青海省政务微博公共服务问题与对策研究

王 鸽 子

（青海民族大学 政治与公共管理学院，青海 西宁 810007）

一、研究缘起

微博自从兴起，就和社会、政治、文化等重要领域以及公共事务发展议程日益紧密地结合在了一起，政务微博应运而生。催枯拉朽式的传播力、人人皆可随时畅快表达的媒介机制，不仅革命性地颠覆了媒体的传播秩序，更将一个又一个现实社会中的治理盲区投射于微博平台。因此，政务微博作为政府线上行政模式的重要补充，亦成为学界日益重要的研究课题。

（一）政务微博的公共服务功能日益凸显

2009年11月11日，湖南省桃源县政府经过实名认证，开通了我国首个政务微博——“桃源网”，同年11月21日，云南省注册了“微博云南”，成为我国首个省级规模的政务微博。[1]由于国家行政电子政务研究中心在2011年得到国家互联网信息办公室的正式授权，开始统计和发布我国政务微博评估报告，故2011年为政务微博元年。[2]自此，各地政府机构亦顺应时代潮流，纷纷开通政务微博。2018年5月13日《2018年一季度人民日报・政务指数微博影响力报告》发布数据，截至2018年3月31日，政务微博规模已突破17.5万个，其中政务机构官方微博13.6万，公务人员3.9万。[3]随着政务微博的蓬勃生命力日益彰显，加强政务微博公共服务不仅是满足人民群众“体面生活”的重要举措，更是实现全民共建共享共治的平台。

了解政务微博的概念有助于进行深入研究。政务微博是指党政机构及其工作人员借助于微博平台所开通的用于社会治理、公共服务功能的微博。这个概念包含两个主体，即政务机构和行政人员，同时阐明政务微博的功能是进行社会治理和公共服务，主要目的是信息发布和政务公开，除此之外，还包括通过线上线下互动以解决公共服务问题。对于政务微博而言，发布是基础，互动是核心，服务才是根本。

（二）青海省政务微博公共服务既是跳板亦是短板

政务微博的服务使命和蓬勃发展态势给青海省带来了机遇。青海雄踞世界屋脊，地域辽阔，地形分布错综复杂，自然条件恶劣；位于西北经济欠发达地区，却是兰西城市群的战略要地和连接一带一路的重要桥梁；地域内有汉、藏、蒙、回、撒拉等多个民族，其中撒拉族和土族是青海独有的世居少数民族，有6个民族自治州，对于民族稳定与发展的意义尤为重要。由于地域辽阔、经济落后、民族多样，因此传统的公共服务推进难度大，而基于互联网衍生的政务微博，弱化了经济发展水平和财政能力的限制，具有扁平化、交互式、便捷性等优势，可以有效弥补传统公共服务供给方式的不足，减少资源浪费，解决供需匹配偏差，进而以高效的网络公共服务成为推动公共服务均等化的增长极，成为青海省社会发展和人民生活水平提高的助推器、加速器和催化剂。

目前，青海省在此方面已经取得了一些成效。青海省人民政府办公厅于2014年1月认证了“青海政务”的微博账号，以之为首的政务微博集群，不断加强信息共享，积极回应网民诉求，同心协力解决问题，共同促进青海省平稳有序发展。截止2016年11月30日，青海省各级政务单位共认证政务微博账号312个，其中省直机关开设微博账号51个，基层单位账号261个。[4]然而，该省在具体的实践中也遇到了一些问题，政务微博之间由于缺乏协调整合机制，公共服务呈现碎片化状态，从而影响服务效能的整体发挥。

因此，如何在政务微博蓬勃发展之时充分发挥其公共服务功能，是摆在青海省面前的重要难题。鉴于政务微博公共服务目前存在的问题与整体性治理理论密切相关，本文探索性的利用整体性治理理论来完善青海省政务微博公共服务，以寻求政务微博公共服务良性发展机制。

二、整体性治理理论嵌入政务微博公共服务的适用性

整体性治理所针对的正是社会治理过程中日益突出的碎片化问题，对解决狭隘的多元参与治理具有重要指导意义，对解决我国政务微博公共服务过程中的碎片化问题也会具有较强的针对性和显著的适用性。

（一）整体性治理：针对碎片化治理发展起来的理论体系

整体性治理理论最早由英国学者佩里・希克斯（Perry Hicks）于20世纪90年代在其著作《整体性政府》中提出，通过希克斯等大批学者多年的研究和努力，整体性治理理论臻于完善。其核心观点是以协调和整合为基础的整体性运作，提供优质的公共服务。[5]该理论的提出契合了当下社会治理的需要，通过构建整体性治理结构，将行之有效的解决公共服务进程当中的碎片化和分散化问题。[6]

