乡村振兴视域下乡镇政府职能转型与优化

庞小波

(四川信息职业技术学院 学生工作部，四川 广元 628017)

2018年2月，中共中央、国务院发布《关于实施乡村振兴战略的意见》(中发〔2018〕1号)，提出推进农业现代化和新农村建设，全面深化农村改革。到2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成；到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现；到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。在此背景下，探寻乡镇政府职能转变与优化的科学路径，不仅是建设服务型乡镇政府的要求，还是提高乡镇政府机构效能的重要保证，更是顺应乡村社会发展实际、实现乡村振兴的现实需要。

一、乡村振兴视域下乡镇政府职能转型的意义

(一)乡镇政府职能转型有利于富民兴村

改革开放以来，经济发展使我国农村地区面貌焕然一新，农业、农村和农民都发生了天翻地覆的变化。农业的发展带动了农民致富，促进了农村繁荣。但是由于我国农村占地广、人口多，农村大部分地区还存在基础设施薄弱、公共产品供给不足、管理服务职能缺失、农民收入水平与城镇差距较大、生活水平仍需提高等问题。乡镇政府是农业生产的引导者、管理者、服务者，是农民致富的引路人，对农业生产实行宏观调控，农村、农民、农业问题能否解决直接取决于乡镇政府能否正确履行职能，能否利用公权力敢作为、善作为。新时代，要实现乡村面貌新改观，乡镇政府就需顺应时代发展形势，适时转变职能，努力改革创新，致力于富民兴村的伟大事业。

(二)乡镇政府职能转型有利于建设服务型政府

受传统管理模式的影响，过去乡镇政府作为社会管制者的角色存在，以行政管制的方式干预农村经济，用行政命令的方式干预农民生产生活，往往引发干群冲突和对抗，造成干群关系紧张。现在乡镇政府作为支农惠农政策的执行者，是农村公共服务的提供者，这就要求乡镇政府在管理中既要调整优化组织结构，又要改进管理方式，逐渐向间接管理转变，不断完善政府职能，把政府职能集中到宏观调控、社会管理和公共服务上来，建设全新的服务型政府[1]，更好地为农民、农村、农业发展服务。

(三)乡镇政府职能转型有利于乡村社会的和谐稳定

乡镇政府作为国家最基层的行政机关，直接面向乡村社会，既是国家支农惠农政策的执行者，又是广大农民群众利益诉求的传递者。可以说，乡镇政府是上接国家、下连农民群众的桥梁和纽带，在行政体系中起着承上启下的作用，在乡村政治和经济生活中扮演着极其重要的角色。我国农村人口占总人口的40%左右，农业人口基数大，重视和做好农村工作关系重大、意义深远。乡镇政府是我国政权建设的微观基础，乡村治理的好坏，取决于乡镇政府职能是否发挥得当。乡镇政府职能的有效发挥不仅关系到农村经济与社会的持续发展，而且关系到农村社会的和谐稳定。

二、乡村振兴视域下乡镇政府职能转型的困境

(一)乡镇政府职能运行中的偏离

乡镇政府本应承担社会管理和公共服务的职责，如指导农村发展经济，引导农民致富增收；完善公共基础设施建设；组织力量发展生产，提供优质公共产品和服务；保障公共安全、搞好社会治安；做好基础教育文化事业；保障弱势群体利益，维护社会秩序，确保乡村社会和谐稳定和建设农村生态文明等。而从我国乡镇政府的日常工作实际来看，平时忙于相关事务性工作，对农民急需解决的问题重视程度不够。加之工作考评机制中缺少相应的指标设置，无法让农民群众参与考评，这样民众就失去了监督乡镇政府的机会，乡镇政府为民服务的实效也会大打折扣，而农民群众真正关切的各项公益事项往往不被重视。因此，乡镇政府基本上处于一种被动应付上级工作的职能错位状态[2]。

