从北京节能超市绿色回收试点看我国废弃电器电子产品回收管理机制改革与探索

2019-12-31田晖亢远飞

节能与环保 2019年11期

文_田晖亢远飞

1.中国家电研究院 2.北京节能环保中心

1 研究背景

我国是电器电子产品的生产大国、消费大国，同时也是电器电子产品的废弃大国。废弃的电器电子产品不仅含有很多有用的资源，同时也含有对人体和环境有危害的物质，如不妥善回收处理，将带来重大危害。2009年，国务院发布《废弃电器电子产品回收处理管理条例》（以下简称《条例》），建立了我国废弃电器电子产品目录制度、处理基金制度，以及处理企业资质许可制度。在《条例》的推动下，我国废弃电器电子产品处理行业得到了快速发展，处理技术、装备和管理水平有了显著的提升。然而，我国电器电子产品的回收体系建设远远落后于处理行业的发展。目前，我国废弃电器电子产品的回收仍以个体回收为主，新型的互联网+回收、社区回收、生产者责任延伸回收模式等虽然纷纷涌现，但尚未成规模。

20世纪90年代，发达国家和地区也面临废弃电器电子产品回收处理管理的问题。日本和欧盟相继通过立法，引入生产者责任延伸制度，确定了生产者、销售商、消费者，以及政府在废弃电器电子产品回收处理环节的责任和义务，构建了全新的废弃电器电子产品回收处理体系。

为了推进我国废弃电器电子产品新型回收体系建立，构建绿色回收渠道，国家出台了一系列政策和规范。例如国务院发布的《生产者责任延伸制度推行方案》、国家发展改革委的《循环发展引领行动》、商务部的《关于推进再生资源回收行业转型升级的意见》，以及北京市发展改革委的《北京市废弃电器电子产品新型回收利用体系建设试点管理办法（试行）》等。

与传统的个体回收模式不同，绿色回收是指依据环保、安全和健康的理念，对废弃电器电子产品收集和分类，并将不具有再使用价值的产品交售给有资质处理企业进行规范拆解处理的一种活动。绿色回收不仅强调建立高效的回收网络进行收集和分类，而且关注回收产品的去向，如实现绿色回收渠道的构建，将有助于解决废弃电器电子产品处理行业的私拆问题，同时也可以规范和引导旧电器电子产品行业，推动行业的可持续发展。

北京作为废弃电器电子产品新型回收体系构建的试点城市，在废弃电器电子产品新型回收体系构建方面具有良好的政策基础和行业优势。本文基于2014～2018年北京节能超市的绿色回收实践，尤其是2017年之后开展的一机一码绿色回收试点工作，结合发达国家和地区废弃电器电子产品回收处理管理经验，以绿色回收信息管理为切入点，探讨废弃电器电子产品绿色回收管理机制。

2 发展现状与面临的问题

2.1 发展现状

废弃电器电子产品具有双重属性，它既是固体废物，也是再生资源。针对废弃电器电子产品回收的管理，应遵循《固体废物污染环境防治管理办法》《循环经济促进法》《废弃电器电子产品回收处理管理条例》，以及商务部的《再生资源回收管理办法》。其中，《条例》规定：国务院商务主管部门负责废弃电器电子产品回收的管理工作；国家对废弃电器电子产品实行多渠道回收和集中处理制度；回收的废弃电器电子产品应当由有废弃电器电子产品处理资格的处理企业处理。

我国一直有修旧利废的传统。废弃电器电子产品回收行业经历了四个发展阶段。

第一个阶段从20世纪90年代开始到2009年，以个体回收经营者为主回收的模式。回收的废弃产品一部分进行再使用，一部分在拆解集散地进行拆解处理。

第二阶段为2009～2011年，在“家电以旧换新”政策下，形成了以电器电子产品零售商、生产企业和回收企业为主回收的模式。回收的废弃产品交给指定的拆解企业进行处理，回收商获得以旧换新的运费补贴。

第三个阶段为2012～2016年，“家电以旧换新“政策结束后，《条例》的基金制度实施。随着运费补贴的结束，个体回收经营者再次成为回收主体的模式。回收的废弃产品一部分进行再使用，一部分进入有资质的处理企业进行拆解处理，还有一部分进行非法拆解，也称私拆。

