海绵城市规划建设控管探讨——以四川涪江流域遂宁、绵阳等地为例

任文秀,任春钛,任祥道

(1.绵阳武都引水工程建设管理局,四川绵阳 621000;2.成都市青白江区规划和自然资源局,四川成都 610000;3.绵阳市自然资源和规划局,四川绵阳 621000)

20世纪90年代，美国率先在马里兰州开始实施低影响开发(LowImpactDevelopment)模式。低影响开发(LowImpactDevelopment)主要通过生物滞留设施、屋顶绿化、植被浅沟、雨水利用等措施来维持开发前原有水文条件，控制径流污染，减少污染排放，实现开发区域可持续水循环。2013年，我国正式提出了海绵城市的规划建设理念。海绵城市是指城市能够像海绵一样，在适应环境变化和应对自然灾害等方面具有良好的“弹性”，下雨时吸水、蓄水、渗水、净水，需要时将蓄存的水释放并加以利用。

1 我国启动海绵城市规划建设势在必行

1.1 我国城市内涝形势严峻

据有关媒体报道，2018年进入汛期以来，持续的极端天气致使我国广州、成都、南京、抚州等多个城市开启“看海”模式，出现了城市大面积内涝、城区多处积水，市民出行困难、部分路段交通瘫痪的严重后果。造成城市内涝的原因，主要有四个方面：

(1)现在城市新建地区低洼地增多，停车场、地铁、下穿隧道等地下空间利用率比较高。大范围、高密度的地下空间利用促使排水系统形成‘盲点’，从而暴发形成内涝。

(2)受全球气候变暖的影响，极端天气增加、极端降水事件频发是目前全世界共同面对的难题。尤其在特大型城市，在“热岛效应”“雨岛效应”的催化下，城市小范围、高强度的局部暴雨时有发生，容易造成内涝灾害。

(3)城市建设广、城镇化进程快是近年来内涝灾害频发的又一重要致因。由于我国城镇化面积迅速增加，大量的城镇设施建设导致硬地面积增大，不仅阻碍了雨水下渗过程，还使地表径流系数短时间内增大。

(4)地下排涝设施“梗阻”。一些城市地下管网系统建设标准较低，排水能力不足，很难形成一个高效、完整的排水系统。我国城市排水管网系统设计标准普遍低于发达国家。

1.2 全面启动海绵城市建设

2013年，在中央城镇化工作会议上，习近平总书记指出：“要建设自然积存、自然渗透、自然净化的海绵城市。” 2015年10月，国务院办公厅印发《关于推进海绵城市建设的指导意见》，部署推进海绵城市建设工作，旨在通过加强城市规划建设管理，充分发挥建筑、道路和绿地、水系等生态系统对雨水的吸纳、蓄渗和缓释作用，有效控制雨水径流，实现自然积存、自然渗透、自然净化的城市发展方法。

四川涪江系长江支流嘉陵江的右岸最大支流，发源于四川省松潘县与平武县之间的岷山主峰雪宝顶。涪江流域的重要城市有江油市、绵阳市、射洪市、遂宁市等。本文海绵城市的规划建设控管探讨以四川涪江流域遂宁、绵阳为例。遂宁是国家海绵城市建设试点市，绵阳是四川省海绵城市建设试点市。海绵城市的规划管控分为两个方面：一是规划方面的的管控，二是建设方面的管控。

2 四川涪江流域遂宁市海绵城市建设

遂宁市海绵城市建设专项规划范围为遂宁市城市总体规划确定的中心城区(一城、两区、五组团)范围，总面积836 km2，建设用地规模近期(2020年)118 km2，远期(2030)160 km2。自然生态要素构成遂宁中心城区“一江九河，两山四岛多湖”的山水林田格局，形成“山中有城”“城中有水”“水中有洲”的城市特色。遂宁市海绵城市规划体系包括城市总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划及其他相关专项(专业)规划等。遂宁市海绵城市设计包括：项目解读、场地评估、初步设计、详细设计等四个阶段。

2.1 遂宁市城市总体规划中的海绵城市内容

开展海绵城市相关专题研究，明确海绵城市建设的目标与方向，确定海绵城市建设的实施策略、原则和重点实施区域，在生态修复、土地利用、水系构建、园林绿地、基础设施、环境保护等内容中融入海绵城市理念。将海绵城市建设的相关指标纳入城市总体规划指标体系，如城市透水面积比例、水域面积率、多年平均径流总量控制率、城市内河水体水质目标等，并提出各类指标近、中、远期的目标值。保护水生态敏感区在城市建设用地选择，切实落实保护优先的原则，减少对原有的自然生态系统的破坏和原有水文过程的影响，科学分析城市规划区内的山、水、林、田、湖等生态资源，重点识别河流、湖泊、湿地、坑塘、沟渠等水生态敏感区，并纳入城市非建设用地(禁建区、限建区)范围。根据水文地质条件、用地性质、功能布局及近远期发展目标，提出海绵城市建设分区，确定分区边界及发展目标，提出规划建设指引。

