把制度优势转化为治理效能

丁元竹

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》要求把制度优势转化为治理效能，并特别强调：把我国制度优势更好转化为国家治理效能，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力保证；发挥人民政协作为政治组织和民主形式的效能；提高行政效能，建设人民满意的服务型政府；强化军委战略管理功能，加强中国特色军事法治建设，提高军队系统运行效能。

自中华人民共和国成立至今，中国特色社会主义现代化建设的过程，就是中国人民在中国共产党领导下，不断探索发展和完善中国特色社会主义制度，把制度优势转化为治理效能，不断满足人民对美好生活需要的过程。

一、党和国家机构改革，把制度优势转化为治理效能的积极探索

2018年3月，党的十九届三中全会审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》。一年多来，各地区各部门坚决贯彻党中央决策部署，推动党和国家机构改革，取得了巨大成效，不断践行把制度优势转化为治理效能的要求。

党和国家机构改革，包括党的领导体系、国家治理体系、政府治理体系、武装力量体系、群团工作体系。它们构成了党和国家机构的职能体系。2018年初启动的党和国家机构改革，是国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革。它的意义可以从党的十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标——完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化来得到深刻、全面的理解。

这次改革的最鲜明特征是加强党的全面领导。《中华人民共和国宪法》指出，中国共产党领导是中国特色社会主义的最本质特征。在所有国家机构中，中国共产党统一领导各类机构，协调行动，增强合力。这就把中国特色社会主义制度的本质特征体现出来了。

国家治理体系和治理能力现代化表现在这样几个方面：一是提高党科学执政、民主执政、依法执政水平；二是提高国家机构的履职能力；三是提高人民群众参与国家事务、经济和社会发展事务以及解决自身问题的能力和水平。2014年初，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上发表的重要讲话中指出，要提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力。当前我们面临的矛盾问题非常多，特别是在基层，各种民生问题、社会治理问题、环境问题、生态问题、公共环境问题等等，都是与人民群众最直接相关的问题。解决好这些问题，最重要的是坚持党的全面领导，发挥政府更加积极的作用，也要有基层组织、社会组织和人民群众的广泛参与。只有广泛地动员人民群众解决身边的事，更好地提升他们解决自身问题的能力和水平，才能够更好地应对各种矛盾和问题，更好地维护社会秩序，推动社会不断发展和进步。

党和国家机构改革是解决好党和国家机构面临的基本问题的重要途径、重要手段。在推进社会主义现代化和推进全面建成小康社会目标实现的进程中，我国面临着一系列体制机制问题，解决这些问题需要深化党和国家机构改革。一是机构设置和职能配置不够健全有力。党和国家机构改革把职能相同的部门统一起来，加强党的领导，使机构配置更加合理、更加健全。二是党政机构重叠、职责交叉、权责脱节突出。三是机构设置和职责划分不科学，效能不高。四是职能上下一般粗。五是基层机构服务能力需提高。提升基层机构的服务能力，特别是提高民生领域、公共服务领域、公共管理领域的管理能力和水平非常重要。六是军民融合发展水平有待提高。七是群团组织政治性、先进性、群众性需要增强。八是事业单位定位不准、职能不清、效率不高现象比较明显。九是受到权力运行制约，个别干部存在滥用职权、以权谋私等问题，造成了恶劣的社会影响。十是机构编制科学化、规范化、法定化相对滞后。

图/中新社

在推进社会主义市场经济体制改革的过程中，需要发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用。现实和历史中存在的问题，一是政府职能转变还不到位。主要体现在市场和社会发挥作用不够充分，一些政府部门该管的事没有管好或没有管到位，该放的没有放或没有放到位，使市场主体和社会组织不能更好地发挥作用。个别部门对微观经济事务干预过多过细，影响了市场在资源配置中的决定性作用。二是社会管理和公共服务职能比较薄弱。如何更好地激发市场主体和社会成员的活力？这些都是把制度优势转化为治理效能需要解决好的问题。三是一些部门职能错位、越位、缺位。

