山东省加强河湖清违清障工作的实践和探索

2020-01-02

水资源开发与管理 2020年1期

(1.山东省海河淮河小清河流域水利管理服务中心，山东济南 250000；2.南水北调东线山东干线有限责任公司，山东济南 250000)

河湖清违清障是管好“盛水的盆”和“盆里的水”的重要举措。为取得实际成效，山东省立足省情水情，坚持问题导向，细化工作措施，实行铁腕治理，基本实现了严重影响防洪安全和水生态安全的河湖违法问题“清零”，探索出了一条强化河湖监管、推进河湖乱象整治、维护河湖健康的良性发展道路。

1 清违清障工作思路和举措

1.1 摸清问题底数

a.科学制定核查流程。山东省河长办印发《全省河湖清违清障工作推进方案》，在各地全面自查基础上，省级派出核查组会同市、县工作组对河湖沿线进行实地全覆盖核查。核查共分为三个层次，其中省级负责对省级河湖和市级河道进行核查；市级负责对市级湖泊和县级河湖进行核查；县级负责对乡级及以下河湖进行核查，各级核查工作同步开展、同步完成。

b.准确做好核查问题认定。对核查中发现的问题进行逐一分析、逐一举证、逐一辨别，准确确定问题属性，落实问题合法依据，做到合法问题定性无异议、违法问题核查无遗漏。

c.汇总核查成果。核查结束后，各核查组详细列出问题清单，包括坐标点、所在河湖河湖长、问题类型、定性定量描述、是否纳入省级重点调度等，并对前期整治工作开展情况进行了解和摸底，详细掌握河湖违法事项清理现状。

1.2 形成工作合力

a.充分发挥省级河湖长示范带动作用。省级明确提出2019年汛前明显河湖违法问题全部清零的目标，省委书记刘家义、省长龚正作为省总河长，召集省总河长会议和现场推进会议，先后签发4个省总河长令，部署调度清违清障工作。各省级河长带头暗访巡河巡湖，现场调度解决问题，并多次作出批示指示，提出工作要求，跟踪督办落实。

b.调动地方党委政府工作积极性。全省16市党政主要负责同志均作出批示指示，并深入一线调研指导清违清障工作，淄博、青岛等7市还向县区总河长发出清违清障“一封信”，各级河(湖)长巡河巡湖调研186.8万人次。

c.实行河长办统筹和部门联动相结合。充分发挥各级河长办平台作用，认真做好统筹协调、督促检查、推动落实、信息报送、情况通报等工作，协调解决河湖管理保护中的重点难点问题。各有关成员单位根据职能分工，充分发挥业务指导、联系协调等作用。省考核办将河湖清违清障工作成效纳入经济社会发展综合考核，有力推动各项工作措施落地落实。

1.3 强化监督考核

a.核查监测环节，明查与暗访相结合。采取“天人合一”的综合督导模式，“天”是利用卫星遥感影像和无人机分析河湖水域岸线空间变化，对河湖问题进行动态监测；“人”是坚持暗访常态化，委托第三方机构开展“四不两直”(不发通知、不打招呼、不听汇报、不用陪同接待、直奔基层、直插现场)暗访，通过建立监控网、责任网，全力推进清违清障工作。

b.督查督办环节，通报与约谈相结合。省级实行核实、通报、暗访、约谈、挂牌、扣分逐级递进的工作措施，对进度滞后、问题不解决、履职不到位的相关单位及责任人作出严肃处理。

c.考核验收环节，审核验收与量化评价相结合。县级对所有河湖问题整改情况逐一验收，市级对省、市两级河湖问题进行全覆盖验收，对县、乡两级河湖问题进行抽验，最后省级按比例进行随机抽查验收。验收实行严格的量化评价，设置6个一票否决项，有效杜绝了虚假整改、敷衍整改等情况的发生。

