党内监察制度建设的历史考察与启示

程增俊

(阜阳师范大学 马克思主义学院，安徽 阜阳 236037)

一、党内监察制度建设的实践探索

党内监察制度是加强党的建设的核心要素之一，党成立之初就十分重视党内监察制度建设，并成立了专门机构。随着党的成长壮大、革命斗争和情势发展需要，党内监察制度建设经历了逐步形成和完善的过程。

(一)中央成立监察委员会，为党内监察制度的初步建立奠定了基础

1927年4月，党的五大在革命遭受严重挫折的状态下召开的，为巩固党的团结和体现党的权威，中央政治局会议通过了党的第三次修正章程议决案。这个议决案共12章85条，其中关于党的监察委员会，共4条，逐一说明了成立党的监察委员会的目的、权利义务、执行边界等，规定在全国代表大会、省代表大会选举中央和省监察委员会；中央及省监察委员，必须参加中央和省委员会议，只有发言权没有表决权。中央及省监察委员会的决议，必须征求中央及省委员会的同意，才能生效与执行。如遇意见不一致时，则移交联席会议决定，如果还不能解决的，则移交高级监察委员会解决[1](P151-152)。对于不执行上级决议及其它破坏党的行为的，对党部的处罚有警告、改组或重新登记(解散组织)3种；对党员个人则是警告、党内公开警告、临时取消工作、留党察看、开除党籍5种[1](P152)。当时因处在反革命政变、转入秘密状态和组织上的改变等，中央监察委员会一直未能正常开展工作。

(二)中央建立审查委员会，这是党处在特殊时期设立的带有监察职能的机构

1927年8月，中央召开紧急会议选举临时政治局，为适应党的秘密状态和严守党的纪律，会议通过了《党的组织问题议决案》，决定立即在每一党部委员会之下，建立系统的审查委员会，以审查各该党部的党员是否有不可靠分子[1](P304)。党的六大为适应革命情势需要，对党章作了进一步修改，专设审查委员会，明确其职责为监督各级党部的财政、会计和各机关的工作[2](P480)。关于违纪问题，党员有各种形式的指责、警告、公开指责、临时取消其党的重要工作、开除党籍或予以相当时间的留党察看。团体则是指责、指定临时委员会、解散组织和党员重新登记等[2](P480)，与前述的制度约制显然有所不同。1933年9月，中央为防止党内有违纪及官僚腐化等问题发生，在新通过的决议中指出：在党的中央监察委员会没有正式成立之前，设立中央党务委员会，各省县最近在召集的省县级党代表大会时，可选举省县级的监察委员，成立各省县级的监察委员会[3](P340)。并规定中央党务委员会以党龄在5年以上的党员5—7人组成，区一级暂不设立监察委员会[3](P341)。1934年1月，党的六届五中全会对目前的形势与党的任务进行了深刻分析，选举成立了新的中央党务委员会。至此，全党系统的党内监察机构初步形成。

(三)中央领导集体的成熟，党内监察制度建设更加规范化和系统化

1938年11月，党的扩大的六届六中全会通过了3个决定，涉及中央委员会工作规则与纪律、各级党部工作规则与纪律以及各级党委暂行组织机构的决定，其中关于各级党委暂行组织机构的决定，明确了党的监察委员会的职权，作了五项具体规定：监督各种党的机关，党的干部及党员的工作与对于党的章程决议之正确执行；审查党的各种机关之账面；管理审查并决定对于违反党章党纪之党员的处分，或取消其处分。审查并决定所有要求恢复党籍或重新入党者之党籍。监察党员关于破坏革命道德的行为[4](P772)。这与以前的监察制度相比，从政策落实、财务审查、党员管理到革命道德等领域，监察的职权范围明显拓展了。党的七大通过的新党章，进一步加强了党的监察制度建设。新党章取消了党的审查委员会，并在第八章专列“党的监察机关”，规定党的中央委员会认为必要时，成立党的中央监察委员会、各地方党的监察委员会[5](P133)。并且规定了中央和地方监察委员会的任务和职权，是决定或取消对党员的处分，受理党员的控诉[5](P133)。并规定了对整个组织和党员的违纪处分，分别是“指责；部分改组其领导机关；撤销其领导机关并指定其临时的领导机关；解散整个组织，并进行党员的重新登记。”[5](P134)对党员则是：“当面的劝告或警告；当众的劝告或警告；撤销工作；留党察看；开除党籍。”[5](P134-135)相较过去，处分的类别更加细化、完善和具体。

