政府招商引资绩效评估——以第一师阿拉尔市为例

江 妙 李 青,2*

（1 塔里木大学经济与管理学院，新疆 阿拉尔843300）

（2 塔里木大学南疆经济社会发展研究院，新疆 阿拉尔843300）

引言

2012 年8 月30 日，国务院正式批复设立国家级阿拉尔经济技术开发区，第一师阿拉尔市是兵团改革发展的经济枢纽，地处南疆南北交通要冲和东西贯通的关节点。《第一师阿拉尔市2018 年招商引资工作实施方案》提出通过产业发展带动人口就业，用市场手段推进师市经济协调快速发展，勇当兵团改革发展排头兵。面临各类招商项目的落地推进，企业经营困难、三次产业联动性不强、投资效率低等问题不断呈现，如何依托师市“四地”文化资源和自然资源，坚持“五城”发展定位，深耕浙江招商，强化产业链招商、以商招商、定点招商，延展优势链条、补齐缺失链条、补强薄弱链条，科学构建招商引资绩效评估体系，是找准突破口实现效益与质量同步提升的重要前提。

当前国内学者对政府招商引资的绩效进行了深入研究，主要包括对政府招商引资绩效的评估指标设计、绩效的评价方法以及招商引资与经济增长关系的实证分析等。其中招商引资绩效评估指标设计方面，李金龙、马骏等认为我国招商引资绩效评估的程序以自我评定、主观性评定为基础，社会公众参与程度低［1］。张钢、徐贤春等提出在绩效考核指标体系的设计过程中，应当由不同利益主体及代表参与广泛的讨论，体现政府的整体战略目标［2］。孟健等通过对唐山市招商引资的探究，发现政府部门的绩效评估主要以业绩为导向，完成招商引资的数量任务，出现急功近利的短期行为，导致绩效评估导向不合理［3］。李晓斌等认为玉溪市招商引资工作的整体绩效水平有待于提高，应该从投资环境、产业导向、招商业绩和企业业绩四个方面实现全面突破，有利于招商工作的快速健康发展［4］。郑传贵从经济推动、政府服务、社会责任等方面提出了政府招商引资绩效考评指标，并未进行实证分析［5］。

在政府招商引资绩效评价方法研究中，马骏将平衡计分卡引入地方政府招商引资绩效评估中的可行性分析［1］。孟健通过专家评价法、蒙特卡洛法、层次分析法（AHP）、模糊综合评价法（FUZZY）、主成分分析法等对设定的一些招商引资绩效评价指标进行了实证研究，并提出了提高绩效评价水平的建议［3］。

在招商引资实证分析方面，尹明在政策量化的基础上，以某地时间序列数据，实证检验了招商引资政策工具对区域创新能力的影响效应有一定的促进作用［6］。孙亚男等采用向量自回归模型对招商引资与区域经济增长之间的动态关系进行实证检验，得出招商引资与区域经济增长之间存在长期均衡关系，且二者存在互为反馈的因果关系的结论［7］。邓慧慧基于面板数据，应用空间计量模型考察我国地方政府为吸引资本，在税收方面的策略互动行为［8］。

综上所述，结合相关学者研究的成果，本文结合全面落实中央关于深化兵团改革的实施意见和兵团改革发展规划纲要，在揭示第一师阿拉尔招商引资产业、固定资产投资以及带动就业能力动态变化的基础上，结合师市对口招商、产业链招商和招商环境建设等工作内容，分别从产业导向、投资环境、招商业绩和企业业绩四个方面构建政府招商引资绩效评估体系指标，运用熵值法进行动态绩效评价减少主观因素带来的评估偏差，并据此从提高就业率、促进一二三产联动和产城融合发展提出有针对性的建议。

1 第一师阿拉尔市政府招商引资现状

1.1 第一师阿拉尔市概况

第一师阿拉尔市位于南疆中心区域，素有“沙漠绿洲”之称。水土资源充沛，总水面积294.1 平方公里，库容5.27亿立方米；土地面积1 041万亩；矿产资源也非常丰富，煤炭储量高达10 亿吨, 铁矿3. 7 亿吨，磷矿、铜矿、锰矿储量分别达到3 680 万吨、200 万吨、105 万吨。2017 年，师市总人口达35.8 万人，“十三五”规划期间，师市党委积极推进兵团改革发展战略，阿拉尔市经济建设稳中推进，2018 年，第一师阿拉尔市生产总值308.55 亿元，比上年增长5.3%。第一产业拉动经济增长3.1个百分点、第二产业影响经济增长1.0 个百分点、第三产业拉动经济增长3.2 个百分点。

