公安院校警务化管理运行机制研究

2020-01-03张玉琢韩春梅

中国人民警察大学学报 2019年9期

张玉琢，韩春梅

(中国人民公安大学，北京 100038)

一、引言

2019年5月，习近平总书记在全国公安工作会议上强调要“锻造一支让党中央放心、人民满意的高素质过硬的公安队伍”，提出了“政治建警、改革强警、科技兴警、从严治警”的新时代公安工作总要求。公安院校是公安机关的重要组成部分，承担着培养党和人民忠诚卫士的重要任务。基于公安行业的特殊性，相较于普通高校，公安院校在人才培养上具有较大区别。一方面，公安院校要承担起一所高校应有的教书育人使命；另一方面，还必须完成为国家输送合格公安专业人才的任务。公安院校的人才培养目标是培养具备“忠诚可靠、政治合格、专业精通”等能力和素质的公安专门人才。人才培养目标的实现需要有效的制度安排，其中，警务化管理是公安院校各项工作强有力的后盾。作为管理学的一个重要分支，警务化管理诞生至今已有20余年，警务化管理相关研究也不断趋于成熟。然而，不可否认，警务化管理在实际运行过程中仍存在着一些阻碍和壁垒，亟须予以破解和完善。

二、警务化管理的内涵及其必要性

(一)警务化管理相关概念

1.警务

从现代警务的诞生背景以及发展脉络来看，目前学术界通说的警务是指1829年英国伦敦创立的警察制度，即“现代警务”[1]。本质是由国家设立的行政职业机构或职业力量，以保证市场经济和法治社会的稳定，保障人权与公民权利不受侵犯的警察体制，是与现代警察在政治、法律和社会等制度下相耦合的概念[2]。从我国现代警务发展和实践来看，警务是公安机关及人民警察为维护社会安全、惩治违法犯罪，对涉警案(事)件实施的活动。从广义角度来看,警务的研究对象是所有公安工作与涉警案(事)件的演化规律及应对方法，所有维护社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业的警察行为与活动均属于警务范畴。从狭义角度来讲，警务即警务活动，是指警察在日常工作中的各种执法活动。

2.警务化

警务化当前多用在公安教育和公安院校教育管理中，由“警务”一词衍生而来。从词义和词性的角度分析，“化”古字为“匕”，会意字。其甲骨文,从二人,像二人相倒背之形，一正一反，以示变化。本义是指变化、改变，用在名词或形容词后，表示转变成某种性质或状态。警务为名词，因此“警务化”指的是一种状态，一种与警务工作联系紧密，具有警务活动特点的状态。从广义来讲，“警务化”就是根据警务活动有关内容展现出的一种具备一定警务活动性质的状态。不过，也有学者从警务化管理角度出发，认为所谓警务化就是一种与执行警务工作相关的准则与规范，是各种文化和制度的聚合[3]。“化”字本意就是变化、改变的意思，蕴含着一种动态的含义，如果将“警务化”视作与执行警察事务相关联的一切准则和规范，将其“静化”或“固化”，显然与“化”字本意相悖。笔者认为，从公安教育和管理的角度出发，“警务化”是指遵循警务活动的有关原则和制度，并结合公安教育与管理自身特点、逻辑、科学和规训，形成的具备警务活动性质的一种状态。

3.警务化管理

警务化管理是管理学发展延伸至公安教育和管理的产物。它是管理活动的一项具体表现，也是管理学的一个重要组成部分。从1993年警务化管理概念的正式提出，20余年间已经有众多专家学者对此进行探讨，但至今仍没有形成一个统一的定论。

孙景业从管理学的角度最早提出：警务化管理是公安院校管理(教育)者，以培养目标为中心，通过构建管理系统内的运转机制，依托人民警察规章及院校规训制度进行的有意识、有组织、有计划的指挥协调活动，保证公安院校实现培养合格警务人才任务的一种管理模式[4]。