二、党内监察制度建设的完善发展

中华人民共和国成立后，党所处的执政地位、执政任务、执政环境和党的队伍状况发生了根本性变化，如何解决面临的新情况和新问题，保持党的先进性和纯洁性，制定更加完善有效的党内监察制度，迎接“进京赶考”，就显得尤为迫切和重要。

(一)成立新的中央监察委员会，着力构建党政群相结合的监察体系

1949年11月，为加强党的建设，中央颁布了关于成立中央及地方各级党的纪律检查委员会的决定，审查、处理和惩办了一部分违法违纪和犯有各种严重错误的党员，维护党的纪律权威，巩固和纯洁了党的组织，保证了建国初期党的各项具体方针政策的正确执行。1955年3月，党的全国代表会议通过的新决议，认为目前党的各级纪律检查委员会的组织、职权，已不能适应阶级斗争新时期加强党的纪律的任务。因此党的全国代表会议决定成立中央和地方党的各级监察委员会，代替中央、地方党的各级纪律检查委员会并对新成立的监察委员会的工作任务、范围、权限和领导体制进行了界定[6](P116)。党的八大通过了新党章，对党的中央、地方监察委员会的任务作了规定，要求经常检查和处理党员违反党的章程、党的纪律、共产主义道德、国家法律、法令的案件；决定和取消对于党员的处分；受理党员的控诉和申诉等[7](P289)。这里取消了对组织的处分，简化了对党员处分的规定。党员如果违反党的纪律，“分别给以警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍的处分”[7](P277)。认为以前“把劝告作为一种处分是不适宜的，把警告分作当面和当众两种也有许多不便。对于党组织的处分，实际上完全可以用对于党员的处分来代替。”[7](P135-136)1962年9月，党的八届十中全会通过了关于加强党的监察机关的决定，共4条，包括扩大名额、加强对同级监察委员会的领导、定期讨论工作、加强对同级国家机关党员的监督工作等。要求“党的各级监察委员会和全体监察工作人员，必须严格地按照党的章程办事，模范地遵守党的纪律和国家的法律、法令”等[8](P483-485)。这是党内监察制度完善发展的又一次新尝试。会后，中央监察委员会派出36个监察组常驻国家各部委和各中央局，了解所在部门及直属单位党员执行党的路线方针政策和遵纪守法情况；受理党员、群众的控告和申诉，同时查处所在部门党员违纪案件。总之，这一时期党内监察制度不断完善，监察任务时有调整，职权不断扩大，有效维护了党纪政纪和党群关系。

不过，这一时期党内监察制度设计还存在一些不足。比如党内监察机关地位较低，职权较小，其后由于党内指导思想出现干扰，特别是“文化大革命”十年，使得业已建立的党内监察制度遭到破坏，中央监察委员会被撤销，中华人民共和国成立以来几经努力形成的监察机构和监察制度几乎废止。党内监察制度的延续、威权和执行受到极大的损害。

