农村基层治理现代化的创新发展

王能引，朱凤琴

(合肥学院 马克思主义学院，安徽 合肥 230601)

农村基层治理现代化是我国社会主义现代化建设发展的题中应有之义。推进农村基层治理现代化建设，有助于建立和完善农村现代治理体系，积极应对新型城镇化发展新趋势，实现农村社会建设协调有序发展。加强和创新农村基层治理，不仅是我国社会发展的一项重要内容，也是我国推进社会治理体系和治理能力现代化的重要基础。党的十八届三中全会明确提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进治理体系和治理能力现代化。”[1](P3)党的十九届四中全会再次提出社会治理是国家治理的重要方面，并强调：“推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务。”党中央的决定为我国新时期社会治理的发展指明了新方向，将有助于我国社会治理发展向更深更实推进。

一、农村基层治理现代化是社会发展的必然趋势

(一)时代变迁加快了社会治理模式的转变

社会治理在我国社会发展中经历了一个不断变化的过程，在不同时期，社会治理模式呈现出不同的时代特征。改革开放前，由于实行“政社合一”的社会管理体制，社会治理基本上采用政府单一主体的社会治理模式，政府垄断社会治理权力，其他社会组织和广大民众在社会治理中只能作为被治理的对象，在治理过程中难以发挥治理主体的作用。随着改革开放的不断深入，社会主义市场经济逐步建立和发展起来，社会治理模式也随之发生了相应变化。这一时期，随着社会主义市场经济体制的进一步完善，社会转型加速，社会结构不断变化，“政社合一”的管理体制逐渐解体，政府不再是唯一的社会治理主体，社会组织在社会治理中的作用不断得到加强，民众的权利意识和责任意识进一步提升，参与社会治理的主观愿望越来越强烈，社会治理主体多元的结构模式逐步形成。在这样的背景下，社会治理体系开始由一元化的政府单一治理模式开始向多元主体的多中心治理模式转变，并逐渐形成了主体多元的社会治理体系，有力推进了我国社会治理的现代化发展。

(二)改革创新为社会治理发展提供了重要推动力

2018年，我国宪法修正案把改革过程与革命和建设过程一道作为党和人民团结奋斗的光辉历程正式载入宪法。肇始于1978年安徽凤阳小岗村十八户农民“包产到户”的壮举，从此拉开了中国改革的大幕。经过四十多年的不懈努力，中国的经济、政治、文化和社会发展等各方面均取得了卓越的成就，特别是近年来，以习近平同志为核心的党中央更是把中华民族伟大复兴作为党和国家奋斗的目标，中国社会发展步伐进一步加快。然而，伴随着我国社会主义现代化建设的快速推进，社会发展中存在的一些问题也逐渐显现出来，社会发展不平衡、城乡差距不断扩大、农村社会发展相对滞后等一系列问题，已经成为制约我国社会发展的一个重要因素。如何破解当前社会发展所面临的困局，关键还是要从问题导向入手，追溯问题产生的源头，在现实的基础上不断深化改革。通过改革创新，不断调整社会治理模式，逐步形成完善的农村基层治理体系，实现农村基层治理现代化，进一步加快农村社会现代化建设的步伐，推进农村社会发展快速进入现代化的轨道。

(三)社会转型促进了社会治理理念的嬗变

改革不仅助推了我国经济的快速发展，社会结构也因此发生了巨大的变化。在计划经济体制向市场经济体制转变的过程中，政府的职能开始发生转变，政府不断简政放权，其对社会治理权的垄断逐渐被打破，市场机制在社会治理中发挥着越来越重要的作用。这样，伴随着市场在社会经济发展中主体地位的确立，社会转型进一步加快，社会组织和民众的权利意识不断加强，不同利益群体的利益诉求也在不断上升。因此，在社会治理实践中，一些原有的社会组织逐渐脱离政府的控制，并在市场经济发展中开始发挥主体作用。与此同时，一些新的社会组织在社会转型过程中不断涌现出来，并逐渐发展成为社会治理主体的一部分。这些社会组织都有着一个共同的目标，就是希望在社会治理中更多地发挥治理主体的作用，以便更好地维护自身的权利和利益。不仅如此，在市场经济发展的大背景下，广大民众也逐渐改变了过去计划经济时代“唯命是从”的被管理者角色，主体意识不断强化，意志也越来越坚定，能够担负起社会治理的重任。由此，在农村基层治理中，随着利益群体多元化格局的逐步形成，农村基层治理方式开始发生变化，政府单一主体的治理模式已经很难适应现代社会发展需要，社会组织的主体功能进一步加强，民众在尝到参与治理的甜头以后，参与社会治理的积极性空前高涨。因此，在新的发展形势下，农村基层治理的理念正在发生改变，主体多元的治理思想逐渐成为共识，多元主体治理结构模式正在形成，农村基层治理的现代化目标日益清晰。