1.2 招商引资产业现状

在兵、师党委的正确领导下，招商引资围绕油气化工、纺织服装、农副产品加工和装备制造业等产业，坚持产业发展带动就业，招商引资工作取得了新成绩，同时矛盾与问题也不断显现。近年来，师市逐步加大了招商引资力度，在2015-2018 年间，师市各类招商引资项目共1713 个，固定资产投资达548.47亿元。

表1 2018年第一师阿拉尔市招商引资产业到位资金情况汇总表

2018 年第一师阿拉尔市完成招商引资项目311个，投资总规模508亿元。引进项目到位资金181.15亿元，比上年减少8.3%。其中第一产业到位资金下降幅度很大，达到68.3%，第二产业到位资金下降了15.7%，第三产业到位资金急剧增长了57.3%，一方面与第一师阿拉尔的产业结构调整有关联，同时也充分体现了阿拉尔市招商引资导向中，除了注重科技含量高、关联度高、带动能力强、吸纳就业强的好项目大项目，同时也充分依托当地的资源禀赋、产业发展基础条件，逐步在三个产业之间进行调整和优化组合。

2019 年，第一师阿拉尔市一季度实施招商引资项目91 个，总投资139 亿元，到位资金43.7 亿元，同比增长230.6%；实施新建项目66个，到位资金38.73亿元；实施续建项目25 个，到位资金4.97 亿元；总投资10 亿元以上项目4 个，总投资5 亿元至10 亿元项目2 个，总投资1 亿元至5 亿元项目17 个。重点围绕农副产品加工、精细油气化工、纺织服装、装备制造等产业，充分展现第一师阿拉尔市不断在纵深拓展产业发展空间，发挥资源优势。

通过调研走访发现目前第一师招商工作主要存在以下问题：一是营商环境不优。放管服改革不到位，官僚作风、服务意识缺失。二是产业链短，产品附加值低。农副产品初加工、纺纱等价值较低，产业化水平不高造成产业附加值提升受限。三是融资渠道单一。阿拉尔科技园区金融体系不健全，融资平台能力不足、渠道单一，优惠政策兑现主要依靠自治区和兵团，资金需求缺口较大。四是招商引资工作绩效评估体系缺失。工作成效没有系统的评估体系，无法起到激励和促进作用，也缺乏对提升招商引资工作效率的突破口。

1.3 固定资产投资现状

固定资产投资是招商引资的重要内容，对于一师而言，招商项目主要集中体现在二、三产业，分析二、三产业的投资变动与结构，有利于了解招商引资工作。2000-2017 年，第一师固定资产投资与二、三产业投资情况如图1：

图1 2000-2017年第一师二、三产业固定资产投资折线图

从图1可以看出：2000-2010年期间，第一师固定资产投资总额缓慢增加到45.71 亿元，2010-2015 年的十二五期间，固定资产投资总额迅速增加，2015 年达到170. 56 亿元，为此期间最高点，比2010 年增加了273.13%。2016 年固定资产投资总额回落到131.54 亿元，2017 年固定资产投资总额猛增至179.82 亿元，达到历史最高点，比2016 年增加了36.7%，这与第一师阿拉尔大力实施招商引资，不断增加引资项目和到位资金有紧密关联。

第二产业的固定资产投资额波动基本与一师整体波动趋同，2011 年投资额的迅速增加，究其原因可能是：《阿拉尔经济技术开发区2013年经济与社会发展报告》显示，2012 年8 月30 日，国务院正式批复设立国家级阿拉尔经济技术开发区，园区机构与职能建设取得突破性进展，在开发区获批两年前，项目已经逐渐落地。2015-2016 年，第二产业投资额下降的原因可能是，第一师招商从“引资”向“选资”转变，从招商数量向招商质量的转变。这说明国家政策与当地政府工作对第二产业发展具有重要作用。2017年，第二产业投资额激增，说明高质量选资项目落地后，产业投资额也随之加量投入。