2018年初启动的党和国家机构改革，是对党的十八届三中全会以来确定的全面深化改革总目标的进一步深化，是推进国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革，也是围绕“两个一百年”奋斗目标进行的机构改革，目的是为长远发展开展更好的组织设计、制度设计。这次党和国家机构改革针对当前机构中存在的问题、矛盾，特别是存在着影响市场和社会更好发挥作用、影响经济和社会发展等方面问题进行的一次改革。它既着眼于制度建设，又着眼于问题解决；既着眼于短期目标，又着眼于长期目标，更着眼于长期的制度设计，是对把制度优势转化为治理效能战略部署的积极探索。

二、中国社会主义革命建设和改革开放所取得的最大成就是在不断深化党和国家机构改革中取得的

推进党和国家机构改革，既是基于当前面临的矛盾和问题而进行的改革，同时也是我们党在深化改革过程中的一个阶段、一个环节。新中国成立以来，随着社会主义革命、建设的不断深入，不断推进党和国家机构改革成为坚持和完善中国特色社会主义制度的重要内容。

新中国成立以来，党和国家不断加强制度建设。2019年9月20日，习近平总书记在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话中指出：“新中国成立后，人民政协为恢复和发展国民经济、巩固新生人民政权、完成社会主义革命、确立社会主义基本制度、推进社会主义建设作出了积极贡献。1954年全国人民代表大会召开后，人民政协继续在国家政治生活和社会生活中开展了卓有成效的工作。”由于历史环境等原因，中国人民政治协商会议第一届全体会议，代行全国人民代表大会职权，为新中国诞生作了全面准备。会议通过了具有临时宪法性质的中国人民政治协商会议共同纲领、中国人民政治协商会议组织法、中华人民共和国中央人民政府组织法，作出关于国都、国旗、国歌、纪年的决议，选举产生政协全国委员会和中央人民政府委员会，这标志着人民政协制度正式确立。1954年全国人民代表大会召开后，人民政协继续在国家政治生活和社会生活中开展了卓有成效的工作。中国特色社会主义制度是在实践中不断发展和完善的，也在实践中不断发挥其效能。

新中国成立以来，中国共产党根据实践发展需要，不断推进党和国家机构改革。1958年，针对当时的历史条件，毛泽东同志和党中央提出在中央层面设立一些小组，毛泽东同志指出“这些小组是党中央的，直接隶属中央政治局和书记处，向它们直接做报告。大政方针在政治局，具体部署在书记处。只有一个‘政治设计院’，没有两个‘政治设计院’。大政方针和具体部署，都是一元化、党政不分。具体执行和细节决策权属于政府及其党组”。明确提出了加强党对国家机构的领导以及对经济和社会发展事务的领导。

改革开放以来，以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体把党和国家机构改革摆在重要位置，进一步加强党和国家机构改革，使机构职能不断优化，逐步适应社会主义市场经济要求，实现了从计划经济向市场经济转变下的职能机构调整。例如，改革开放初期，随着家庭联产承包责任制的实施，农村原有的公共服务体系、社会治理体系都发生了深刻变化。到20世纪80年代中期，随着国有企业的改革，大量下岗职工进入市场，如何确保他们的基本生活、确保医疗养老等基本服务作用的发挥，这是当时党和政府面临的重大挑战。基于这种新的历史性变化，党中央、国务院作出推进社会保障体系建设的一系列重大决策，有力地保障了在企业改革过程中下岗工人的生活水平，有力地兜住了社会安全网，也确保了改革大局的稳定和改革的稳步推进。随着社会保障制度的建设，我国建立了人力资源和社会保障等机构，以适应社会主义市场经济体制改革的要求，确保政府职能履行，确保相关社会政策的实施。再如，随着社会主义市场经济的发展和完善，市场在经济社会生活中发挥的作用越来越大，国家计划委员会的职能也不断进行调整，先更名为国家发展计划委员会，再到现在的国家发展和改革委员会。20世纪80年代初期，国家的改革任务非常繁重，因此设立了国家经济体制改革委员会，改革到了一定阶段后就把发展和改革有机结合起来了，以此更好地推进国民经济和社会发展运行，推进市场体制的不断完善。这个过程就是不断探索中国特色社会主义制度发展和完善的过程，也是不断使制度变革成为治理效能的过程。

