我国大学智库运行机制结构审视及逻辑取向

杨再峰，潘燕婷

(1.2.梧州学院 教师教育学院，广西 梧州 543002)

依托大学扎实理论研究、人才聚集、学科齐全等优势，大学智库占据了我国现代智库体系一席重要之地。首批国家官方公认的489家智库中，有178家智库来自国内高水平大学。虽然近年各式各样大学智库建设如火如荼，但大学智库在各级政府重大政策制定过程中决策咨询作用发挥得并不理想。据中国高校人文社会科学信息网统计显示：2014—2016年之间，我国高校人文社科领域共发表论文1021932篇，其中提交研究咨询报告39065篇，占比3.82%，而真正被各级政府采纳有18381篇，占比1.80%。从人文社科领域整体成果现状可反映出我国大学智库产出成果虽多，但在政策建言方面效果不佳。除市场不健全及环境等外部因素外，自身运行机制欠佳是影响大学智库功能发挥的根本，传统惯性制度和积贫积弱限制了大学智库发展。在研究审视大学智库运行机制结构基础上，深入分析羁绊大学智库运行现实因素，理性思考完善大学智库运行机制的逻辑选择，以促进我国大学智库良性发展。

一、我国大学智库的肇创与政策变迁

有关我国大学智库肇创众说纷纭，张亚孟、郝胜宇、朱宏亮和于丰园等人都对我国大学智库的起源都有过研究，对我国大学智库产生时间有着不同的看法。我们在对178家大学智库最早创建时间进行认真、全面考究后得出，我国大学智库起源与肇创始于上世纪60年代。上世纪中叶因国际外交需求，毛主席、周总理等国家领导高度重视国际问题研究，国内催生出国际问题政策研究组织结构。一些大学也纷纷加入创建国际问题政策研究所，1964年西北大学伊斯兰国家研究所成立；吉林大学先后设立日本问题研究室、朝鲜问题研究室；四川大学成立印度研究室；中国人民大学成立国际政治系；北京大学成立亚非研究所；云南大学创建西南亚研究所等。从我国大学智库历史发展轨迹来看，它们无疑是我国大学智库初创阶段的代表，随后我国大学智库还历经发展、繁荣等不同发展阶段。

自古以来，行政生态环境变化往往是政策制定指南，而政策则是大学智库产生、存在法律法规的依据。虽然我国大学智库早已存在，但由于新时代对大学智库的内在需求及大学发展自身的需要，使得大学智库受到国家政府的高度重视，作为新生事物，我们发现在现实生活周围有些人对大学智库存在产生质疑。大学智库建设可从理论视角和政策视角为其提供支持依据。理论方面，有决策理论、咨询理论及大学功能理论等；而政策方面，有如1990年《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》提出“要重视和加强决策研究、决策咨询机构的工作，发挥它们的参谋作用”。2004年《关于进一步繁荣哲学社会科学的意见》指出，要使哲学社会科学界成为党和政府工作的“思想库”和“智囊团”。2007年《国家教育事业发展第十一个五年规划》要求“鼓励高校充分利用科技优势，为社会特别是农村广泛提供科技服务，为政府和企事业单位决策提供咨询服务”。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020)》要求“高校积极参与决策咨询，主动开展前瞻性、对策性研究，充分发挥智囊团、思想库作用”。2012年《国家教育事业发展第十二个五年规划》提出“鼓励高等学校开展战略决策研究，瞄准国家经济社会发展重大问题，建设服务政府决策的智库”。2014年《中国特色新型高校智库建设推进计划》，2015年《关于加强中国特色新型智库建设的意见》。2017年《国家教育事业发展“十三五”规划》指出统筹规划高校各类科研机构、人才团队和项目设置，建立形式多样、结构合理的高校智库。为响应国家号召，湖南、安徽、河北、江苏、贵州、浙江、昆明、广西等省市区先后出台智库建设地方政策，对大学智库建设进行详细部署，我国大学智库迎来发展春天。