第三产业的固定资产投资额波动明显，2000-2011 年，第三产业固定资产投资额缓慢上升，2011-2014 年，投资额快速增长到88. 51 亿元，2014-2017年，投资额逐步下降到53.61 亿元，不到2017 年固定资产投资额的三分之一。

1.4 就业率情况

图2 2012-2017年第一师就业率折线图

就业率是评估政府业绩的重要指标，招商引资一方面可以通过产业发展促进经济增长，另一方面还可以通过企业带动就业，研究第一师的就业率是体现政府部门招商业绩的一个重要方面。

由图2 看出：2012-2017 年，第一师就业率出现不稳定状态，在曲折中呈上升趋势。其中2012 年就业率最低为42%，2014-2015 年，就业率保持在49%，2016 年就业率有所回落后，2017 年上升至最高点51%。2012-2014 年，就业率稳步提高，招商引资带动就业效果显著。2016 年，就业率略有下降，招商工作进入新时期，一方面固定资产投资回落，招商项目质量不高，招商项目向成衣加工、农副产品精深加工等产业转移，为了提高产品附加值，延长产业链，导致就业率不稳定。另一方面，农副产品加工等企业季节性停产，原材料供应量不足，受季节性农产品产量影响较大，对就业率影响较大。2017 年，第一师引进了一批大型工业企业，同时加大了对固定资产的投资力度，一些劳动密集型企业在带动剩余农村劳动力向二三产业转移的作用逐步呈现。

2 第一师阿拉尔市招商引资绩效评估指标的选取及方法介绍

不同学者对政府招商引资绩效的评价指标体系的侧重点各有不同，考虑到目前一师阿拉尔招商引资的环境优化、聚焦重点领域重点产业、发挥特色资源优势等方面的工作现状和特征，本文在指标体系构建方面将围绕以上具体工作的实际情况进行指标变量的选取。

2.1 构建指标体系

遵循系统性、导向性、可操作性、可比性原则，选取更准确的评价指标构建招商引资评估体系，坚持“可持续发展”的理念。本文借鉴国内外政府招商引资绩效评价指标，结合李晓斌等认为投资环境、产业导向、招商业绩和企业业绩四个方面实现全面突破，有利于招商工作的快速健康发展［4］，通过充分了解近几年第一师阿拉尔市在招商引资各项工作推进的基础上，结合现有资料数据，筛选出一系列指标，设计出阿拉尔市政府招商引资的评价体系。

2.1.1 产业导向绩效

产业导向是政府部门引导投资的方向，反映了当地经济未来发展的趋势，包括产业结构、环境保护、资源优势和产业政策等。第一师政府不断强化产业链招商、以商招商、定点招商，延展优势链条、补齐缺失链条、补强薄弱链条。坚持聚焦主业，突出重点，推动招商重心向工业聚焦、招商力量向工业集中，兼顾三产。常见指标有：鼓励类企业个数、鼓励类项目投资额、项目用地投资强度、项目用地产出强度等。

第一师的产业优势主要体现在农业、林果业和尚未进行深度开发的油气资源产业，现有企业大部分处于种植、初加工等农产品初级阶段，缺乏有市场竞争力、有活力的精细加工企业，缺乏能延长产业链的新能源、新装备、新材料、新服务企业。根据近五年一师阿拉尔市经济发展报告，产业导向包含农副产品加工业、纺织业和化工业等。

表2 第一师招商引资产业导向绩效的评价指标

2.1.2 投资环境绩效

投资环境是指影响阿拉尔市投资活动和结果的外部条件,包含经济环境、政治环境、社会文化环境、基础设施与自然地理条件等方面,投资环境对当地经济发展、生态环境以及居民生活水平的影响尤为重要。阿拉尔市作为南疆县级市，招商引资的条件有待改善，招商优势不明显，因此全面提升投资环境是政府工作的重要内容。常用指标有：人均GDP、城镇就业人数、人均购买消费品、单位GDP 耗能等。

在投资环境中，针对4 个重要指标作出解释：荒沙造林面积：第一师地理环境属于生态环境脆弱区，荒沙造林面积能客观反映政府对招商的生态环境的改善程度；农业节水灌溉面积：对于招商引资而言，当地水资源是工业的命脉，由于农业是用水的主战场，因此，农业节水灌溉为工业提供有利条件；主要能源库存量：新引进的企业需要当地提供能源，能源库存量可以体现招商引资的能源供给情况；工业废气排放量：第一师在发展过程中，避免过度发展对环境造成负面影响。