(二)乡镇政府行政理念和方式陈旧

长期以来，乡镇政府受传统行政思想观念的影响，重人治、轻法治，重建设、轻民生，重政治、轻技术，重管理、轻服务，家长式“父母官”思想根深蒂固，政府行政理念和方式陈旧，仍然习惯于包揽一切，担当全能型角色，集企业的所有者、经营者和决策者于一身。新时代下，要求乡镇政府对市场经济运行规律和发展形势作准确预判。事实上，乡镇政府自身对市场经济知识及运行规律掌握不够、研判不准，对农村经济发展的政策了解不深、吃得不准，进而不仅无法有效指导经济发展，有时还会扰乱市场经济的正常运行。同时，乡镇政府在行使职权中，存在工作方法简单粗暴的现象，这不仅不利于乡镇政府向服务型政府转变，还会弱化政府公共管理服务的职能。

(三)乡镇政府职权行使中角色定位不准

一是乡镇政府存在角色越位现象。乡镇政府在行使职权时，一方面害怕下放权力给社会组织，往往以行政手段直接干预经济、干预农民的生产经营活动，这种行政干预方式不仅降低了农民生产的积极性，还侵犯了农民的权益，造成资源的浪费，更会引发乡镇干部与农民之间的冲突与对抗[3]；另一方面行使了自己本不该行使的权力，踏入了本该由市场自身调节的领域，打破了市场自身的运行机制，阻碍了市场在资源配置中发挥决定性作用。二是乡镇政府存在角色缺位现象。乡镇政府在乡村发展中放弃了本应属于自己承担的事权，在能管的、该管的、非管不可的领域，政府消极作为甚至不作为，例如乡村文化、教育、环境、社会管理等公共管理服务领域履职不到位。三是乡镇政府存在角色移位现象。乡镇政府在乡村发展中没有弄清自己主要的职责所在，往往在不该全力推进的领域花费了大量的人力、物力、财力，而在乡村经济领域却忽视了依靠产业转型带动乡村经济发展，使得许多乡镇空有表面工程，并没有真正发挥产业振兴的带动作用。

(四)乡镇政府职能实现的自主性缺失

县级政府领导乡镇政府的体制，有利于政令统一，但是也导致乡镇政府职能实现不够独立，自主性缺失。一方面，县级人民政府为履行各种职能，在乡镇政府设立职能部门的分支机构，而这会导致与乡镇人民政府本身拥有的行政管理权之间的冲突，造成部门之间、部门与乡镇之间的不协调。另一方面，县职能部门的派出机构级别要么和乡镇是平级，要么高于乡镇，管理者往往为维护自己部门的利益，用部门命令抵制乡镇政府的命令，在乡镇工作中造成这些部门与乡镇政府之间的不配合，乡镇对这些机构的一些不合理做法无法管束和制约。这种职能部门掌权、乡镇居中协调的体制，大大弱化了乡镇政府的管理职能，使乡镇政府的职权被侵蚀，职能被分散，整体性被分割，弱化了乡镇政府的公共管理服务职能。

三、乡村振兴视域下乡镇政府职能转型优化

(一)乡镇政府要明晰在乡村振兴中应当承担的职责

一是科学规划。乡镇政府要把主要的精力转移到乡村发展规划上来，在规划中要量力而行，注重实际，结合自身条件，看清自身的优势劣势所在，不盲目，不瞎折腾，不为了规划而规划，保证规划的科学性、合理性，避免规划错位[4]。二是做好服务。乡镇政府要始终把服务广大农民群众作为贯穿农村工作的主线，强化为农业、农村和农民服务的功能，完善农村社会服务体系，做好、做全、做实对农村、农民的公共服务，切实服务好广大农民群众，避免公共服务缺位。三是改善环境。乡镇政府要把工作重点转移到政策引导、社会管理、环境保护等工作上来，要以生态文明建设者的身份来搞好乡村的生态文明建设，优化乡村环境，提高人居环境质量，为企业创造良好的市场发展环境，以产业发展助力乡村振兴。

