核激励机制落实到村，形成了易复制、易推广的基层农产品质量安全监管“江苏模式”。

发展历程

制度体系。2011年，江苏省人大常委会审议通过了《江苏省农产品质量安全条例》。2012年底，原省农委印发《江苏省乡镇农产品质量安全监管公共服务机构管理办法》和《江苏省乡镇农产品质量安全监管公共服务机构考核评价规范（试行）》，对全省乡镇农产品质量安全监管机构的设置要求、工作职责及工作内容提出明确要求。2015年，在各地试点的基础上，原省农委印发《江苏省农产品质量安全基层网格化监管工作方案》，将“定监管对象、定监管人员、定监管任务、工作业绩考核”的“三定一考核”基层网格化监管作为省级农产品质量安全绩效考核的重点。

项目扶持。2012年起，省级农产品质量安全专项先后启动农产品质量安全监管示范乡镇项目、乡镇农产品质量安全监管能力提升项目、乡镇农产品质量安全监管能力再提升项目，到2019年，省级财政共计投入资金20796万元。2017年起，省级农产品质量安全专项中设置乡镇农产品质量安全监管再提升项目，平均每个涉农乡镇10万元，按照“缺什么，补什么”的原则，以县为单位组织实施。资金用于乡镇农产品质量安全监管队伍建设、农产品质量安全检测设备、农产品质量抽检、社会共治、宣传培训等，目标是实现县域内所有乡镇监管能力均衡发展。

体系队伍。截至2019年底，全省共有监管机构1087个，监管员3050名，平均每个乡镇有监管人员2.6名。苏南、苏中、苏北乡镇监管站平均检测人员分别为1.5人、1.2人、1.2人，平均每个乡镇监管站拥有农残速测仪分别为1.6台套、1.4台套、1.5台套。在村一级，10市共建设村级服务站点279家，占行政村总数的2.6%。

工作成效

江苏省各级农业部门以“确保不发生重大农产品质量安全事件”为底线，坚持产管并举，强化体系建设，狠抓责任落实，依法履职、积极作为，全省农产品质量安全监管工作连续6年在农业农村部延伸绩效管理考核中位列优秀等次，连续5年在全国农产品质量安全监管工作会议上交流发言。在基层监管方面，主要是建立健全了“两个体系、两个网络”。

建成了省市县乡村五级农产品质量安全监管体系。以绩效考核和乡镇农产品质量安全监管能力提升项目为抓手，在全国率先建成五级监管体系，全省监（协）管员队伍达2.2万名。

建成了省市县乡镇四级农产品质量安全检验检测体系。先后共有78个单位承担农产品质检体系建设项目，市县检测机构应建全建，省市县全年开展定量风险监测7万余批次。

构建形成了“三定一考核”网格化监管网络。围绕“谁来管、管什么、怎么管、管得怎么样”等几大问题，全面推广“定监管对象、定监管人员、定监管任务和工作业绩考核（三定一考核）”的基层网格化监管模式，破解了基层监管工作谁来干、干什么、怎么干的问题。

构建形成了全省农产品质量监管信息网络。建成全省农产品质量安全管理平台，将20余万监管对象、五级监管人员与检测机构纳入平台管理，实现了日常巡查、检验检测等工作的网上运行。其中“三定一考核”网格化监管模式已在全国推广。

困难与建议

近两年来，农产品质量安全监管外环境的变化给乡镇农产品质量安全监管体系带来了一定的冲击。一是监管员队伍不够壮大。各地大多依托乡镇农技推广服务中心，人员编制并未得到充实，少数专职的监管员也同时承担多项工作。二是监管能力有待提高。兼职监管员、村级协管员在农产品质量安全和检测方面的知识面比较窄。专业人才不愿来、留不住，影响了队伍整体素质的提高。乡镇检测设备大多是农残速测仪，检测方法单一，检测范围窄、指标少、误差大、速度慢。三是工作经费不足。近几年，省市县基本稳定了对农产品质量安全的经费投入，乡镇也把农产品质量安全监管工作经费列入财政预算。但由于农产品质量安全属于纯公益性事业，没有任何经济来源，也不直接产生经济效益，导致部分乡镇对农产品质量安全的认识不够，本级监管经费投入不足。乡镇监管资金捉襟见肘，监管能力和水平提升困难。