表3 第一师招商引资投资环境绩效的评价指标

2.1.3 招商业绩绩效

招商业绩绩效是阿拉尔市政府招商引资的成绩单，体现通过招商带来的效果，常用的评价指标有：就业率、新增企业个数、固定资产投资额、目标任务完成比例等。

近年来，第二产业作为阿拉尔市招商引资的重点，通过产业发展带动人口就业，第二产业为第一师的长期发展奠定坚实基础。第二产业投资额和就业率成为了选择的重要指标。

表4 第一师招商引资招商业绩绩效的评价指标

2.1.4 企业业绩绩效

企业业绩可以反映企业经营状况，企业是招商引资的重要载体，招商企业入驻后，它的运营情况直接影响招商引资业绩。常用指标有：销售收入、利润总额、资产负债率、纳税总额等。

表5 第一师招商引资企业业绩绩效的评价指标

总而言之，本文构建的指标是一个多角度、综合性的评价体系，其既包括短期经济效益和工作目标的评价，又包含长期对社会的影响评价；也有对生态环境的影响等，在考量经济长远发展的基础上，也加大了对生态环境的重视；在关注人口就业的同时，也注重人民生活水平和生活质量的提高。通过借鉴众多地区招商引资的经验和对阿拉尔市招商工作的充分考量，文章的指标选取更符合当地可持续发展的要求。

2.2 确定评价方法

常用的评价方法及其特点如下：

（1）平衡计分卡法的编制和实施涉及大量的绩效指标的取得和分析，是一个复杂的过程［1］，针对阿拉尔市绩效评估而言，政府与企业的信息管理及信息基础设施的建设不完善，这将会成为采用平衡计分法的一大障碍。

（2）模糊综合评价法存在较多不足，在判断过程中涉及权重问题，通过专家判断各因素的重要性，他们的主观性、随意性较大，因此得出的判断结论有较大偏差。

（3）层次分析法的定量数据较少，定性成分多，数据统计量大，且权重难以确定，一些指标说服力不足。

（4）因子分析法是从研究变量内部相关的依赖关系出发，把一些具有错综复杂关系的变量归结为少数几个综合因子的一种多变量统计分析方法。这种方法避免了传统专家评价法带来的影响，同时通过降维的方式减少对指标的选取，但要求样本量充足。

（5）熵值法是根据实际数据确定权重的数学方法，属于一种客观赋权法，可以有效避免主观赋权的影响，具有较高的可靠性［9］。

综合考虑，熵值法更适用于第一师阿拉尔市政府招商引资的绩效评估，这种方法能有效解决研究过程中遇到错综复杂的指标体系、数据信息获取难、评估费用高等问题，有利于第一师阿拉尔市政府招商引资绩效的科学评估。