1.4 坚持分类施策

a.正确处理“事实”与“认定”的关系。针对问题排查结果，按照相关法律法规和政策规定，出台了《山东省河湖问题认定及整治标准》，形成了“问题认定—实施整治—完成销号”的完整流程。

b.正确处理“合法”与“违法”的关系。全面梳理具备有效审批手续的各类涉河湖建设项目、涉河湖生产活动，甄别确认后填报建立“合法清单”，无法提供有效证明的一律进入“问题清单”，作为违法问题限期清除，两个清单实行台账管理，实现无缝对接。

c.正确处理“直管”与“省管”的关系。区别事权，对水利部流域管理机构直管河湖，坚持同步推进、重点调度，在充分征求水利部流域管理机构意见的基础上做好排查、整治、验收工作。

d.正确处理“严格执法”与“人文关怀”的关系。坚持以人民为中心的思想，最大限度保障群众利益，区别影响防洪和不影响防洪两种情况，经省政府同意，对种植大棚、唯一住房、光伏项目、民生公益项目等问题，明确整治措施，经论证对防洪或生态影响不大的问题同意延期整改，由各有关市、县、乡、村层层签订拆迁保证书并跟踪督办。通过既严格执法又体现人文关怀的行为，赢得了群众的理解支持，清违清障工作得以顺利推进。

1.5 创新工作模式

a.落实工作责任。将河湖最高层级的河湖长作为违法问题清理整治的第一责任人，对该河湖清违整治工作负总责，市、县、乡级分级分段河湖长对河湖在本辖区内的问题整改负直接责任，充分发挥河长的履职作用，将清违清障工作上升到政治任务的高度予以迅速推进。

b.实行在线调度。通过河湖长制信息管理系统和巡河APP平台，及时录入河湖违法问题清单和合法清单，实现问题“上报—核查—销号—验收”全过程自动化调度。各级核查人员或河管员发现的问题，通过巡河APP上传，系统自动形成问题清单，问题概况、责任河长、整改状态实时显示。河湖问题整改以后，由县级水利部门在系统中上传销号证明材料，市级负责审核把关，不符合整改标准的立即驳回，省级可通过系统实时调度，逐河、逐湖、逐点查看，确保问题无遗漏，整个过程皆留痕迹，避免了人为操作。

c.探索长效机制。针对河道河槽、滩地、堤防、护堤地、河道水面、涉河湖建设项目、护堤林营造和管理、河道巡查、执法检查以及湖泊等，研究提出管护标准，防止问题反弹，巩固已有成果。

2 存在的主要问题

2.1 长效管护机制尚未建立

山东省河道管理涉及13.5万多km岸线，湖泊11个，水库6150座，河湖数量多，管理范围广、难度大，管护任务异常繁重。实行河湖长制以后，分级分段都落实了河湖长，各级河湖长也按规定要求开展巡河，但巡河效果、发现和整治问题的力度还明显不够。大部分河流和部分小型水库均未落实专职的管护人员，管理维护经费未列入财政预算，经费来源渠道不稳定。

2.2 河湖违法事项认定存在局限

按照当前的水法律法规和各类管理规范，非禁止事项中还有许多方面没有明确的规定，比如河道管理范围内树木的问题。防洪法规定，“禁止在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高秆作物”，但相关法律对行洪河道的范围界定不够明确。河道管理条例规定，在河道管理范围内禁止种植树木(堤防防护林除外)，但对防护林的概念界定模糊。因此，对一些滩地较宽，离主河槽较远，或者在设计防洪水位以上的位置种植树木的行为是否违法不好界定，并且有的河道滩地权属归村民或村集体所有，在开展日常管理和清理整治时阻力较大。同时，由于河湖划界工作进度相对滞后，在认定一些违法事项时缺少有力的依据，特别对于一些河势破坏严重、堤防不完整、历史资料严重缺失的河湖在问题定性时难度较大。