二、运行机制：大学智库内在机能的逻辑起点

(一)大学智库运行机制所涉要素

组织内部各要素与政府体制的合理组合以及运行机制的灵活协调是保障组织高效运作的关键[1]。对于各类智库运行机制不少人进行了大量研究，如张家年[2]、初景利[3]、韦凤[4]、方婷婷[5]等，他们研究探讨涉及有人才配置、资金管理、组织管理、技术等方面内容。大学智库运行机制是影响其存在与发展的内在机能及运行方式，其所涉关键要素包括人员管理机制、资金筹集机制、数据化建设机制、研究机制及成果转化机制。人员、资金及数据化建设是大学智库构成基础要素；研究机制是大学智库运用知识再生产过程，是大学智库内在机能发挥的核心环节；成果转化是大学智库知识与权力实现有效对接关键环节，是大学智库影响价值体现途径。这些要素以大学智库组织结构为载体，相互协调、作用，是共同影响大学智库内在机能发挥的基础。

(二)大学智库运行机制的结构审视

经过各方近年来的努力，如今我国许多大学智库建设已初步完成，大学智库建设规模及成效已初显。在此基础上大学智库能否有序规范运行及功能发挥作用程度如何取决于其机制的完善情况。大学智库开展决策研究及决策咨询主要包括人财物筹备、研究实践、成果应用等不同阶段。与各不同阶段相应是人员管理机制、资金筹集机制、数据化建设机制，研究机制、成果转化机制，各机制完善是确保大学智库内在机能发挥的关键。

1.人员管理机制。大学智库作为知识运用及再生场所，人力资本是大学智库建设核心资源，大学智库知名度、影响与竞争归根是人才竞争。大学智库人员管理机制涉及人员遴选、人员内部管理、人员考核及激励等内容。首先，大学不仅汇聚了许多高水平教师，同时还培养了大批硕博人才，是人才聚集场所，能为大学智库提供源源不断的补充力量。笔者在实践调研时对一些大学智库中心负责人进行访谈，有部分专家认为，有些教师擅长于学术研究，但并不一定擅长于决策研究，因为这两者研究范式不同。因而如何遴选到合适的人员建设大学智库团队尤为关键。任晓教授在对众多国际高端智库研究发现，国际一流大学智库在选人时极为注重毅力及平衡力。大学智库人员遴选应充分考虑人员来源渠道、学科背景、职称年龄。来源渠道不应仅局限于大学内，要着力吸纳政府官员、社会人士等，这样能使大学智库的研究更为贴近现实。学科背景要求来自不同研究领域、具有不同知识背景专家、学者，这样有利于解决由多元因素造成综合、复杂的社会问题。职称年龄应考虑老中青搭配比例，以老带新既能发挥年长者智慧，又能激起年轻人干劲。其次，大学智库人员内部管理应以“制治”代替“人治”。“制治”能够确保大学智库科学有序地运行，避免大学智库中心易主过程出现“真空”混乱的过渡阶段。

2.资金筹集机制。资金是维持大学智库正常运行的“血液”，大学智库人员遴选聘任和政策研究实践活动都有赖于资金。源于半体制内的大学智库其资金来源主要依靠获批各类课题研究经费，经费的多少取决于大学智库所依托的大学水平层次及大学智库自身的科研能力。当前我国各级政府对大学智库建设发展财政直接提供支持的并不多。选择多元化筹资方式更适合大学智库建设发展，首选，拓宽资金来源渠道有利保障大学智库经费的持续与稳定，其次，参照国外一流大学智库资金来源除政府财政税收直接投入外，各类基金会、慈善机构、民间社团、企业、个人等捐赠均是其资金来源。高端大学智库实现需要充裕的资金保障，大学智库资金筹集应积极主动，而非静等。大学智库内设部门应有专职筹资机构，提高大学智库筹资能力，为增强资金流入，专职工作人员可对外界不同筹资对象主体宣传自身大学智库的建设发展理念以获得认同，并乐于给与支持。