2.3 熵值法的计算步骤

熵值法是通过求各指标信息熵确定权重的方法，具体运算步骤如下：

（1）数据的标准化处理。利用极值法对数据处理如下：

其中Qij 为指标在i 年份的标准化值，Mij 为j 指标在i 年份的实际值，max(Mij)为指标所在数列的最大值，min(Mij)为最小值。

（2）标准化数据进行同度化，计算公式如下：

Pij 表示i年份j指标数据的同度量化结果，Qij 为第i年份j指标的标准化数据。

（3）计算第j项的熵值，公式如下：

ej是第j项指标的熵值，ej≥0，1/lnm＞0，m=16（指标数）

（4）计算第j项的差异性系数gj：

差异性系数gj 直接影响权重的大小，gj 越大，权重越大，对评估越重要。

（5）计算第j项的权重：

Wj 为第j 项的权重，权重越大，对绩效评估的价值越大。

（6）计算评价指数：

Fj 为评估指数，Wj 为第j 项的权重，Qij 为第i 年份第j项标准化值［5］。

3 第一师阿拉尔市招商引资绩效评估

3.1 数据的标准化处理

对数据进行标准化处理，正向指标是指数值越大发展状况越好的指标，逆向指标表示指数值越小发展越好的指标，工业废气排放量为逆向指标。由公式（1）得表6：

表6 2013-2017年第一师招商引资绩效评估指标数据标准化结果

3.2 采用熵值法计算熵值、效用值和权重

由公式（2）得到同度量化结果如表7：

表7 2013-2017年第一师招商引资绩效评估指标同度化结果

由公式（3）（4）（5）可得熵值、差异性系数和权重如表8：

表8 第一师招商引资绩效评估指标的熵值、差异性系数和权重

由表8 可知：一级指标中，投资环境权重最大为0.38，说明投资环境对绩效评价的贡献最大；招商业绩权重较大为0.24，表明其对绩效评价的影响较大；企业业绩与产业导向权重较小。二级指标中，荒沙造林面积权重最大，为0. 074，权重排名第二是规模以上工业利润总额为0.064，权重排名第三是0.063，包含利税总额、主营业务收入和项目用地投资强度。说明项目用地投资强度对产业导向的影响最大，荒沙造林面积对投资环境的影响最大，第二产业投资额和工业总产值对招商业绩影响最大；规模以上工业利润总额对企业绩效影响最大。

3.3 计算评价指数

评价指数Fj 越大，表明i 年份的招商引资绩效越好。由公式（6）得图3：

图3 2013-2017年第一师阿拉尔政府招商引资绩效一级指标评价指数柱状图

从图3 可以看出，2013-2017 年第一师招商引资绩效一级指标评价指数均呈上升趋势。

从产业导向来看，评价指数处在相对较低水平，但近五年呈现持续增长的态势，增长了近一倍。其中鼓励类项目个数占比从48%提高到63%，增长了31%；鼓励类项目资产总额从73. 53 亿元增加到167. 65 亿元，增长了128%；规模以上项目用地投资强度每平方米0. 26 万元增长到0. 62 万元，增幅138%。

从投资环境来看，评价指数处于最高水平，项目的落地带动了就业，提高了收入，优化了环境。近五年人均可支配收入从35 761 元增长到51 020 元，增幅42. 7%；就业人数从13. 95 万人增长到18. 16 万人，增幅30.2%；荒沙造林面积增加了1.8倍，工业废气排放量减少了一半。

从招商业绩来看，评价指数处于中间水平，近五年招商业绩基本上稳中增长，2017 年呈现明显的上升趋势。其中固定资产的投资力度很大，从146.5亿元增长到179.8 亿元，增幅22.7%，二产投资增幅更是达到70.8%；工业生产总值增幅27.6%。

图4 2013-2017年第一师阿拉尔政府招商引资绩效综合评价指数圆柱图

从企业业绩来看，评价指数处于较低水平，但近五年增长很快，增速超过3倍。其中利税总额和主营业务收入增幅接近2 倍，利润总额增幅高达2. 5 倍。其中2016 年引进的新疆川棉纺织服装公司，阿拉尔市润达车辆服务有限公司，阿拉尔市南疆碳素新材料公司等5家公司，2017年引进的阿拉尔市厚泽环保设备制造公司，新疆瑞霖能源有限公司，阿拉尔市兴美达印染有限公司等10家公司，均处于在建期间，还未产生业绩，无法为就业率与税收收入做出贡献。

如图4 所示，综合评价指数持续升高，近五年增幅超过50%，说明第一师招商引资状况不断改善。第一师倡导投资的方向从一产的农林产业转向二产的纺织服装、农副产品精深加工、石油、天然气精细化工等产业，兼顾三产的协同发展，显现出产业融合发展的导向。确定主导产业，整合优势资源，激发内生动力，不断优化的投资环境，优质企业的引进和带动作用，对延长产业链，提供就业空间，吸纳富余劳动力的贡献很大。

4 结论和对策建议

4.1 结论

在全面分析第一师阿拉尔市2012-2017 年招商引资，二三产固定资产投资与就业率的基础上，运用熵值法对政府招商引资绩效进行动态评估，研究发现：

（1）2017-2018 年间第一师阿拉尔市招商引资项目、总投资、到位资金均有不同程度的下降。其中招商引资项目减少了162 个，总投资减少2 亿元，到位资金减少16.47亿元。营商环境不优、配套政策不优和融资渠道单一，加之招商能力不足、招商组作用发挥不明显是整体下降的可能原因。