2.2 控制性详细规划中的海绵城市内容

控制性详细规划细化并落实上层次规划确定的河道、湿地、洼地、沟渠等水生态敏感区，结合建设用地功能和布局，明确控制范围；分解上层级规划中提出的海绵城市建设目标及要求，结合建筑密度、绿地率等约束性控制指标，提出各地块的下沉式绿地率、透水铺装率、绿色屋顶率等引导性指标，纳入地块规划设计要点，并作为土地开发建设的规划设计条件。切实落实保护优先的原则，在建设用地布局时尽可能避让天然水体，明确水生态敏感区的控制范围，细化上层级规划确定的河道、湿地、洼地、沟渠等水生态敏感区，划定水生态敏感区，明确地表水体保护和控制的地域界线(蓝线)及控制要求。控制性详细规划应根据宗地(项目)的建筑密度、绿地率、建设类型和用地性质等进行指标分解，细化各地块的低影响开发控制指标。合理组织地表径流统筹协调开发场地内建筑、道路、绿地、水系等的空间布局和竖向，使地块及道路径流有组织地汇入周边绿地系统和城市水系，并与城市雨水管渠系统和超标雨水径流排放系统相衔接，充分发挥低影响开发设施的作用。

2.3 修建性详细规划中的海绵城市内容

根据各地块低影响开发控制指标，科学确定地块内的低影响开发设施类型及规模，充分考虑与周边地块的衔接，合理布局较大的低影响开发设施。修建性详细规划应按照控制性详细规划的约束条件，绿地、建筑、排水、结构、道路等相关专业相互配合，采取有利于促进建筑与环境可持续发展的设计方案，明确低影响开发设施的类型、布局、规模、建设时序等，确保地块开发建设后达到低影响控制目标。

3 四川涪江流域绵阳市海绵城市建设

绵阳市海绵城市专项规划的规划范围包含主城区范围、仙海区和安州区范围。规划范围面积为1 022 km2。其中，中心城区规划范围面积488.7 km2。按照“美丽绵阳”战略构架，结合绵阳市总体规划用地布局，在绵阳市城市规划区内形成“群山环绕、山水共济、林田相伴、城水互融”的典型“山水林田湖”生命共同体的海绵城市生态格局。

3.1 海绵城市建设总体管控

海绵城市建设总体管控包括水生态建设管控、水安全建设管控、水环境建设管控、水资源建设管控。构建涪江、安昌河、芙蓉溪等“城市防洪主通道+城市羽状支流及沟渠+城市雨水管渠+低影响开发设施”为一体的城市新型防洪排涝体系，逐步提高绵阳城市防洪排涝标准，加强城市山洪防治和预防，构建绵阳城市水安全系统。中心城区达到年径流总量控制率75 %，对应降雨27.5 mm。

3.2 海绵城市建设分区管控

根据地形地貌、河流水系、排水灌渠等因素，绵阳中心城区划分22个排水分区。城市水系、黑臭河道治理、小流域建设以及城区内涝治理时应按照城市排水分区系统建设相应设施。根据排水分区和城市路网、城市宗地性质等因素将城市划为52个管控单元进行管控，城市建设时严格按照管控单元的管控指标要求进行建设。指标包括管控分区、分区面积(ha)、年径流总量控制率、设计降雨量(mm)、面源污染控制率、雨水资源利用率等。

3.3 建设实施过程管控

起点是“土地出让/划拨”，重点是“建设工程验收”，管理的核心是”三证“(用地规划许可证、工程规划许可证和建设工程规划条件核实合格证)”。具体来说，在国有土地出让环节，自然资源和规划部门在土地出让合同条件中，加入年径流问题控制率等低影响开发指标；在国有土地划拨环节，自然资源和规划部门在办理选址意见书时，审查建设项目的低影响开发建设目标、技术路线、措施的、技术经济的可行性等内容；在办理建设规划许可证环节，自然资源和规划部门对建设项目的低影响开发内容进行形式审查；在办理建设工程规划许可证时，自然资源和规划部门、住建部门组织专家委员会、规委会对建设项目低影响开发设计方案进行审查，并出具审查结论。在建设工程规划条件核实合格证时，自然资源和规划部门、住建部门根据项目项目竣工图，审查低影响开发设施的建设情况，核算低影响开发指标。

4 结束语

自我2015年启动海绵城市建设以来，重点是解决城市建设中的水环境、水生态和内涝问题，许多城市取得了一定的成绩，有效地抵御了洪涝灾害。但是，海绵城市的建设涉及到规划与设计、建设与管理、地表与地下、工程与非工程等方方面面，也涉及到行政、经济、技术等多重因素，目前的效果还不能令人满意。海绵城市的建设不能一蹴而就，也不可过分夸大海绵城市的作用，要通过科学规划与建设管控，经过长期的科学探索与不断实践，方能将此项工作有效地推进。