3.数据化建设机制。与传统生产要素不同，信息、数据作为新的生产要素，在现代经济社会里催生出新的生产方式。作为未来社会发展方向瞭望者的大学智库建设也应紧跟时代步伐。《中国特色新型高校智库建设推进计划》指明“要围绕内政外交重大问题，重点建设一批社会调查、统计分析、案例集成等专题数据库，和以模拟仿真和实验计算研究为手段的社会科学实验室，为高校智库提供有力的数据和方法支撑”。大数据已经渗透到当今每一个行业和业务职能领域，数据分析能力正在成为组织的核心竞争力[6]。在25家首批国家高端智库建设试点中有武汉大学国际法研究所等6家大学智库，它们的目标是打造出在全球范围内具有竞争力和影响力的高端大学智库。高端大学智库建设离不开庞大信息数据支持。我国大学智库逐渐利用信息数据化建设推进新型大学智库建设，实现大学智库信息化、数据化及网络化。

4.研究机制。研究是把经验上的“熟知”转变为“真知”的一个过程[7]。这过程是大学智库中专业人士利用专业知识、专业理论通过专业视角、规范程序和手段去解决具体实践问题。大学智库主要针对特定领域开展相关政策研究及提供决策咨询。其主要接受来自各级部门委托课题，对课题研究通常是以团队形式进行。如贝尔弗科学与国际事务中心作为全球大学智库执牛耳，其研究是以兵团作战模式，中心当前共有192个成员，常驻专家有103人，高级研究者有91个。其国际政治与外交领域研究团队有42位专家，环境与自然资源研究团队有27位专家，国际安全研究团队则有60位专家，科学、技术和公共政策研究团队有48位专家。大学智库研究过程先后包括立项签约、团队人员组建、研究、撰写报告及成果提交结项等阶段。立项签约即大学智库课题论证获得，是大学智库开展政策研究起点。研究实践过程是以研究者作为载体，研究者实践性、专业性、综合性决定了研究结果的质量高度。

5.成果转化机制。成果转化机制是大学智库长期政策实践研究产出一些观点、建议、智慧，这些成果将通过何种途径发挥作用，影响决策，由理论转变为实践指导，使对策转变为政策过程，是体现大学智库研究价值的重要途径。《关于加强中国特色新型智库建设的意见》指出“建立智库成果报告制度，拓宽成果应用转化渠道，提高转化效率”。与官方智库相比，大学智库成果通过内参或者送阅件传达决策者机会较少。大学智库成果转化机制包括出版物发行、研讨与媒体传播方式。成果转化力度是体现大学智库外部公关能力，成果转化不仅要求大学智库具备多渠道转化平台，同时也要求负责该阶段的工作者应具备营销策略、熟知政府决策流程、善于沟通与交流，并有一定的实践经验。

三、羁绊：大学智库运行机制的实然解读

大学智库是现代大学服务社会的重要途径，其产生源于社会客观现实需求。随着中国崛起对各类公共事务决策咨询的需求日益增加，但囿于行政生态环境，大学智库难以真正参与重大公共事务决策咨询服务。《中国特色新型高校智库建设推进计划》虽为大学智库发展提供契机，因由于传统制度惯性和长期积贫积弱成为大学智库内部高效运行机制的羁绊。笔者曾多次对“211”大学智库调研及对8位大学智库中心负责人采访，发现羁绊大学智库运行机制体现以下几个方面。

(一)人员配置适切性欠缺

作为“半体制内”机构，我国大学智库团队组建人员遴选主要来源于靠挂的二级学院或部分相近学院的教师，各级政府官员鲜有参与大学智库政策研究工作，大学智库也很少聘任社会人士充当研究人员。大学智库团队组建应考虑学科背景和年龄搭配的科学性。调研发现，许多大学智库团队组建尤为看重资历与职称，对年龄方面考虑不足。因此，许多大学智库研究队伍中以年长者研究员居多，青年人区区可数。在职称方面，主要以教授(研究员)、副教授(副研究员)为主，如华中师范大学中国农村研究院、绿色金融国际研究院、西南民族教育与心理研究中心及东吴智库文化与社会发展研究院等大学智库，它们研究队伍人员的职称级别全部是教授(研究员)、副教授(副研究员)。而职称级别在中级以下的研究人员所占比例较低，这种以副高职称以上为主的大学智库虽然在短时间内可促进大学智库迅速提升知名度及影响力，但不利于青年教师的发展。在学科背景方面，学科堡垒比较强，学科之间互不来往，从官方发布大学智库来看，这些大学智库几乎都是清一色的人文社会科学领域方面，拥有自然科学知识背景的人员鲜有看到，这不利于大学智库解决重大综合复杂的现实问题，尤其是一些要运用到数理统计知识、方法的疑难问题。同时也使得自然科学领域在推进大学智库建设中发挥的作用不强。