公安部政治部编著的《公安教育概论》从政治学角度出发对警务化管理给出如下定义：“公安院校以革命化、现代化和正规化建设为核心要求，依据人民警察有关条令、条例规定，围绕自身人才培养目标，坚持从严治警、从严治校的方针，实施的管理活动。”[5]

也有学者从教育学角度提出：“警务化管理是不同于军事化管理的一种特有管理模式，它是以培育人民警察为目标，以公安机关性质、任务及其特点为核心要求的一种管理教育模式。”[6]

随着社会环境的不断变革，公安工作的外延逐渐明晰，警务化管理的内涵也在不断充实和变化。通过上述讨论和分析，笔者对公安院校警务化管理概念界定如下：公安院校警务化管理是指，在管理实践中，借鉴军队一日生活秩序，参照公安队伍建设标准、管理模式、方法和经验，结合公安院校日常工作、学习、训练、生活和社会实践等，对在校师生进行统一的计划、组织、指挥、协调和控制的活动。这一概念对警务化管理的衍生过程、管理方法、管理标准以及管理对象等各个方面加以囊括，是立足于管理学视角，以公安院校为环境背景界定的，能够体现出警务化管理的特殊性质和专业特色。

(二)警务化管理的必要性

1.战略性基础：推动公安院校“双一流”建设

建设世界一流大学和一流学科，是党中央、国务院作出的重大战略决策。中国人民公安大学入选我国一流学科建设高校，公安学已经作为独立一级学科跻身于国家一流学科建设之列。公安院校警务化管理作为公安教育工作的独特管理模式，体现着公安教育特色，在建设我国一流学科这个系统性工程中扮演着重要角色，是公安学一级学科建设的有力支撑。

2.契合性动力：促进公安高等教育持续发展

公安高等教育选择警务化管理作为其管理模式是历史发展和教育实践的双重要求。警务化管理伴随着公安高等教育已经一起走过了20余年的历程，两者相互依存，相互促进。可以说，警务化管理的成败与公安高等教育的优劣息息相关，其创新发展程度直接影响到公安高等教育的改革和进步。因此，公安高等教育的持续发展离不开警务化管理模式作为支撑，公安院校只有牢牢把握住警务化管理在公安高等教育中的重要地位，才能保证公安高等教育在时代发展浪潮中不断取得长足进步。

3.特征性逻辑：实现公安院校培养目标

全国公安院校在培养目标和办学定位上各具特色，但最终目标都是为培养公安专门人才服务。由内在的政治性、职业性等根本属性决定，普通大学的管理模式无法满足公安院校发展要求。只有结合公安工作的特点和公安队伍的要求，实施具备警务活动相关特点的警务化管理，才能更好地与公安院校的培养目标相匹配。

三、当前公安院校警务化管理运行机制

通过对现有公安院校的警务化管理进行梳理可知，公安院校警务化管理从其自身结构层级可以分解为决策层、执行层、监督层和落实层“四位一体”，具体运行情况如图1所示。

图1公安院校警务化管理运行图

(一)顶层化设计：决策机制

公安院校一般实行党委领导下的校长负责制，校党委是警务化管理的最高决策机关，主要职责是统筹公安院校改革与发展全局，制定警务化管理的有关方针政策和决策部署，并对执行层发布相关指令。对于学校的重大问题和重要事项按照“集体领导，民主集中，个别酝酿，会议决定”的原则，由校党委集体讨论决定。

(二)中层化实践：执行机制

各学院、学生工作处和校团委耦合联动，负责具体执行校党委关于落实学校人才培养的政策和指令。各学院负责学生的日常管理和教育教学工作，学生日常警务化管理主要由学院党委负责统筹，学管干部进行具体实施、监督和落实。日常教育教学工作主要由学院主管教学的副院长负责，学院各老师具体落实。学生工作处负责指导、监督、检查学生思想政治教育、警务化管理、招生、就业指导、学生资助、学生奖惩、心理健康教育与咨询、学生工作干部队伍建设、学生党建及其他相关工作。校团委主要负责以志愿服务、科研创新与社会实践、文艺与体育活动为载体的多层次多维度的第二课堂育人体系，培养学生的意志品质、实践和创新能力，促进学生全面发展。此外，针对教师的警务化管理部门为学校纪检、监察、督察机构。