(二)乡镇政府要树立适应乡村发展的行政理念

一是确立以民为本的服务导向型行政理念。乡镇政府直接面向广大农民群众，直接为乡村农民群众服务，这就要求始终以服务农民为宗旨，始终围绕农民来开展工作，把广大农民群众的切身利益作为一切工作的出发点，充分考虑农民群众的需求和愿望，不仅要满足他们的物质生活需求，还要满足其精神生活需求，把为人民服务理念落实到行政工作的各个环节。二是改变以往乡镇政府重人治、轻法治的行政观念。树立依法行政的理念，提升行政执法人员的法治思维能力，规范行政执法程序，严格执法，确保行政执法程序与结果的公平公正，提升政令上通下达效率，改善行政执法生态。三是构建乡镇政府与乡村社会合作共治的理念。乡镇政府要转变以往固有的思维观念，摒弃“父母官”思想，积极探讨与乡村社会的互动合作模式，建立与乡村社会组织的合作关系，允许相关乡村社会组织承担部分公共服务职能，弥补乡镇政府放权后留下的空白。

(三)乡镇政府要重新定位在乡村发展中的角色

一是定位为乡村产业发展的引导者。乡镇政府在推进乡村发展中，要把富民兴村作为政府开展工作的方向，要根据乡村自身的特点，结合现有条件，引入工商资本，以第二、三产业带动农业发展，培育新型农业经营主体，优化产业结构，推动产业升级，将农民就业、乡村发展、产业升级结合起来，以产业发展推动乡村发展，帮助农民致富，做实富民兴村工作。二是定位为公共服务和产品的提供者[5]。乡镇政府要将市场机制引入公共服务和产品的提供当中，把政府定位于服务者的角色，在教育、医疗、就业、住房、社保、卫生、交通、文化、公共设施等涉及广大农民群众切身利益的领域搞好公共服务工作。三是定位为乡村发展中农民切身利益的维护者。土地是农民的命脉，在涉及农民土地处置的问题上，要站在农民的立场上充分考虑农民的利益，让农民有参与土地处置的权利，政府不可以以权压人，强制、强迫农民做出利益让步，应充分给予农民自主选择的权利，维护广大农民群众的切身利益。

(四)乡镇政府要转变政府管理方式

一是转变乡镇政府以往认为管理就是对所有事务进行全面行使权力的“大政府”管理模式，变过去围绕上级部署要求为现在围绕农民生产生活需求，实现管理到服务的真正转变，强化公共服务职能，寓管理于服务之中，更好地为乡村企业和农民群众服务，真正践行“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。二是创新政府管理方式，构建乡村社会力量的培育机制。乡镇政府可以学习借鉴企业管理模式，根据实际需要，对社会事务管理可以引入市场竞争机制，允许市场主体及其他社会主体通过竞争向公众提供公共服务和产品，鼓励和支持农民成立经济合作组织，推行企业化管理、社会化服务。三是转变经济管理方式。乡镇政府管理农村经济的方式应坚持以市场为主导，充分发挥市场的调节作用，辅以政府宏观调控，规范市场秩序，创造良好的市场环境。对那些由乡村市场、乡村企业和乡村力量就能办好的事情，政府部门要坚决退出，不再包揽包办一切。

四、结语

乡镇是政权的基础、发展的重点、稳定的关键。发挥好乡镇政府职能，不仅关系到农村经济与社会持续发展，而且关系到农村的社会稳定。在乡村振兴发展战略背景下，为了更好地发挥乡镇政府的功能和作用，需要乡镇政府重塑行政理念，以富民兴村为目标，适时转变政府职能，创新政府管理方式，强化农村管理和服务工作，引导农村经济发展，通过招商引资，优化产业结构，促进产业转型升级，拓宽农民增收渠道，打造和谐稳定的乡村社会环境，推动乡村经济社会发展。