(二)重构党内监察机构和制度体系，党内监察制度建设得到全面恢复和发展

“文化大革命”结束后，党的各项工作百废待举，党内监察工作暂由各级组织部门负责。十一届三中全会之后，党的各级监察机构相继成立，党内监察工作得到全面恢复和发展。1979年1月，陈云在讲话中指出：中央纪律检查委员会的基本任务“就是要维护党规党纪，整顿党风。”[9](P40)4月，中央纪律检查委员会又联合中央组织部下发了《关于建立健全各级纪律检查机构的意见》，重构起了党内专门监察机构。1980年2月，党的十一届五中全会讨论通过了《关于党内政治生活的若干准则》。这就与党内法规、纪检制度和党的工作制度等一起，完善了党内新的监督制度架构。1982年9月，党的十二大通过的新党章，对纪律检查委员会的机构设立、工作任务以及工作权限作了一些新的规定。1987年7月，中央纪律检查委员会下发了《关于对党员干部加强党内纪律监督的若干规定(试行)》，对纪律监督的任务、内容、监督者与被监督者的权利以及领导体制等有了更具体的规定，从监督权力延伸到党风党纪，扩大了监督范围。

在加强党内监察的同时，1986年底，党又重新恢复和确立了行政监察体制，设立监察部。1990年12月，国务院发布《中华人民共和国行政监察条例》。党的十四大通过的新党章对党内监督作了一些适当的修改，探索围绕权力监督，构建以党章为核心，党内条例为重点，各层次决定、决议为基础的制度体系，为党内监察制度完善奠定了坚实的基础。1993年1月，中纪委、监察部合署办公，履行党的纪律检查和行政监察两项职能。这是我国监察制度和体制的一项重大变革。1997年2月，中共中央办公厅转发了《关于重申和建立党内监督五项制度的实施办法》[10](P350)，旨在进一步健全和加强党内监督制度。2003年12月，中央在关于印发《中国共产党党内监督条例(试行)》的通知中强调，“它是一部十分重要的党内法规”[11](P656)。该条例共5章47条，其中第3章的监督制度就包括集体领导和分工负责、重要情况通报和报告、信访处理、巡视、谈话和诫勉、舆论监督等10项制度[11](P662-669)，标志着党内监督进入程序化、规范化和制度化的新阶段。

(三)加强新时代党内监督和党风廉政建设，党内监察制度建设更加系统化、规范化和科学化

党的十八大以来，党中央坚持全面从严治党，完善党内法规，强化党内监察制度建设。首先，加强党内监察的顶层设计，把制度建设摆在了突出位置，集中开展党内法规和规范性文件的筛选和清理工作。2014年11月，中央发布《关于再废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》，标志着相关文件的集中清理工作已经完成。随后，中央陆续修订并颁布了《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》《中国共产党党内监督条例》等一系列党内法规，为加强党内监察提供了有力的制度保障。其次，坚持纪在法前、纪严于法，发挥巡视、巡察的监督作用。中共中央在《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出：“党规党纪严于国家法律，党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己”[12](P178)。同时，出台《中国共产党巡视工作条例》，推进党内巡视、巡察全覆盖，并且注重党内法规和国家法律的有效衔接。十八届六中全会后，中央又设立国家监察委员会，并在北京、山西、浙江三省开展国家监察体制改革试点，并明确了监察委员会的组织架构和职能职责，建立相互协调衔接的有效机制，形成符合新时代要求的党内监察架构和制度体系。再次，抓住关键少数，注重运用监督执纪的“四种形态”。习近平在党的十八届六中全会上指出：“加强党内监督，必须从领导干部特别是高级干部做起。”[13](P463)抓住关键的少数，加强重点监督。王岐山强调，“全面从严治党，要运用监督执纪‘四种形态’”[13](P143)。这就将监察重心转到抓好党的纪律执行上来，实现监察工作的综合效果。

三、党内监察制度建设的经验启示

中国共产党自成立以来，随着中央领导集体的成熟、党的建设的加强和党内外情势的变化，党内监察制度建设经历从无到有的曲折历程，逐渐形成以制度监察为核心的规范化、系统化和科学化的全方位党内监察体系，在实践中取得了净化执政生态的良好效果，形成了一些有益的经验启示。