（2）2013-2017 年间第一师阿拉尔市招商引资的绩效水平逐年呈上升趋势。五年间绩效综合评价指数上升0. 23，这与政府通过创新方式，“走”“引”结合，大力推进援疆招商，延伸产业链招商，聚焦主业，优化招商环境，提高企业主营收入和资金利用效率等息息相关，未来通过构建现代产业体系，提高农业产业化水平，提高招商引资效率具有较大潜力。

（3）就业率的稳定程度是招商引资绩效的重要考核指标。近六年，第一师就业率总体呈现上升趋势，在工业发展的新时期，就业率不稳定，有下降的趋势。到2017 年，就业率达到最高51%。第一师拥有国家级经济技术开发区，但由于地处南疆，区位优势不明显，经济发展较为落后，就业受到季节性强的农业企业的制约，就业渠道单一，二三产业带动就业的能力不容忽视。

（4）投资环境影响招商引资绩效评价的效果明显。在四个指标中，投资环境对绩效评价的权重最大为0.38，招商业绩权重较大为0.24，招商业绩对绩效评价的影响较大；企业业绩与产业导向权重较小。这充分体现第一师阿拉尔在大力营造亲商、安商、便商、惠商的环境，推进招商引资由过去的“减免税、让土地”的传统方式，向提升服务软实力、打造吸引投资良好环境转变对提高整体招商引资绩效具有极其重要的作用。

（5）产业导向与企业业绩对招商引资绩效的影响较小。目前阿拉尔经济技术开发区、农业科技园区重大项目支撑不足，科技含量高、关联度高、带动能力强、吸纳就业强的好项目大项目不多。加之融资渠道单一，园区金融体系不健全，融资平台能力不足，优惠政策兑现主要依靠自治区兵团的兑现，基础设施建设主要依靠财政投资、发行债券，资金需求缺口较大。招商重心并没有向工业聚焦，包括精细油气化工、纺织服装、农副产品加工、装备制造等行业开展的招商不足，导致产业链条短，产品附加值低，一二三产的联动机制未形成。发挥产业引导作用，实施产业结构调整和提高产品附加值作用尤为重要，也是增加就业空间，发展优势产业的重要途径。企业是产业的载体，是带动就业、纳税的主力，业绩的逐步上升，对绩效的提升贡献巨大。

4.2 对策建议

通过对第一师阿拉尔市近年整体招商引资情况的全面梳理和分析，兼顾社会效应和经济效益，提出以下对策建议。

（1）合理优化产业布局，加快产业融合

紧紧抓住第一师阿拉尔市位于丝绸之路核心区的区位优势，合理布局，加快产业结构的调整和融合。中央提出了乡村振兴产业兴旺是重点［12］。实施乡村振兴战略，深化农业供给侧结构性改革，构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，实现农村一二三产业深度融合发展，有利于推动农业从增产导向转向提质导向，增强农业创新力和竞争力。

（2）精准定位，严格按照产业招商

一产招商结合团场综合配套改革重点工作，以拉长农业产业链为目标开展招商引资，重点引进农副产品精细加工、支农产业、大农业旅游观光等产业。工业招商积极研究国家产业政策、产业导向和市场行情，打好“政策牌”和“服务牌”。加快引进劳动密集型、产品附加值大、推动区域发展能力强、带动性强的企业，同时要培育优势产业，带动配套企业抱团跟进，壮大产业集群。重点引进油气化工产业、纺织服装、农副产品精深加工、家电装配和农机装备制造业等。三产招商以“四地”文化为底蕴，以产城融合为切入点，依托自然景观和特色小镇载体，把师市建成全域旅游示范区和现代服务业产业聚集区。

（3）优化服务环境，营造便商氛围

外部投资环境方面，提高生态建设投入，注重基础设施的建设，提高铁路、公路运输能力，健全金融体系，拓宽融资渠道，切实加强投融资平台建设。

内部投资环境方面，简化办事程序,提高行政效率和质量，并积极制定和争取优惠政策，提升服务软实力。

（4）建立绩效评估体系，切实加强考核工作

明确和规范政府的角色定位，发挥绩效考核指挥棒、风向标作用,建立考核体系，完善考核办法,健全奖评机制，维持招商业绩持续增长，积极探索和创新市场化招商引资道路，将招商引资规划与地区经济社会发展规划有机结合。