为深入推进农产品质量安全示范省创建工作，建议以“三定一考核”网格化监管为基础，以农产品质量安全县创建为抓手，加强顶层设计，强化系统思维，整合监管手段，织密监管网格，积极转变工作思路，调整工作方式，全面依法从严监管。

以农产品质量安全县创建为抓手落实政府属地管理责任。建议省级以创建国家农产品质量安全示范省为契机，积极调研借鉴市场监督管理、动物防疫等部门对乡镇站所进行顶层设计的经验，争取在本轮乡镇机构改革前出台政策，为农业乡镇配齐专职监管机构和人员。推动乡镇检测员专职化队伍建设，加强顶层设计，积极为基层提供政策支持，可以借鉴张家港等地做法，由县级组织为各乡镇聘用一批专业技术人员。

以“三定一考核”为导向落实乡镇监管责任。建议进一步强化网格化监管机制。一是组织重新对监管对象进行排查登记，按照重点监管对象、一般监管对象等方式对监管对象进行分类，制定分类标准，结合信用等级评价和日常风险监测结果，实行分级分类监管。二是切实提高监管人员业务能力水平。落实乡镇监管员、检测员持证上岗制度，加强岗前培训，组织开展异地交流学习。加强师资队伍建设，建立基层农产品质量安全监管检测培训师资库。三是充分利用省级监管信息系统，真正将基层监管任务量化到每个监管员和协管员。同时，建立有效的奖惩机制，可以在系统设置工作积分机制，各级监管人员根据工作情况获得的相应积分，可以作为乡镇星级评定、基层人员年度评优奖励甚至职称评定等的依据，切实发挥基层人员工作的积极性和主动性。

以绿色优质农产品基地建设为契机落实生产者主体责任。江苏创建农产品质量安全示范省，要着力打造“四个示范区”（农业标准化生产示范区、农产品质量安全可追溯示范区、农产品质量安全网格化监管示范区、农产品质量安全社会共治示范区）。根据农业高质量发展的要求，2018年起，江苏省农业农村厅启动省级绿色优质农产品基地建设，并由乡镇级人民政府具体组织实施。建议以省级绿色优质农产品基地验收为契机，组织建立各行业绿色生产技术推广指导团队，打造一批贴近基层的精品课程，真正让基层学以致用，切实推动标准化生产。同时，加强农产品质量追溯管理，树立诚信经营理念，进一步落实生产者主体责任。

以乡镇星级评定为标准提升乡镇监管装备水平。一是以“缺什么，补什么”为原则，按照“六有”标准（有机构、有人员、有经费、有设备、有制度、有台账）配齐相应的办公、检测、追溯及日常巡查等监管设施，统一乡镇监管档案台账格式，实施监管网格和监管制度上墙等，建成一批高标准乡镇农产品质量安全监管站所。二是科学制定评定标准，规范监管机构星级评定程序，充分利用大数据和信息化技术，强化星级乡镇动态监管，建立乡镇监管机构上星及摘星的动态管理机制，发挥星级评定的引导作用。三是发挥星级评定的激励作用，对不同星级的监管机构，分别给予不同程度的政策、资金、设备、技术扶持，对工作突出的星级监管机构的监管人员给予相应的表彰奖励。

以政府购买服务为手段推动村级服务站点建设。以实际工作效果为根据，对目前的村级协管员队伍进行梳理评估，以各地实际监管对象数量为依据设置村级协管员，对于监管对象较少的地区，由共同的上级部门支持设立村级区域服务站点，整合服务资源，提高服务水平。村级服务站点的建设，可以在各类农产品示范园区、绿色优质农产品基地、农产品地理标志基地、农产品仓储配送点、田头市场等重点区域，由村组织、行业协会、生产经营合作社、收储运主体等具体实施。建议从目前各地的村级服务站点中选择几家组织开展专门调研，研究出台相关的建设标准，并积极争取以政府购买服务形式在农业主产区配齐一批村级服务站点，健全完善五级监管体系，切实将监管服务工作延伸到田间地头。□