(一)加强党内监察制度建设，必须坚持党的领导

“办好中国的事情，关键在党”[13](P407)。党内监察制度建设从根本上说必须坚持以党的领导为出发点，以提高党的建设和执政能力为根本目的。纵观党内监察制度建设的历史进程，我们可以看到党内监察制度建设历经坎坷，有过曲折和成功经验。十一届三中全会后，在党的领导下，坚持解放思想、实事求是，注重制度建设过程中的经验教训，坚持问题导向，聚焦存在的突出矛盾和问题，“着力围绕理论、思想、制度构建体系，围绕权力、责任、担当设计制度”[13](P413)，逐步形成了新的党内监察制度体系。但是，作为制度体系，它是一项复杂的系统工程，各种制度之间的相互衔接、如何一脉相承又与时俱进等问题，都需要加强党的领导、统筹协调和系统谋划。如果离开党的领导，制度的有效发挥就会大打折扣，甚至会陷入无序的状态，这是党内监察在长期实践中的经验总结。从这个意义上说，坚持党的领导，关系到党内监察制度落实的效果，关系到全面从严治党的成败。

(二)加强党内监察制度建设，必须坚持继承和创新相结合

党的建设历史证明：制度建设带有根本性和全局性，又具有稳定性、衔接性和滞后性。党内监察制度一经形成，就会在比较长的一段时期内存在并发挥作用。因此，在党内监察制度文件的筛选和清理过程中，要注意分清哪些是监察制度必须长期坚持的基本准则；哪些是必须有效解决防止滋生蔓延和反弹复发的；哪些是必须澄清的不属于党内监察范畴的观念和行为；哪些是需要结合新情况新问题加以丰富发展的。我们必须清醒地认识到，历史上党内监察有许多行之有效的管用制度，有许多优良传统和经验，还必须结合新时代新实践提出新举措，在继承的基础上突出全面治党这个主题加以创新，并赋予时代性和创新性。比如《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》等，作为全面从严治党和监督的准则和条例，吸收和借鉴了人类政治文明的有益成果，既有对党内监察制度的继承又有新的丰富发展，积累了大量新经验和实践新成果，是被经过实践证明行之有效的。

(三)加强党内监察制度建设，必须坚持党内外监察相结合

邓小平指出：“我们需要实行党的内部的监督，也需要来自人民群众和党外人士对于我们党的组织和党员的监督。”[14](P215)习近平在中央政治局第十一次集体学习时强调：“构建党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，形成以党内监督为主、其他监督相贯通的监察合力”[15]。就是说在坚持党内监督的同时，还要十分注重外部监察合力的作用。一方面，不断加强党内监督制度的执行力度，切实提升监督效能；另一方面，积极拓宽监督的民主渠道，增强党员和群众的监督意识，支持和保证相关单位和人员依法进行监督。同时，注重发挥各类媒体和社会舆论的监督作用等。只有通过党内外监察的有机结合，才能形成监察合力，发挥警示作用。

(四)加强党内监察制度建设，必须坚持监察制度建设的规范化、法律化和科学化

在党内监察制度建设过程中，曾经出现过依靠政治运动来解决党的建设中存在的重大问题，制度建设的规范化、程序化不强，形成波浪式的建设轨迹。这种通过政治运动解决党内监督问题，具有不稳定性和阶段性特征。邓小平指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。”[16](P333)为了确保制度的有效性，不因领导人的思想、作风改变而改变，这就需要党内监察制度建设更加注重规范化、法律化和科学化。规范化保证了党内监察制度的可操作性，法律化保证了党内监察制度的权威性，科学化保证了党内监察制度建设符合科学的原则和精神，使党内监察制度建设体现时代性、把握规律性和富有创造性。历史经验表明，靠政治运动或不科学的制度来纠正党的建设中出现的矛盾和问题，往往在纠偏之后的一段时间，容易出现反复或反弹，不符合现代政党治理的现代化要求。十八大之后，中国共产党从全局的战略高度看待党内监察制度建设问题，已经形成了符合中国特色社会主义要求的党内监察制度体系，具有重大的现实意义和深远的历史意义。