(三)外力化控制：监督机制

监督层具体分为专门监督和层级监督。专门监督是指具有监察、管理权限的机关对职权范围内的组织或者人员进行的监督控制活动，在警务化管理实践中主要包括执行监督与落实监督。执行监督是由校党委发布指令，责令学校纪检、监察和督察部门根据相关法律法规和校规校纪对执行层进行监督控制，保证决策指令有效执行。落实监督主要是由执行层发布指令，责令学生管理部门(主要包括学生督察机构、学生会、校团委学生职能部门、班委等)对学生进行管理，主要负责警务化管理制度的具体落实，以及学生文体、科研活动的组织实施。层级监督是指在学校上、下级行政隶属关系上产生的一种相互监督的关系和活动，主要是指决策层对执行层的监督，以及执行层对落实层的监督。

(四)基层化回应：落实机制

落实层的主体为全体在校学生，包括全体本科生、硕士研究生、博士研究生、二学位以及继续教育学院学生。学生通过学管干部日常管理和思想政治教育对警务化管理制度进行落实，通过任课教师的日常教学、考试考查，完成教育教学任务。公安院校教师同样需要遵守公安院校警务化管理相关规定，忠诚公安教育事业，严格执行教学计划，上课时按规定着装，接受警容风纪检查等，保证教学工作顺利进行和培育目标的实现。

四、警务化管理运行困境

虽然，在整个警务化管理系统中，管理规定和行为准则能够按照上述管理结构逐层落实，保证管理活动的顺利进行。但是，这种稳定的科层制“韦伯式组织结构”对于当前社会环境多元发展、公安工作需求不断提升以及公安教育工作的纵向深化往往力不从心，难以胜任。在管理模式固化程度不断加深的同时，传统管理机制的束缚和惰性也随之显露。由于公安院校警务化管理中教师与学生角色差异、管理体制不一，本文着重对在公安院校警务化管理中占主要部分的学生警务化管理进行阐明。当前，制约学生警务化管理系统高效运行的问题主要体现在以下几个方面：

(一)条令化管理下的“强制性”服从

我国公安队伍起源于人民军队，“军人以服从命令为天职”的思想传统深植于公安队伍。公安院校警务化管理是参照人民警察相关法律、法规、条令、规定等实施的管理活动。因此，条令化管理是警务化管理运行的基础，也是警务化管理顺利实施的制度保障。通过调查发现，一些学管干部具有纪律作风是警务化管理重中之重的惯性思维，将严格落实管理制度、条令和指令视为检验工作好坏的直接依据。这种在执行层产生的认知偏差，导致警务化管理实际运行中产生过度程序化、条令化、强制性落实规章制度等行为偏好，造成学生自主性、积极性、创造性缺失。马斯洛“需求层次理论”认为，人具有尊重需求的先赋基因。但长期“一切行动听指挥”的行政权威往往将尊重次之排列，极易造成学生对警校生活被动接受的心理和共谋行为的应对，强烈逆反心理和消极应对方式不仅导致管理成本的上浮，也达不到管理活动的本质目标。

(二)权威化管理下的“教育功能”缺失

行政权威是警务化管理政策指令由上至下运动的动力支撑，是传统机制得以顺利运行的基础。以权威形式推行管理活动，虽能够在一定程度上强化行政效率，得到管理的输出——制度的落实，但过度依赖权力必然弱化其自身“教育功能”。在实地调研中，受访教师普遍认为，在警务化管理作用下，学生对学业的重视程度偏低，知识储备和自主学习能力偏弱。警务化管理有关规定的落实程度，直接关系到学生的在校发展和日后的就业择业。因此，为了获得良好的个人发展，学生在校期间将个人资源过多地投入到应对警务化管理规训之中，忽视公安院校“教育”的本质。