(二)筹资渠道单一

充裕资金供给是确保大学智库正常运行的前提。国外一流大学智库经费来源主要依靠政府财政拨款、社会捐赠、企业委托合同等多元途径。美国有90%大学智库表示接受过捐赠和合同，这些款项占经费的60%。有三分之二得到过国家财政拨款，占经费的三分之一，销售部分成果产品是它们第三条收入来源，这部分不到预算10%[8]。笔者对哈佛大学贝尔弗尔科学与国际事务中心资金来源进行统计，2001—2016年之间接受社会各界捐赠共1272笔，单笔捐助最大是16131883美元，最小为5000美元。对“211”大学智库经费来源研究发现，当前我国大学智库研究经费来源主要依靠科研经费。如中国—东盟研究院过去获得科研经费2417.9万元，专项科研经费2064.5万元。蒙古学研究中心获得科研经费895.75万元。管理与决策研究所科研经费累计1300万元。像青海省情研究中心2017年获专项财政资金支持64万元及青海省省级智库重点建设项目支持54万元，直接政府税收财政投入并不多。调研发现，有部分大学智库相关工作人员反映，为了响应国家政策要求，对大学智库建设表示支持，省上相关部门曾给予他们中心拨款100万经费，之后再也没有相关后续经费支持。由于社会捐赠文化尚未形成，社会各界缺乏对大学智库建设捐赠，除像国际中国文化研究院公布接受德国天主教基金会、意大利慈幼会教育基金等捐赠外，尚未见到其他大学智库发布接受捐赠信息。在我国销售出版物作为大学智库筹资来源并不多，有时大学智库成员出版专著，收入也是归于个人，因此，大学智库在这方面的收入可以忽略不计。

(三)数据化建设梗塞

信息化、数据化是当今时代显著特征，是大学智库建设重要构成基础要素，在开展政策研究时大学智库可通过对大量数据进行发掘发现一些隐蔽信息。当前许多大学智库建设与决策咨询还停留在一般数据分析、对策分析、预测愿望层面上，真正有助于实现决策精细化和科学化的大数据、云计算领域还是一片空白[9]。对“211”大学智库调查发现，有20%的大学智库已建立现代信息数据库，如陕西师范大学西北历史环境与经济社会发展研究院历史景观遥感分析与GIS实验室等大学智库信息数据库。有15%大学智库现代信息数据库正在建设，有65%大学智库没有自身信息数据库或仍然在使用传统数据库，这折射出我国大学智库数据化建设跟不上时代的发展。许多大学智库网站建设不完善，信息内容不完整，信息浏览不便利，信息内容排版混乱，甚至部分大学智库网站出现标题与内容不相匹配的现象。几乎所有大学智库在其官网上都不公开自己的经费数量、来源渠道及支出情况，有关应用型研究成果几乎没有公开，部分大学智库所公布的信息内容陈旧，信息更新不及时。一直以来受体制、文化等影响我国政府公共信息对外开放非常有限，与官方智库相比大学智库能够从政府获得的信息很少，大学智库推进信息数据化建设出现梗塞现象。