为了坚持和完善中国特色社会主义制度，发挥体制机制改革的效能，从改革开放一直到2018年3月，党和国家机构进行了一系列改革。1982年，邓小平同志提出“精简机构是一场革命”。根据党中央的部署，中央党政机关机构改革方案实施。在这次改革中，中央机关的30个直属机构，局级减少11%，处级减少10%，总编制减少17.3%，部委正、副职减少15.7%；新班子中新选拔中青年干部占16%，平均年龄由64岁降到60岁。1988年，中央书记处制定了《党中央直属机构改革实施方案》。这次改革后的直属机构和事业单位包括：中央办公厅、中央组织部、中央宣传部、中央统战部、中央对外联络部、中央政治体制改革研究室、中央农村政策研究室；中央顾问委员会机关，中央纪律检查委员会机关；中央直属机关工作委员会、中央国家机关工作委员会；中央党校、人民日报社、中央党史研究室、中央文献研究室、中央编译局。1989年，中直机关机构事业单位调整和“三定”方案结束。这次改革后，有实体的直属机构由24个精简为17个，直属部门人员减19.5%，直属事业单位人员减9.9%，与改革前比人员共减少15.2%。1993年，党的十四届二中全会通过了《关于党政机构改革的方案》。根据这一方案，改革的力度更大、更深、更广。此次改革主要有两方面内容：一是理顺关系、调整结构、精简内设机构和人员，包括调整干部结构、提升干部素质、提高工作效率；二是中央纪委机关与监察部合署办公，工作部门和办事机构有9个，即中央办公厅、中央组织部、中央宣传部、中央统战部、中央对外联络部、中央政法委员会、中央政策研究室、中央台湾工作办公室、中央对外宣传办公室，其中，中央台湾工作办公室与国务院台湾事务办公室合署办公，中央对外宣传办公室与国务院新闻办公室合署办公，派出机构有两个，即中央直属机关工作委员会、中央国家机关工作委员会。1999年，党中央通过的政府机构改革方案决定了议事性委员会或领导小组，包括中央财经领导小组、中央对台工作领导小组、中央机构编制委员会、中央外事工作领导小组、中央农村工作领导小组、中央党的建设工作领导小组、中央宣传思想工作领导小组、中央党史领导小组、中央社会治安综合治理委员会、中央保密委员会、中央密码工作领导小组、中央保健委员会。

在党的机构改革过程中，政府机构改革也在同步进行。党的十四大提出，下决心进行行政管理体制和机构改革，切实做到转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率。1981年到2018年3月，国务院机构进行了7次改革，分别是1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和2013年，每次改革的任务和目标都是基于当时的历史条件和发展环境制定和提出的。1982年，精简机构改革，机构从100个精简到61个，人员缩减25%。1988年，改革的主要目的是转变职能，机构调整由72个减到68个，人员缩减20%。1993年，机构调整由86个减到59个，人员缩减20%。1998年，对9个专业经济部门进行改革，机构调整由40个减到29个，人员缩减47.5%。2003年，进一步转变职能，机构调整由29个减到28个。2008年，试水大部制，通过职能相同部门的合并，进一步提升政府效率，减少推诿扯皮，机构调整由28个减到27个。2013年的政府机构改革的任务是进一步转变政府职能。在转变政府职能的同时，国务院各个部门也在取消和调整行政审批事项，进一步提高政府效率。从2002年到2013年，国务院各部门取消和调整行政审批事项共进行七批，取消2100项行政审批项目、调整189项、下放284项，共计2573项。