二、农村基层治理现代化加快推进政府责任机制建设

(一)加快农村基层治理体制机制的创新

加强和创新社会治理，逐步实现社会治理结构的合理化、治理方式的科学化、治理过程的民主化，将有力推进国家治理现代化的进程[2](P164)。改革开放四十多年来，我国各项事业发展都取得了显著的成效。但由于历史和现实的原因，我国的改革还不完善，不同领域的改革差异性明显，难以实现协调一致的发展。具体来说，我国经济体制改革成果巨大，经济发展突飞猛进，社会主义市场经济体制正在建立和完善，有力推动了我国社会发展的现代化。然而，与此相对应，我国政治体制改革尽管也取得了一定的成效，但总体来看，仍然存在着一些亟待解决的问题，其中最主要的问题就是政治体制改革发展的速度相对缓慢，难以跟上经济发展的步伐，对经济社会的发展形成了一定的阻碍，不利于社会主义市场经济稳步发展。因此，在社会主义市场经济建设中，加强政治体制改革，推进政府责任机制建设，促进政府加快转变职能，将会对社会治理现代化产生良好的推动作用。由此可见，在农村基层治理过程中，市场经济的不断发展促进了社会治理的变化，社会组织和民众参与社会治理的主体意识越来越强，作用也越来越大，政府单一主体治理模式面临的问题进一步凸显。在这样的背景下，加快农村基层政治体制改革，实现社会治理模式的不断创新，构建多元共治的社会治理体系，能够为我国经济社会的发展提供重要支撑和强大动力。

(二)促进全能政府转向有限政府

长期以来，在单一主体治理模式下，政府垄断社会治理权，对社会事务实行大包大揽，无论事务大小政府都亲力为之，俨然成了一个全能的政府。然而，全能政府的治理理念在社会治理实践中并未达到理想的效果。究其原因，一方面，现代社会条件下，社会事务千头万绪，异常复杂，特别是在市场经济建立过程中，社会转型带来的诸多不确定因素，使得社会治理难以形成有效的机制，政府面对复杂的社会治理事项，很多情况下只能头痛医头、脚痛医脚，难以形成全面有序的社会治理体系。另一方面，全能型政府治理模式下，政府治理能力有限，治理手段单一，缺乏灵活性，不能有效适应现代社会的发展需要。不仅如此，长期以来，由于农村基层政府垄断社会治理权力，社会组织和民众早已习惯于被管理者的角色，他们在社会治理中缺乏主体责任意识，参与社会治理的主动性不强，积极性不高，致使基层治理在民意表达方面存在着明显不足。为此，加强农村基层治理现代化建设，最为关键的还是要从构建治理主体结构着手，要加快转变农村基层政府单一治理主体地位，摒弃全能政府的思想，变全能政府为有限政府，积极发挥政府在社会治理中的引导功能，充分调动社会组织和广大民众参与社会治理的积极性。这样，农村基层政府就能够把更多的精力放到对农村基层治理的统筹规划上，充分发挥市场机制在资源配置中的决定性作用，提高社会组织和广大民众的治理主体意识，依据现代社会发展规律，不断创新社会治理模式，提高农村基层治理的现代化水平。

