基础设施领域PPP项目的风险识别

宁月鑫，邱国林

(吉林建筑大学，吉林 长春 130118)

0 前 言

我国现阶段公共基础项目建设还不够完备，引入社会资本可以缓解财政压力，发挥政府主导作用又充分引入民间资本，使PPP模式成为社会关注的焦点。然而这种新颖的模式具有不确定性强、投资额大、耗时长、合同不完善等特点，容易发生不同程度的风险，给项目成本、项目质量、项目工期带来严重影响。通过对风险进行识别，使参与主体明确风险可能发生的时段并及时分摊。

1 PPP项目和风险识别的概念

1.1 PPP概念

PPP即public-private-partnership,是指政府部门与私人企业为提高公共服务或基础设施质量而达成合作关系。在实践过程中，很多人狭义地认为，PPP模式即政府与私人企业成立特殊目的机构SPC(special purpose company)，政府部门引入社会资本建设公共基础设施，合作共赢，风险共担。私人部门主要负责前期开发及中期运营，政府则注重于后期运营。事实上PPP包括BOT、BOO、PFI等公私合作形式，包括外包类、特许经营类、私有化类PPP项目。

1.2 风险识别

风险识别是评估项目风险和应对以及规避风险的首要步骤，也是项目管理风险的重中之重。只有识别出风险，才能在面对风险时及时采取有效的措施或者在特定的阶段提前规避特定的风险，是保证项目成功的关键环节。本文通过大量查阅文献总结出风险识别方法主要有问卷调查法、实地访谈法、头脑风暴法、案例分析法、专家调查法。

2 基于全生命周期的风险类别识别

2.1 全生命周期各阶段风险识别

PPP项目全生命周期是指从PPP项目决策开始到投入运营，本文通过查阅国内外资料针对基础设施领域PPP模式项目按照全生命周期理论划分PPP项目风险，分为PPP项目决策阶段风险、PPP项目融资阶段风险、PPP项目建设阶段风险、PPP项目运营阶段风险。

2.1.1 PPP项目决策阶段风险

主要包括：①由于政府一味推崇PPP模式，盲目夸大PPP模式适用范围，缺少PPP项目专业人才，缺少实践经验，造成选用PPP模式失误，从而给各参与方带来巨大损失；②PPP模式为政府主导，引入私人资本，然而私人企业难免具有很强的逐利性，缺乏公共利益责任心，甚至官商勾结降低消费者福利，引起公共群众不满或强烈反对；③政府土地征用困难，或者征用土地费用和时间等超过预期，造成PPP模式决策时间过长，耗费精力财力。

2.1.2 PPP项目融资阶段风险

主要包括：①由于项目本身经济效益低，回收期冗长，对投资者吸引力低，加上私人企业缺乏公共服务意识，导致招标失败风险；②招标方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源采购式招标，如若官商合议采用错误招标方式，导致优秀的项目公司无法参加招标，损害了公共利益也严重影响项目的成功率；③招标文件不够详细，权利责任义务划分不够明确，合同存在漏洞，风险分摊不合理，变更管理不细致，索赔管理不明确，都会带来不可预计的风险；④评标不规范，不透明，不公开化，专家组不专业；⑤内部金融风险由项目公司自身融资结构不合理或者筹措资金困难等风险；⑥外部金融风险由金融市场存在问题，市场利率变动或者通货膨胀引起的物价上涨以及利率变化等导致的融资成本增加的风险。

2.1.3 PPP项目建设阶段风险

主要包括：①施工风险，建设施工工程过程没有精细化管理，没有引入第三方监理公司进行监督管理可能会产生工地事故；②设计风险，设计存在错误或者遗漏以及设计变更，造成工期延误，增加成本；③技术风险，技术不成熟，工艺流程选用不恰当，采用新技术标准；④质量风险，工程质量达不到国家标准或者不按合同约定造成验收不合格；⑤进度风险，因人工、材料、设备供应不及时或短缺，天气等不可抗力原因造成工期延误以及成本增加；调度不合理造成窝工；⑥物价上涨，人工费用增加，设备利用率低等造成建设成本严重超支风险。

2.1.4 PPP项目特许经营阶段风险

主要包括：①市场效益低，现金流入少，无法偿还债务，预期收益没有达到造成运营收入风险；②管理不精细，外购材料等费用上涨，设备易损坏，维修费用增加，造成运营成本严重超支风险；③政策易变，政府信誉低，随时可能违背合同约定而提前终止特许经营以及因抢险救灾被征用和国有化；④项目不唯一性风险，政府批准其他相似PPP项目，造成收益无法达到预期；⑤特许经营合同签订不平等，运营期过短，项目收益不足覆盖成本。

2.2 跨生命周期风险识别

综上所述，从全生命周期的视角下将风险按照阶段分类，但有一些风险是贯穿全生命周期的风险，并不会单一只存在某一特定阶段，主要包括有：政治风险、法律法规变更风险、腐败风险、信用风险、合同风险、第三方赔偿风险和违约风险、不可抗力风险、组织结构风险、组织协调风险、罢工风险、接口风险、项目财务风险等。这些风险都需要参与方格外关注，以便及时应对处理。

3 结 语

通过引入全生命周期理念，将PPP项目风险大体分为决策阶段风险、融资阶段风险、建设阶段风险、特许经营阶段风险以及贯穿全生命周期风险，为决策者提高风险防范意识以及商讨合理分摊风险作充分准备。但PPP项目周期长，耗资大，合同结构复杂，参与主体众多，不同参与主体带来不同风险，且仍有一些潜在风险需要摸索，所以这就需要各参与方针对实际情况调整应对，以减少风险带来的损失，增加项目成功率。

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