通过一系列机构改革和制度创新，我国经济持续稳定发展，社会不断进步，人民生活不断改善。

三、推进党和国家机构在改革中不断提升治理效能

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视全面深化改革和党和国家机构改革。

2018年2月，在党的十八届三中全会作出全面深化改革决定的基础上，在全面深化改革的进程中，党的十九届三中全会审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，针对党和国家机构改革过程中的要求作出重要部署，稳步推进党和国家机构改革。一是建立健全党对重大工作领导体制机制，发挥党委在重大问题中的决策作用、领导作用。强化党组织在同级组织中的领导地位，加强党对同级组织的领导。更好发挥党的职能部门作用。统筹设置党政机构。党的有关机构可同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置，合并设立或合署办公。二是改革范围的全面性。党和国家机构改革涉及党、政府、人大、政协、司法、群团、社会组织、事业单位、跨军地，涵盖中央和地方各层级机构。《深化党和国家机构改革方案》规定，为适应统筹推进“五位一体”总体布局需要，加强社会建设，创新社会管理，更好保障和改善民生，推进社会领域法律制度建设，整合全国人大内务司法委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会的相关职责，组建全国人大社会建设委员会，作为全国人大专门委员会。《深化党和国家机构改革方案》规定，要加强人民政协民主监督，增强人民政协界别的代表性，加强委员队伍建设，优化政协专门委员会设置。《深化党和国家机构改革方案》规定，公安边防部队不再列武警部队序列，全部退出现役。武警部队不再领导管理武警黄金、森林、水电部队，等等，充分体现了这场改革的全面性。三是改革深度的革命性。这次改革的特色之一是重塑新的利益格局。过去，部门之间在一些利益问题上经常有纠纷，甚至因为利益问题互相扯皮。通过改革打破了利益格局，加强对资源的统一部署和使用。《深化党和国家机构改革方案》规定，为更好实现病有所医，将人力资源和社会保障部的城镇职工和城镇居民基本医疗保险、生育保险职责，国家卫生和计划生育委员会的新型农村合作医疗职责，国家发展和改革委员会的药品和医疗服务价格管理职责，民政部的医疗救助职责整合，组建国家医疗保障局。破除弊端，包括发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，全面实施市场准入负面清单制度等。四是遵循改革设计的科学性。避免政出多门、责任不明、推诿扯皮。《深化党和国家机构改革方案》规定，优化党和国家机构设置和职能配置，坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责。同时，要加强相关机构配合联动，各部门要相互合作。精干设置各级政府部门及其内设机构，科学配置权力，减少机构数量，简化中间层次。三是明确要求正确理解和落实党政职责分工，保证党实施集中统一领导，保证其他机构协同联动、高效运行。减少多头管理，减少职责分散交叉。《深化党和国家机构改革方案》提出组建退役军人事务部，将民政部的退役军人优抚安置职责，人力资源和社会保障部的军官转业安置职责，以及中央军委政治工作部、后勤保障部有关职责整合，组建退役军人事务部。这次专门成立退役军人事务部，主要职责是拟订退役军人思想政治、管理保障等工作政策法规并组织实施，褒扬彰显退役军人为党、国家和人民牺牲奉献的精神风范和价值导向，负责军队转业干部、复员干部、退休干部、退役士兵的移交安置工作和自主择业退役军人服务管理、待遇保障工作，组织开展退役军人教育培训、优待抚恤等，指导全国拥军优属工作，负责烈士及退役军人荣誉奖励、军人公墓维护以及纪念活动等。退役军人事务部的成立是一件大事，体现了我们在党和国家机构改革中不断把事情做好的态度。五是发挥中央和地方两个积极性。这次党和国家机构改革既是横向方面的改革，又是纵向方面的改革，因此要发挥中央和地方两个积极性。加强中央集中统一领导、顶层设计、整体谋划，同时又要加大地方的积极性，对于条件成熟的允许加大突破，条件暂不具备的可以先行试点。这也是我们党在推进改革和发展过程中的一条宝贵经验。“枫桥经验”的特点就是当地在解决矛盾、解决群众问题的过程中，小事不出基层，在基层解决和化解。习近平同志在浙江工作时也高度重视“枫桥经验”。地方机构也要根据自身特点进行改革。一方面要加强中央集中统一领导，进行顶层设计和整体谋划，另一方面要允许各地根据自身情况，进行积极试点，大胆突破。关于基层改革，上海市从2014年开始进行积极探索。2014年，习近平总书记在全国“两会”期间参加上海代表团审议时强调，要努力走出一条符合特大城市特点和规律的社会治理新路子。2014年，上海市委市政府部署启动一号课题“创新社会治理、加强基层建设”。经过一年的调研，提出了“1+6”文件：“1”，就是《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》；“6”，就是深化本市街道体制改革、完善居民区治理体系、完善村级治理体系、组织引导社会力量参与社区治理、深化拓展网格化管理提升城市综合管理效能、社区工作者管理等6个实施意见、管理办法。2017年底，北京市从实际出发，在总结平谷经验的基础上，提出“街乡吹哨、部门报到”的解决基层问题的方案。从2017年底到2018年，北京市在这方面进行了大胆探索。2018年底，中央全面深化改革委员会第五次会议指出，北京市委以“街乡吹哨、部门报到”改革为抓手，积极探索党建引领基层治理体制机制创新，聚焦办好群众家门口事，打通“最后一公里”，形成行之有效的做法。

