“一把手依赖症”如何破

贺新元

最 近，在一些地方，“一把手依赖症”又有所抬头。原本正常办理的工作都要一把手过问，依赖一把手推进。一些一把手甚至成了对上、对下的唯一“把手”，部分副职成为二传手。这一现象制约基层正常运转，凸显基层治理能力和治理体系的短板。

“一把手依赖症”的危害

基层与群众的联系最紧密、最直接，基层政治生态关系基层治理能力与效能，而基层治理能力与效能既关乎国家治理能力与效能，也关乎国家命运。正是基于基层的重要性，我们才设计出“一把手负责制”“一把手工程”“一票否决制”等制度、方法。这些制度、方法都本着良好的初衷和出发点，在实践中表现出了行之有效的一面，但也存在被扭曲变形的情况，即“一把手依赖症”：一切工作都需要一把手过问、经过一把手推动。

“一把手依赖症”一般有两种形态，一种是群众性的“一把手依赖症”，另一种是干部性的“一把手依赖症”。前者主要表现为群众解决问题与矛盾完全依靠一把手，特别是在信访领域表现比较突出;后者主要表现为一些领导干部对待工作消极被动，懒政、庸政、怠政。这两种形态的出现，说明基层公共权力、组织权力和领导者权力的配置和运行存在一定问题。

基层是社会治理的“最后一公里”，可谓“上面千条线，下面一根针”。基层这根“针”如果掌握得不好，不仅穿不上“上面的线”，而且还会搅乱“上面的线”，甚至可能扎到群众的“手”，损害群众的现实利益与根本利益。

如果基层出现“一把手依赖症”，为群众排忧解难的长效机制就难以建立，群众最关心、最现实、最直接的利益就很难得到保护，久而久之，就会怨言四起，甚至会激化社会矛盾。此外，“一把手依赖症”还会使得勇于担当、团结向上、积极进取、有战斗力与凝聚力的领导班子难以形成，一些领导干部会推三阻四、敷衍塞责，把重要的事情、困难的事情、疑难的事情甚至鸡毛蒜皮的事情都上交一把手，等着其处理，致使大量行政资源闲置或者半闲置，拖延了办事时间、降低了工作效率，伤及了党和政府的形象以及公信力。如果不及时加以纠正，不仅会削弱群众的获得感、幸福感以及安全感，也会影响基层行政职能的正常发挥。

被称为现代版作风病的“一把手依赖症”，其形成与泛滥会恶化政治生态。它容易催生一把手权力独大、资源独揽的政治生态环境，使得部门内部丧失对其权力进行有效监督和制约的土壤;会影响其他干部工作的积极性、主动性、创造性，最终陷入一个“怪圈”：一边是一把手忙得不可开交，另一边是其他干部越来越闲置，甚至自认为是“旁观者”。

无疑，权力的过度集中容易导致权力滥用甚至权力腐败等问题;容易导致对依法行政、依规行政的忽视，法律规范、制度规范容易被人情替换、被金钱收买;容易破坏单位内部各司其职、各负其责的职权结构，影响工作效率。因此，必须予以警惕。

把脉“一把手依赖症”

一把手是“第一责任人”，而不是“权力集中者”。近年来，一些领导干部对“一把手负责制”“一把手工程”等的理解发生错位。他们认为，承担重大责任必须要有集中的权力，甚至自视为“核心”，严重违背了党中央的意旨与精神，对“四个意识”“两个维护”产生了认知偏差。

把脉“一把手依赖症”会发现其直接诱因还是“一把手工程”“一把手负责制”“一票否决制”等制度、方法的设计。

上级的一切工作任务及工作方法，如果不处理好责任、权力与利益的关系，不处理好民主与集中的关系，不本着完善基层制度和治理体系的目标，就有可能会落入官僚主义、命令主义窠臼，进而出现“一把手依赖症”。

当下实行的“一把手工程”“一把手负责制”“一票否决制”等制度、方法，对于快捷、有效地落实上级政策、完成上级任务，无疑有着立竿见影的效果，但这种效果终究不利于基层的长远发展、可持续发展。总之，要想彻底杜绝“一把手依赖症”，除了要正确理解一把手的定位，还要在三个方面下功夫。

处理好责、权、利的关系，建立明晰的责、权、利清单。责任、权力、利益密切相关，必须要处理好三者之间的关系，使之和谐一致。一把手都是经过严格培养，在广泛征求群众意见的基础上经过选拔、考核，再通过上一级组织的任命、委派而产生的。因此，这些领导干部都具有较强的综合素质和个人能力。如果在责、权、利上协调好，则更有助于提升他们落实工作的能力、魄力以及动力。

作为地方和部门领导集体的“班长”，一把手是落实工作的第一责任人。其责不只是对上负责、对组织负责，更是对下负责、对群众负责。其责也不能一味下移，让下面担责，搞层层、人人签订的“责任状”，自己该担的责任却能卸就卸、能推就推。责任错位的工作方法，只享受权、利而不负责的工作行为，必然损害党的基层基础，危害党和国家事业的健康发展。因此，要处理好责、权、利關系，建立明晰的责、权、利清单。

处理好民主与集中的关系。民主集中制是我们党的根本组织原则和组织制度，也是领导班子实施正确领导、增强凝聚力的重要保证。坚持民主集中制有利于杜绝“一把手依赖症”现象的出现。

一把手的能力只有在集体中才能产生“倍增效应”。离开集体的一把手，即便大权在握，也势必成为孤家寡人，对工作而言无济于事。在坚持民主集中制原则下，一把手应努力转变工作方式、思维方式，要提高政治站位，明确自身的责任与使命，做好自己该做的事情。

在坚持民主集中制原则下，其他领导干部要主动作为，发挥好各自作用。“一把手依赖症”出现的主责固然在一把手，但其他领导干部不担当、不作为也是重要原因。工作落实既需要一把手，也需要其他领导干部共同努力。

因此，既要明确一把手的职权，也要明确每个部门、每个工作人员的职责，使责任落实到位，从而有效发挥一把手的统帅作用以及其他领导干部的配合作用，使整个领导班子成为一个既有集中又有民主的团结和谐的工作集体。

完善基层制度和治理体系，提升基层治理能力。“一把手依赖症”的抬头，暴露出当前我国基层制度和治理体系存在的问题，表明我国基层治理能力仍有待提升。破除“一把手依赖症”，一要靠制度，二要靠法治。

在制度方面，要加大改革力度，彻底铲除“官本位”文化，培育以人民为中心的制度文化，增强人民群众和领导干部对制度的认同、忠诚与敬畏，增强制度执行力。要加大对一把手权力的监督和制约，让人民群众和领导干部对权力运行情况享有充分的知情权、参与权、表达权、监督权。这样，既有利于全社会形成依法办事的习惯，也能够避免出现对一把手的盲目崇拜和过度依赖，还能对一把手的权力滥用和权力腐败形成有效震慑。此外，要切实提高制度的执行力，让制度管住人、管好事，真正做到制度面前不讲特殊。

在法治方面，要努力提高基层干部运用法治思维和法治方式的能力。正如习近平总书记强调的，“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作”。基层治理的执行者主要是基层部门和基层干部，基层领导制度与治理体系以及基层干部的法治能力和水平直接影响基层治理的科学性和有效性。（作者系中国社会科学院马克思主义研究院马克思主义中国化研究部副主任、研究员）