(三)精细化管理下的“碎片化”发展

精细化管理是一种现代科学的管理理念。作为现代管理的重要组成部分，警务化管理工作也采用了精细化管理理念。决策层、执行层、监督层各级根据实际需要和工作目标制定学生管理规定，细化至学生的一言一行、一举一动，保证了队伍的统一性。然而，通过对照众多管理规定来看，精细化管理制度建设的科学性和系统性还有待加强。各层级制定的规训大多各自为战，内容存在一定交叉和重复，学生在多重管理制度的作用下，疲于应对，时间被各种制度与要求分割开来，生活作息也被统一行动的集合、讲座、会议、培训等活动所打乱。学生普遍反映，在当前警务化管理体制下难以保证有整块时间来完成连续性较强、周期较长的学习和工作。处于未耦合状态下的众多类别的警务化管理制度，在一定程度上将学生的在校时间进行了分解和碎化，不仅造成管理资源的高投入，也不利于学生的知识获取、技能掌握和兴趣培养。

(四)封闭式管理下的“空间防范”

管理环境制约和影响管理活动的内容和实施。在相对封闭的环境下有利于学生规避外界不良风气的影响，有助于锻造学生的纪律意识、优良作风以及行为准则。因此，公安院校注重管理空间的保护，对管理环境严密“防范”。然而，警务全球化、科技化发展趋势对人民警察综合素质提出更高要求，仅仅依托公安院校自身的教育资源难以培养出符合现代警务工作需求的公安人才，封闭式的警务化管理在阻挡外界不利因素负面影响的同时，也在一定程度上堵塞了对外交流学习的路径。因此，在公安院校警务化管理工作中，亟须协调好“封闭式管理”与“开放式办学”之间的关系。

五、改进警务化管理运行机制的对策

传统的警务化管理运行机制虽然取得了较好成效，但也产生了上述弊端和困境。为此，应立足于传统管理机制，积极研究制定改进对策，力求纠正传统机制因历史惯性产生的问题，使管理机制更好地满足新时代公安工作的需求。

(一)秉持“服务实战与全面发展”的警务化管理理念

针对部分公安院校警务化管理流于形式，学生毕业后不能在短时间内适应公安工作的问题，亟须将“服务实战与全面发展”的警务化管理理念，全面融入、渗透和贯穿到学生警务化管理之中，将刚性管理与柔性引导融为一体[7]，帮助学生树立良好的归属感和职业认同感，切实提升学生的法律政策运用能力、重大风险防控能力、复杂事件处置能力、群众工作能力、科技应用能力和舆论引导能力。此外，在强调统一、服从的同时，不能抑制学生的个性特长和全面发展。警务化管理应在强调统一和共性的基础上，为学生个性发展提供平台，拓展渠道引导学生全面发展。如鼓励学生参加各种社团互动、学术沙龙、国际交流以及大型活动安保等，用灵活多样的学习和实践活动培育学生的职业能力、专业精神、责任感、团队精神等，激发学生的内在动力和价值认同[8]，将严格的纪律标准内化为个体的自觉自律，培养高质量全面发展的公安专业人才。

(二)构建“民主与集中协同”的管理决策机制

我国宪法规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制原则。”民主集中制度保证了国家政策方针的顺利实施，在国家治理中发挥着独特优势。笔者认为，在警务化管理中应引入“民主与集中协同”理念。其一，建立学生参与上层决策的制度保障，将学生代表的意见建议纳入上层决策参考之中。改变原有单向垂直式的指令下行现状，建立闭合负反馈控制机制，确保信息的传递形成闭合回路，保证学生的信息能够对称于上层决策，使决策层掌握全方位的信息资源，进而推进管理活动良性循环。其二，建立有效的决策监督机制，包括决策生成的合法性基础、决策输出的规范化程序以及决策失灵时的应急纠偏机制。将决策信息予以有效公开，接受体系内多层级监督。只有这样，才能将来自各方的决策意见和“民意”通过科学高效、合理合法的决策程序加以集中，最终产出有效决策，引领警务化管理科学运行。