2018年3月以来，党和国家机构改革紧锣密鼓地推进。2019年7月，深化党和国家机构改革总结会议召开。短短一年多时间，党和国家机构改革任务总体完成。加强党的全面领导得到有效落实，维护党的集中统一领导的机构职能体系更加健全。党和国家机构履职更加顺畅高效，各类机构设置和职能配置更加适应统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局需要。省市县主要机构设置和职能配置同中央保持基本对应，构建起从中央到地方运行顺畅、充满活力的工作体系。跨军地改革顺利推进。同步推进相关各类机构改革，改革整体效应进一步增强。习近平总书记在深化党和国家机构改革总结会议上强调，完成组织架构重建、实现机构职能调整，只是解决了“面”上的问题，真正要发生“化学反应”，还有大量工作要做。党和国家机构改革，开启了我们党的领导新局面，开启了机构提升效率的新局面。

新中国成立70年的历史发展进程就是中国特色社会主义制度不断发展和完善的过程，也是党和国家适应不同历史阶段的特点不断深化改革的过程，是中国人民在中国共产党的领导下把一个一穷二白的旧中国建设成为经济繁荣、人民安居乐业的新中国的光辉历程。在坚持和完善中国特色社会主义制度，不断深化改革的过程中，我国的现代经济体系从无到有，从弱到强，综合国力不断加强。国内生产总值从1949年的679亿元（当年价格）增长到1978年的3645亿元，到2018年达到90万亿元，稳居世界第二大经济体；居民消费从1952的80元（当年价格）增长到1978年的184元，到2018年全国人均消费支出19853元；财政收入从1950年的62亿元增长到1978年的1132亿元，2018年达到183352亿元。我国的社会主义建设、改革和发展稳步推进，宏观经济运行平稳、结构合理、物价稳定、新型能源开发利用发展迅速、产业区域布局合理。东部沿海地区繁荣，中部地区崛起，西部大开发成效显著，覆盖城乡的基本公共服务体系逐步完善，基本公共服务均等化水平逐步提高。

国家从建立社会主义计划经济体制开始探索中国特色的经济制度和经济建设道路，到改革开放之后逐步建立和完善中国特色社会主义市场经济体制。党的十八届三中全会、十九届三中、四中全会为新时代发展和完善中国特色社会主义制度指明了方向，为制度优势转化为治理效能明确了路径。但必须看到，改革任重道远，我们还要在进一步通过改革，完善各项制度的进程中，坚持和完善中国特色社会主义制度，不断释放各类制度优越性效能。