(三)促进管制型政府转向服务型政府

现代政府的实质是服务型政府。政府只有通过提供充足优质的公共服务，才能证明自己存在的价值和合法性[3](P97)。在传统的社会治理体系中，农村基层政府在社会治理中担负着管理者的角色，其主要职责就是为了提高国家财税的汲取能力和维护社会的稳定。在当时的条件下，由于农村经济发展水平不高，农村基层社会发展严重依赖政府的财政支持，为此，基层政府可以有效利用其对社会资源的垄断地位，采用强制手段，加强对社会的管控。然而，随着经济社会的不断发展，社会主义市场经济开始建立起来，市场经济的发展促进了社会管理体制的发展变化，政府的权威开始下降，特别是农村税费制度改革以来，农村基层政府的主要职能逐步转向维护社会秩序和提供公共服务等诸方面。不仅如此，社会主义市场经济地位的确立，还有效促进了农村社会组织的发展，农村基层社会自治能力进一步加强。在这种情况下，农村基层政府在社会治理中的地位和作用发生了改变，社会治理的形式由过去自上而下的管制型模式逐渐向上下互动的服务型模式转变，基层政府的职能回归到服务民众的本位。也就是说，基层政府的社会治理方式开始由管理转变为服务。因此，强化政府的服务意识，扩大社会治理主体范围，推动农村社会协调有序发展，自然就成了农村基层治理的首要任务。

(四)促进威权政府转向法治政府

社会治理应当体现出法治化的特点。在政府单一主体的治理模式下，政府在社会治理中完全依靠政府的权威实行自上而下的统治，这种治理模式由于缺少与社会组织和广大民众的有效协调与沟通，难以体现民意，不能得到广大民众的积极有效支持，社会治理效果不佳，甚至一些地方政府的粗暴治理行为还会成为社会群体性事件爆发的导火索。然而，随着我国改革开放的不断深入，我国法治化进程进一步加快，社会治理也逐渐迈入法治化的轨道。从农村基层治理现状来看，民众的民主与法治意识不断提高，这些变化使得农村基层政府希望通过管制手段实现治理目标已不现实。为了适应新农村建设发展需要，农村基层政府必须在法律制度的框架内，根据当前农村社会的发展现状，制定出相应的社会治理措施，加快推进农村基层治理现代化。具体来说，农村基层治理要充分发挥政府的主导作用，加快推进社会组织的发展，增强社会组织的治理主体意识，进一步提高广大民众参与社会治理的积极性，在社会资源占有多元化的结构体系下，确保不同治理主体在法治框架内依法行使职权，最终形成多元共治的社会治理格局。

三、农村基层治理现代化创新机制建设

(一)政府治理理念的根本转变

中国基层治理改革和转型的主导性力量主要来自政府。因为中国基层政权组织一直是基层社会的权威性资源与配置性资源分配的中心，同时也是制度创设和变革或制度供给(定规矩和规则)的提供者，甚至是唯一的提供者[4]。一般来说，农村基层政府直接面对广大农民群众，在农村基层治理中担负着上传下达的重要职责，是国家治理现代化的重要参与者和实践者。在传统的社会治理模式下，农村基层政府作为国家政策在农村落实的执行者，采用“命令——服从”的单向度管控方式，强调政府在社会治理中的单一主体地位，使得其他社会主体在社会治理中的作用难以有效发挥。从社会治理实质来看，农村基层政府在社会治理中应当担负着充分了解民生、掌握民意、积极反映民众诉求的重要职责。具体来说，农村基层政府的主要职责应当是提高民众的生活水平，表达民众的政治意志，推动基层社会自治等。然而，从当前农村治理的现状来看，农村基层政府在社会治理中仍然习惯于发号施令，服务意识不强，难以形成以民众为中心的社会治理体系。因此，实现农村基层治理现代化，政府应当及时转变治理理念，有效发挥政府在农村基层治理中的主导作用，把社会治理的重心放到服务民众的主题上来，为民众提供更加优质的公共产品和服务，这样，农村基层治理才会走上正轨，并不断推进农村社会的发展。

(二)社会组织和民众主体意识进一步加强

农村基层治理现代化是推进农村基层自治、提高农村社会治理效果的重要条件。实现农村基层治理现代化，关键是要大力加强社会组织建设，发挥社会组织在社会治理中的主体作用。这就要求社会组织和广大民众在治理中，需要不断强化主体责任意识，正确处理政府、社会和公民个人三者的相互关系，积极构建农村基层社会协同治理机制。一般来说，不同的社会组织代表着不同的利益群体，各种利益群体又有着不同的利益诉求。在农村基层治理中，只有充分发挥社会组织的治理主体作用，体现广大民众的意志，满足广大民众的利益诉求，农村基层治理才能够获得民众最广泛的支持，社会治理才会具有真正的代表性，社会治理的效果也才能大大提高。由此可见，实现农村基层治理现代化，关键是要发挥社会组织和民众在社会治理中的作用，提升他们参与社会治理的积极性，实现基层治理主体的多元化，创新治理手段，推动基层治理自治，进一步提高农村基层治理的实效性。从另一个层面来看，社会组织和民众的广泛参与，还能够有效规范行政权力运行机制，实时监督政府权力的行使，有效推进社会治理的法治化和制度化。