(三)构建“管理与教育均衡”的学风建设机制

公安院校作为双职能类院校，肩负着培养纪律作风和专业技能双重使命。因此，如何保证“管理与教育均衡”是公安院校警务化管理亟须解决的问题。面对公安院校普遍存在的教育功能缺失问题，在警务化管理中必须树立“教管结合”理念，构建起“管理与教育均衡”的学风建设机制。其一，充分发挥警务化管理制度在学风建设中的导向作用。在管理制度中遵循“教管”并重原则，平衡教育教学的比重，改善学生“重管理”“轻教学”的惯性思维。其二，建立教管部门协作长效机制。教学部门与学管部门是平衡警务化管理“教学功能”和“管理功能”的主体因素，应科学合理地制定教管部门协作制度，保证师生间有良好的平台和充足的时间进行互动交流，杜绝学管干部的垄断式管理，保障教师与学管协调配合，实现“1+1>2”的效果。

(四)构建“封闭与开放双赢”的育人工作机制

“封闭式管理”是塑造作风优良、纪律严明公安人才的基础；“开放式办学”是遵循教育规律，培养视角前瞻、素质全面人民警察的依托。为了打破“封闭管理”与“开放办学”之间的壁垒，必须逐步推进“封闭与开放双赢”的育人工作机制。其一，强化校际间的沟通合作。公安院校应该提供更多与其他高校互通学习的机会，畅通学生外出学习交流渠道，实现社会知识资源和学习平台的共享。其二，加强校局间的实战教学合作。公安院校应与公安实战部门签订长期实习见习协议，共同制定实战化教学计划，协力推动“理论教学”与“实战教学”相结合的开放式办学模式，建立起科学规范、适应实战需求的教学训练体系，动态优化调整教学、训练、考核等标准，提升公安院校学生的实战能力[9]。其三，推动国际间交流互动。公安院校应大力推进国际间交流合作。通过与国外警察大学建立长期合作办学机制，一方面加强教师教学能力培训和外籍教师引入，另一方面给学生提供国际交流学习机会。

(五)构建“被动与自主融合”一体化制度体系

警务化管理制度是保障警务化管理运行的基础。目前，警务化管理制度并未形成一体化结构体系，相对零散地分布在警务化管理系统之中。因此，应构建“被动与自主融合”一体化制度体系，以避免制度间的交叉重复，消除碎片化的管理弊端。其一，以校党委为中心耦合现有管理制度，进一步科学划分学生工作处、各学院以及校团委等警务化管理执行主体的职责权限，理顺执行层各单位的责任分工，形成一体化结构框架。其二，在校党委统一领导下，各执行主体充分协商，在保证制度全面性基础上消除制度中的重叠模糊部分。需要指出的是，一体化制度体系应在充分保障制度“无缝隙”对接基础上，消除制度繁复的缺陷，切不能为解决制度交叉问题而丢失警务化管理的全面性。

在警务化管理中还应融入学生主体性理念，鼓励学生自我管理、自我约束、自我服务、自我提升，并在内务制度、考核制度、奖惩制度中予以落实和执行。具体来说，可从以下几方面进行引导：引导学生对警务化自主管理达成共识，建立学生警务化管理委员会，调动学生自我管理的积极性，重视社团在学生管理中的积极作用，完善学生的利益表达机制等。只有学生积极参与警务化管理，才能将被动变为主动，将服从变为自律，构建起“被动与自主融合”的一体化制度体系。