(四)选题形成路径依赖

大学智库政策价值是通过自身研究为政府等相关部门决策者提供解决实践面临问题的方案或建议。许多国外一流大学智库开展政策研究并非信手拈来，从理论中到理论去，它们在开展政策研究时都非常强调问题导向作用，研究针对性强。它们擅于捕捉观众热议、决策者关心的现实重大问题，并快速整合资源，组建团队对问题进行开展调研、数据收集分析，最终形成高质量研究成果。如胡佛研究所等对奥巴马2008年经济刺激计划、医保法案条款都持有审慎态度。强烈问题导向意识使得这些知名大学智库研究成果更贴近现实社会，也大大增强了大学智库研究应用价值。我国大学智库属于半体制内，凭借这一特殊身份，大学智库虽然更容易争取到研究课题和经费，免去了民间智库所面临的生存危机，却也削弱了其工作开展的创新性和独立性，使其在确定主题、承接项目方面往往受到诸多限制。长期通过各类委托课题研究既定的课题，不仅会限制大学智库的视野，同时还可能使其养成路径依赖[10]。有专家认为，大学智库在充分对所在地、所在领域进行调研的同时，选准一些对国际社会、国计民生、对现实社会产生重大影响事件作为研究课题，这个课题才能符合当地社会需求。大学智库研究选题一定要与社会现实需求有充分的对接，而不是大学智库自己拍脑袋决定。拍脑袋当然可以做，但它是否符合当地需求，是否是社会问题、热点问题，大学智库一般难以把握，区域性、国家层面需求不同，所以大学智库一定要与各级政府等相关部门有充分的沟通，那样提出的建议才具有可操作性，才有用，避免大学智库作出了很多成果但并不符合实践部门需要。

(五)成果转化平台狭窄

大学智库成果转化平台建设与政策研究过程等同重要。国外知名大学智库都着力通过多种渠道对自身成果宣传推销，如莱斯大学杰姆斯·贝克三世公共政策研究所的博客，斯坦福大学胡佛研究所的胡佛频道、研究者博客、经济工作文件、视频系列、播客，科学埔国际学习研究中心的网站贡献、周期问题、工作文件、专著章节、新闻简要、报告、博士论文、书评、报纸上文章、视听等。研究发现我国大学智库成果宣传不力，除少部分重视对自身研究成果推广、宣传外，许多大学智库在这方面表现不佳、宣传不力。即便有些大学智库官方主页都设立成果宣传板块，这些板块设置标题五花八门(如科研动态、数据库、中心成果、学术成果、研究成果、科学研究、学术文章等)，缺乏科学性、规范性，多数板块设立成果宣传模块更像做样子，并没有实质性内容。因成果转化平台狭窄，致使我国大学智库对政府决策贡献不大，2014年我国高校人文社科领域共发表论文322274篇，提交研究与咨询报告10659项，报告占论文比例为3.31%；2015年我国高校人文社科领域共发表论文349938篇，提交研究与咨询报告13596项，报告占论文比例为3.89%；2016年我国高校人文社科领域共发表论文349720篇，提交研究与咨询报告14810项，报告占论文比例为4.23%。这些数据反映出我国大学智库成果转化渠道平台狭窄，使我国大学智库难以对决策者、精英群、社会公众产生广泛影响，严重制约大学智库价值的发挥。

四、专业、创新、科学、开放：优化大学智库运行机制逻辑取向

对于我国大学智库未来的发展，笔者曾对331人进行问卷调查，调查结果显示有208人看好我国大学智库今后发展，有21人不看好我国大学智库，有102人表示不知道今后我国大学智库发展如何，足见社会上不同人士还是普遍看好我国大学智库发展。新时期，为更好地进行战略研究及服务国家决策咨询需求，大学智库需不断优化自身运行机制。