第四阶段为2016年至今，在互联网+技术和绿色发展政策的推动下，互联网+回收、两网融合回收、智能社区回收模式的创新回收公司涌现；工信部通过生产者责任延伸试点、构建绿色供应链企业示范推动生产者为主导的生产者责任延伸回收模式；北京市发展改革委提出5种废弃电器电子产品新型回收利用体系构建的模式。在第四阶段，废弃电器电子产品的回收是个体回收经营者与新型回收共存的模式。

2.2 面临的问题

与欧盟、日本等发达国家及地区相比，我国废弃电器电子产品回收管理具有较大的差异（表1）。我国废弃电器电子产品回收的直接责任主体是处理企业，处理企业在市场上购买废弃产品进行处理，从而获得处理基金的补贴。生产企业（进口商）通过缴纳处理基金来履行回收处理责任，是回收的间接责任主体，生产企业没有直接回收废弃产品的责任。同时，与废弃产品回收密切相关的销售商、消费者都没有回收废弃产品的责任。

表1 废弃电器电子产品回收管理制度对比分析

而欧盟和日本针对废弃电器电子产品回收责任主体是多元化的，包括生产企业（进口商）、销售商、消费者和政府。我国废弃电器电子产品回收责任都由生产企业（进口商）通过基金来承担。这也是导致我国废弃电器电子产品处理基金入不敷出的重要原因。因此，我国废弃电器电子产品回收面临的主要问题是没有与绿色回收体系相应的管理和监督机制。

由于没有明确的绿色回收管理和监督机制，同时私拆持续存在，导致绿色回收的成本高。同时，一些新型回收模式也并非“绿色”，回收的废弃产品并没有全部进入有资质的处理企业进行拆处理。

3 北京节能超市的绿色回收实践

3.1 节能超市绿色回收模式

2009年北京市启动节能产品进超市活动（简称节能超市）。节能超市以商业企业设立节能产品销售专区、市财政给予补贴的形式，面向大众宣传推广节能减排产品。2019年，全市30家节能超市（含网店），覆盖苏宁、国美、大中等实体销售企业和苏宁易购网、国美在线网等电子商务网站企业，所在门店覆盖全市16区，形成了覆盖城乡、线上线下的格局。

从2014年开始，节能超市首次开展绿色回收活动。回收的产品包括饮料瓶、电池和电器电子产品。从2014～2017年，北京节能超市通过门店推广、社区宣传、以旧换新补贴和现金券等活动，共回收了10万余台废旧废弃产品。为了加强绿色回收的管理，2017年，北京节能超市首次建立了废弃电器电子产品绿色回收“一机一码”信息管理追溯系统，实现废弃电器电子产品绿色回收全过程管理和信息追溯，见图1。

绿色回收一机一码信息管理追溯系统包括大家电上门回收和小家电超市门店回收两种模式。针对大家电上门回收的流程：大家电的消费者在绿色回收信息平台进行回收产品信息登记。回收合作伙伴的回收人员在上门回收时，确认回收产品信息，并在回收产品上张贴二维码，运输至中转站进行暂存，待一定数量后，二次运输至合作处理伙伴进行拆解处理。处理企业在收到回收产品时，进行信息复核，并在废弃产品处理后进行报送。成功提交废弃大家电的消费者可获得回收补贴，同时回收商也可获得一定的运费补贴。

针对小家电的超市门店回收流程：小家电的消费者将废弃小家电自行带到超市门店进行废弃产品回收的信息登记。超市门店对回收的废弃小家电进行暂存，待一定数量后，由回收合作伙伴上门回收和信息登记，并运至中转站二次暂存；待一定规模后，二次运输到合作处理企业。处理企业在收到回收产品时，进行信息复核，并在废弃产品处理后进行报送。成功提交废弃小家电的消费者可获得回收补贴。同时，回收商可获得运费补贴，处理企业可获得处理补贴。

绿色回收一机一码信息管理追溯系统从2017年上线后，一直在不断更新和完善。同时，针对节能超市的销售人员、回收合作伙伴的回收人员、合作处理企业等举办多次培训和宣传工作，有效地保证了绿色回收一机一码信息管理追溯系统的落地，真正实现了废弃电器电子产品绿色回收的全过程管理，有效避免了废弃电器电子产品私拆问题和仿冒问题。

3.2 北京节能超市小家电回收探索

目前，国家废弃电器电子产品处理基金仅对首批目录产品（电视机、电冰箱、洗衣机、房间空调器和微型计算机）进行补贴。因此，大部分有资质的处理企业仅处理首批目录产品（也称大家电）。随着居民生活水平的提高，小家电的废弃量显著提升。为了顺应行业的发展，2018年，北京节能超市通过行业调研，在京津冀地区甄选具有小家电处理能力的处理企业，并与之合作，将绿色回收产品范围扩展到11种产品。2019年，绿色回收产品的范围扩展到80余种。除四机一脑首批目录产品以外，节能超市还回收大量的电饭煲、微波炉、DVD机、电风扇、电饭煲、固话机等小家电产品。