(三)发挥市场机制在农村基层治理中的作用

市场机制是通过市场竞争配置资源的方式，即资源在市场上通过自由竞争与自由交换来实现配置的机制[5](P139)。随着我国社会主义市场经济的不断发展，市场机制在社会治理中的作用越来越大，其在资源配置中的决定性作用也越来越明显。在现代社会条件下，加强社会治理，应当切实发挥好市场机制在资源配置中的决定性作用。理论和实践都表明，市场配置资源是最有效率的形式[6](P146)。因此，在农村基层治理中，政府为了实现多元共治社会治理模式的发展要求，必须有效发挥市场机制在社会治理中的重要作用，尤其在公共产品和服务的供给方面，政府应当充分运用市场机制，加大向社会力量购买服务的力度。这样，不仅避免了政府在社会治理中充当全能政府的角色，同时还可以通过市场竞争机制，使社会公共产品和服务的供给更加优质化，降低治理成本，提高治理的水平，从而达到更好的社会治理效果。另外，社会治理中市场机制作用的发挥，还能够有效促进不同治理主体在平等基础上进行协调合作，充分调动广大民众参与社会治理的积极性，从而实现社会治理主体的多元化发展。

(四)农村基层治理现代化的关键是实现农村基层自治

地方基层自治是公民参与公共事务、表达公民利益的起点[7](P242)。我国宪法第一百一十一条明确规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”从宪法的规定中可以看出，村民委员会担负着农村基层治理的主要职责，而村民委员会的性质属于村民自治组织，可见，村民自治才是农村基层治理的最主要形式。然而，从当前农村基层治理实践来看，农村基层群众自治组织还难以独立承担农村基层治理的重任，这一方面是由于我国农村基层治理长期实行政府单一主体治理模式，致使农村基层群众自治组织发展缓慢，独立性不强，异化现象严重；另一方面，由于民众参与农村基层治理的积极性不高，权利意识不强，基层自治难以得到必要的响应和有力的支持，这必然会导致农村基层自治难以发挥真正效用，其象征意义远远大于实际意义。

如何解决上述问题，真正实现农村基层自治，推进农村基层治理现代化，关键还是要从农村基层治理体系的构建着手。第一，要进一步发挥政府的引导作用。在现代治理体系中，政府已不再是唯一的治理主体，在多元主体的治理体系中，政府只是众多治理主体之一。在这种情况下，政府应当通过制定有效的政策措施，明确社会组织和民众的治理主体地位，积极引导他们参与到社会治理中来，并切实做好对不同治理主体的协调整合，共同完成社会治理的职责。第二，要提高社会自治组织和民众的主体责任意识。在现代社会治理中，加快转变政府职能，促进社会治理由“政府本位”回归“公民本位”，扩大公民社会在社会治理中的作用，实现社会治理主体多元化，必须加快社会组织建设。要通过培育各类社会组织，提高公民的参与能力和参与意识，保障公民参与社会公共事务管理的权利，促进社会自我管理和自治[8](P362)。农村基层自治更多的是依靠农村基层群众自治组织行使自治权，基层自治组织应当广泛征求意见，积极发动群众，提高社会治理水平。这就要求政府必须不断简政放权，加大对基层自治组织的支持力度，还权于民，充分发挥基层自治组织在基层治理中的主体作用。第三，要加强市场机制在公共产品和服务供给中的作用。公共产品和服务的供给是农村基层社会治理的一项基本任务，也是农村基层社会发展的主要基础。从现代社会治理来看，政府在公共治理时代不再是社会资源的垄断性独占者，更不是公共服务的唯一供给者。政府要转变治理理念，进行角色转换，从以前的服务供给者变为组织协调者[9](P151)。因此，在农村基层治理中，运用市场机制，为农村社会提供优质的公共产品和服务，能够提高农村社会的发展水平，缩小城乡差距，减少社会矛盾，促进社会协调发展，加快推进我国的社会主义现代化建设。