(一)专业：凸显特色所在及品牌形成

明确定位是大学智库发展与研究的标示，许多国外一流大学智库都有自身研究专长。如哥伦比亚大学地球研究所研究以能源及社会问题为专长；耶鲁大学全球化研究中心以全球发展、贸易等为主。北京师范大学中国基础教育质量监测协同创新中心以国家基础教育质量标准体系研究、国家基础教育质量监测体系构建与相关制度建设、基础教育质量大数据采集、存储与分析平台建设为己任，华中师范大学中国农村研究院以中国农村、农民问题为专长等。当前我国许多大学智库实力尚弱，进行综合性研究无疑分散其资源，不利于产出有影响力的产品，在资源有限的条件下大学智库应分析其依托学科的优势，针对特定领域开展小而精的研究，使研究更具针对性及前瞻性，此外，大学智库应增强政策与对策研究，立足当下行政生态环境国家治理政策需求为决策者提供解决实际问题的方案。有专家表示，大学智库在研究发展过程中一定要从学术入手，讲究专业性，当前我们正处于全球化过程，国际化是大学智库发展的必然趋势，政府部门在进行国际问题咨询时一定要重视研究者是否具备国外学习工作经历及外语水平如何，懂几门外语，有些从事国外研究学者从来都没出过国、根本都不懂外语，研究都是从网上找资料，这对国家有很大的危害。

(二)创新：切实落实于日常实践

新时代大学智库能否在日益激烈的竞争中生存，取决于其创新意识和能力。大学智库要摒弃新瓶装陈酒的做法，大学智库发展要有新定位、新视野及新思想，勇于突破传统的研究方法与技术。创新应成为大学智库发展的重要指导理念，创新并不局限于大学智库发展的某一阶段，而应贯穿于全过程。胡鞍钢教授认为，对一个大学智库来讲，没有独立性就没有创造性，而独立性表现在选题、研究及发表过程[11]。在团队组建过程要敢于吸纳不同来源人士，着重不同学科背景组合，跨学科合作有助于产生新思想；在研究过程中创新，研究选题上大学智库不能只靠等，应积极尝试对前瞻性问题进行探索，敢想政府之未想，努力做到独立自主研究选题，保证研究的前瞻性及超脱性；在研究实践过程中，大学智库要善于利用大数据等高科技手段辅助研究，以提升工作效率；在成果传播转化阶段，大学智库不应仅局限于传统文本，而要充分利用音频媒体、网络社交等现代科技，提升产品传播效度及宽度。

(三)科学：组织管理规范制度化

组织管理规范制度化是确保大学智库高效运行保障的基础。探索适合我国大学智库特色组织管理模式是推进大学智库建设的首要任务。调查发现，在我国除中国—东盟研究院等少数大学智库能独立建制外，许多大学智库都是靠挂于各二级学院，受传统体制影响，大学智库组织管理缺乏制度化，利用管理二级学院思维指导大学智库运行，导致大学智库在开展政策研究时无法跳出以往的学术研究局限。从而使大学智库研究视野过于偏向学术理论，研究成果难以解决实践中遇到的现实问题，故研究成果被政府决策者使用与采纳偏低，对政策制定贡献不高。结合实情，我国大学智库可参照哈佛大学贝尔弗科学与国际事务中心、哥伦比亚大学地球研究所、莫斯科国际关系学院等国际一流大学智库的做法，组织管理模式实现制度化。设立理事会、董事会及顾问委员会和行政管理辅助团队，理事会、董事会及顾问委员会共同负责规划大学智库发展方向，并为大学智库寻找人力资本和物质支撑，而行政管理辅助团队则协助专家日常研究工作事务。

(四)开放：加强对外合作交流

影响力是大学智库生存价值所在，大学智库作为组织系统应着力保持系统开放的特征。从研究成果转化为政府决策的过程中可以发现，大学具有催化政策效度的“公众形象”与“公正形象”的优势，大学智库因其大学属性集聚了大量的公共知识分子，使得社会更容易信任和接纳大学智库提供的政策研究成果[12]。纵观国外一流大学智库发展过程都始终秉承对外开放态度，因此要加强对外合作交流。首先，提高对外合作交流可拓宽大学智库筹资渠道，善于合作沟通的大学智库更容易获得来自社会各界捐赠。其次，合作交流使大学智库能够与政府部门展开有效的对接，便于从政府官员处获得更多的资源信息，洞察政府决策需求，锁定研究针对性。最后，加强对外合作交流可提升大学智库知名度，大学智库影响力取决于自身实力和知名度，大学智库可通过学术论坛、年会、听证会、媒体、社交网络等渠道提升知名度。