同时，为了规范小家电回收的管理，2019年北京节能超市启动了“废旧电器电子产品回收分类管理”的研究工作。与大家电不同，小家电种类繁多，更新换代快。除了手机等智能产品，其余小家电的回收价值较低。借鉴发达国家和地区针对小家电分类回收管理的经验，北京节能超市正在探索有效的小家电回收信息管理模式。北京市针对小家电回收和处理的试点经验，可以为我国小家电回收处理的管理制度建立提供有效的经验和借鉴。

3.3 节能超市绿色回收经验

（1）构建绿色回收管理平台、信息管理追溯系统是核心

北京节能超市约有30家，每家独立开展绿色回收工作。北京市发展改革委通过制定绿色回收管理机制、激励机制、建立绿色回收一机一码信息管理追溯系统、跟踪和监管绿色回收的每个环节来推进和监管绿色回收工作。因此，节能超市绿色回收模式的最大特点是通过激励机制，建立一个第三方绿色回收管理平台，以信息管理追溯系统为手段，探索、强化绿色回收的全流程监管。

（2）促进行业转型升级、制定回收合作伙伴机制

目前我国废弃电器电子产品回收仍以个体回收经营者为主，新型回收模式尚不成规模，急需政策的扶持。北京节能超市利用其自身优势，积极与新型回收公司合作，并建立合作伙伴制度，不仅引领实体销售企业逆向回收、优化销售商回收流程，而且有效地打通了回收产品直接进入处理企业的难题。北京节能超市构建的回收合作伙伴机制促进了废弃电器电子产品回收行业的转型升级。

（3）优势互补、京津冀协同发展

北京是电器电子产品最大的消费城市，因此具有最大的回收市场。然而，北京却不是电器电子产品最大的处理中心。在废弃电器电子产品处理环节，河北、天津各有其优势。在北京节能超市的绿色回收体系构建中，尝试将废弃电器电子产品处理的范围扩展到京津冀地区，不仅顺应京津冀协同发展的理念，也是行业优势互补、可持续发展的模式创新。

（4）节能超市绿色回收的挑战

从北京节能超市绿色回收实践的情况来看，由第三方机构搭建电器电子产品销售、回收和处理的绿色回收信息管理追溯平台在技术上和管理上是可行的，需要一定的费用支持。费用主要包括信息平台的建设费用、消费者以旧换新的补贴、回收补贴和处理补贴，以及平台运营管理费用等。按照节能超市的试点任务目标，该费用在可控的范围内。然而一旦扩大试点规模，该费用将成倍增加。为了将试点的成果可复制、可推广，需要建立相应的管理机制，分摊绿色回收和处理的成本。

4 绿色回收管理机制的探索与改革

从发达国家和地区废弃电器电子产品回收管理制度来看，不论是欧盟，还是日本，虽然都是采用生产者责任延伸制度，但同时也规定了电器电子产品的销售商、消费者，以及地方政府的回收责任。我国的生产者责任延伸制度最早在电器电子产品行业推行。《条例》规定了回收的废弃电器电子产品应当由有废弃电器电子产品处理资格的处理企业处理。但由于缺乏相应的管理细则和罚则，导致私拆问题禁而不止，环境风险巨大。2019年，《固体废物污染环境防治法》修订草案中，针对废弃电器电子产品的回收处理，提出国家建立电器电子等产品的生产者责任延伸制度，却并没有明确应建立什么样的生产者责任延伸制度，相关方的责任如何。

废弃电器电子产品具有环境性和资源性双重属性。如果强调资源性，应采用市场机制进行管理，如目前的管理现状。如果强调环境性，应建立严格的管理机制，明确回收责任主体和监管机制。这些都是需要通过立法和制度建设来实现。目前，《条例》的修订已在计划中。如果《条例》修订中，将废弃电器电子产品回收责任的相关方都纳入管理体系，同时，在基金制度的基础上，建立生产者责任延伸的激励机制，这将是我国生产者责任延伸制度建设的一大进步。

同时，北京作为首都，如果在废弃电器电子产品回收处理管理领域先行立法，构建适合行业发展的生产者责任延伸的回收处理体系，也将为国家层面的制度建议提供经验。