2.3 河湖问题成因复杂

经过对山东省完成划界的168条省、市级河湖管理范围内土地权属进行调查，766万亩管理范围土地中，有按照法律法规不应出现的林地、住宅、仓储等用地共113万亩，基本农田187万亩，成为制约河湖清违整治的瓶颈，严重影响了河湖管理保护。另外，有些项目是基层地方政府为了发展地方经济，违法违规组织引进的，如部分工矿企业、光伏项目、种植大棚等；部分项目虽然通过了环评、土地利用、项目审批等手续，但未获得涉河建设项目防洪许可，存在影响防洪和水生态安全的隐患。

2.4 垃圾填河问题难以有效根治

沿河湖存在大量建筑垃圾和生活垃圾，这类问题虽然比较容易处理和解决，但往往反复性比较强，特别是在人口稠密的农村地区，由于垃圾收集处理体系不完善，加之爱河护河意识不强，导致大量生活垃圾倾倒进入河沟或堆积在堤岸；而一些郊区或人为活动较少的河段，建筑垃圾随意倾倒的现象比较突出，并且这类问题随机性较大，实际工作中难以进行有效的监控、防范和查处。

2.5 部分沿河村镇转产任务重

一些河湖问题清理整治涉及经济发展方式转变、产业结构调整等深层次的问题，需要给予有效的政策引导和扶持。如河滩地种养植大棚、种植果园、湖库区圈围养鱼、入海河口虾池蟹池盐池等被禁止后，部分群众失去主要的经济来源，虽然获得部分补偿，但由于缺少资金、政策支持，依靠个人力量转业转产难度较大，若引导不畅则可能面临问题反弹的风险。

3 工作建议

3.1 加强河湖长效管护

根据不同的河道类型和功能定位，提出针对性较强的管护标准，提高管护的规范化和现代化水平。借助信息技术手段，建立河湖问题巡查整治常态化机制，加强巡查巡检，巩固河湖清违清障成果。加大河湖治理资金投入，将河湖管护经费列入财政预算，鼓励社会资本参与，建立稳定的经费来源渠道，解决河湖管护资金难题。加强河湖水域岸线空间管控，把河湖岸线利用管理规划纳入国土空间管控总体规划，实行一张图管理。创新河湖采砂管理，推行采砂公示制度，探索设立有奖举报机制，严厉打击各类滥采盗采行为。

3.2 开展河湖系统治理

实施好“一河(湖)一策”，针对存在病症，做好靶向治疗，力争治理一条达标一条。结合新旧动能转换，深度调整产业、能源、运输、农业投入“四个结构”，尽快扭转水污染防治被动局面。坚持整体推进，注重河道上下游、左右岸的工作联动，实行产业统筹、部门统筹、流域统筹，进一步建立完善多方参与的联防联控工作机制和共管共治工作模式，着力构建全域治水新格局。

3.3 强化农村水环境整治

加大河湖长制工作推进力度，将农村河湖整治作为一项重要内容，结合乡村振兴战略实施和农村环境综合整治，加强农村垃圾处置监管，完善垃圾收集和处置体系，健全村级保洁机制和监管长效机制，加快清理河湖岸边建筑和生产生活垃圾。推动城市、镇区和园区周边村庄污水接入城镇污水管网，以农村河塘沟渠为重点实施清淤疏浚，采取综合措施恢复水生态，逐步改善农村水环境质量，探索绿色发展的新路径。

3.4 强化社会参与和监督

充分发挥媒体的舆论引导和社会监督作用，加大河湖保护工作宣传力度，让绿水青山就是金山银山观念真正深入人心，提高公众管河护河的参与意识。畅通公众参与渠道，通过采取有奖举报等方式，激发公众参与河湖管护的积极性和主动性，形成到处都是监督眼睛、到处都是监督力量的浓厚氛围，实现与政府管理的同频共振。继续加强督察和考核，严格追责问责，强化压力传导，确保各项措施落到实处，彻底解决不作为、慢作为的问题。