贯穿整体性治理始终的是公共价值和公共需求，以期为公众提供无缝隙的一体化服务。[7]整体性治理理论的关键特点就是寻求“跨界”合作，“跨界”内涵较为丰富，既包含上下级政府的纵向合作，同级政府不同职能部门之间的横向合作，也包括政府部门与非政府组织之间的内外合作。[8]在理念上，整体性治理始终强调要坚持以公众需求为导向，将公共利益和职责意识提升为战略高度；在机制上，整体性政府提倡整体性公共服务机制，即通过整合组织机构、业务流程、信息资源等，最后缔造一体化的公共服务供给体系[9]；在组织上，整体性治理强调打造整体政府，协调不同层级、职能、部门治理主体间的关系和利益；在技术上，整体性治理主张通过互联网信息技术打破政府内部条块分割的组织结构。[10]此外，在政府的跨部门治理中，整体性治理所需秉持的关键价值取向是信任。[11]

诚然，“整体性治理理论”植根于西方土壤，所展开的具体实践运用也是资本主义国家的自我修补。但其孕育背景和理论发展与我国社会治理中所遇到的困境有一定的相关性，因而从“整体性治理理论”中试图探索能够有效提升我国公共服务水平的良策，从而进一步实现公共服务均等化具有十分重要的借鉴意义。

（二）整体性治理对解决政务微博公共服务问题的适用性

我国互联网多元治理框架下衍生出的复杂社会问题，证实拥有不同组织文化、制度和运作方式的治理主体在协调整合存在不足的条件下，并不必然朝着一个共同的治理目标努力，整体性治理理论对于显著提升我国网络政治生态的治理水平具有较强的适用性。

1.价值诉求适用：亟需整合政务微博多重公共服务职责

精准供给、最大程度满足各种各样的公共服务诉求是整体性治理明显优于以提升效率为主要目标的多元治理以及新公共管理的显著特征。整体性治理理论强调公共利益至上，这与政务微博的服务属性不谋而合，而且通过政务微博可以广泛搜集公众的需求信息，进而针对特定群体精准供给。这样可以充分利用公共资源，避免闲置浪费。

2.整合对策适用：多元治理主体之间尚未形成相互依赖的有机整体

政务微博正是在新媒体的基础上发挥政府的公共服务职能，并且打通了职能部门之间的职责边界。而整体性治理强调要发挥一定的信息技术优势，在此基础上构建能够协调各个机构、整合各项服务职能。从这个意义上而言，整体性治理理论有助于政务微博更好地克服政府机构、组织内部的部门主义倾向以及各自为政的弊端，同时调整了政府和社会之间的横向关系，并且可以充分发挥政府战略协作和统筹服务的功能，从而构建起政府与市场、社会良性协调运作的治理体系。

3.技术适用：互联网及大数据的推广应用

2018年12月27日发布的《关于推进政务新媒体健康有序发展的意见》明确指出：积极运用大数据、云计算、人工智能等新技术新应用，提升政务新媒体智能化水平。[12]大数据是驱动公共服务供给结构化创新的原动力，需将新型信息技术手段和平台融入到公共服务建设，其核心价值在于提高政府对民众需求的预测能力和回应能力。[13]搭建公共服务供给的大数据合作平台，在云计算的辅助下完成对复杂数据的信息收集和管理，进而预测民众需求；同时，针对民众多样化需求对资源进行合理分配，精准施策。

三、青海省政务微博公共服务存在的问题及原因分析

（一）政务微博角色定位模糊

政府部门一方面对于政务微博的传播规律不了解，另一方面由于权力部门的官僚气息太浓，还遗留了传统的作风习气，不是以公民为中心来提供服务，而只是根据上级的指示和要求来进行公共服务，开通政务微博也只是被动应对上级，或者为了彰显自己的政绩，这些都只是在做表面功夫，而没有真正树立服务意识，没有精准定位自身，更没有全心全意为人民服务。这就导致政府部门对于政务微博的投入不足、应付了事，更有甚者，某些部门花钱买粉丝。由此可以看出，许多政务微博的公共服务作用并未充分发挥。究其根源，这些政府部门不但没有树立服务的理念，而且也没能准确定位政务微博参与公共服务的角色。

（二）政务微博缺乏规范化管理

从政务微博参与公共服务的现状来看，对于政务微博的日常管理缺乏规范，政务微博的运营缺乏技巧，同时缺乏相应的法律法规来规范政务微博参与公共服务，比如政务微博的发布方式、发布的内容应该遵循什么样的标准，政务微博的言论尺度和管制尺度在哪里？现在政务微博的管理缺乏弹性，从两个方面来讲，首先是政府部门对其所注册的政务微博的管理缺乏弹性，其次是对于公众在政务微博上的言论缺乏管理。这些都是没有对政务微博进行规范化管理的结果。这样就会给政务微博参与政府公共服务带来很大的阻碍。

（三）政务微博公共服务碎片化

政务微博日常所发布的一般是政务信息、新闻和公共服务信息等，涵盖新闻热点、交通讯息、公安司法、医疗服务等方面。首先，公共服务资源分散化、碎片化。由于政府部门开设的微博数量众多且分类繁复，公众需要关注大量的政务微博才能获取不同的信息，这就影响了公众获取信息的效率，从而制约政府所提供的公共服务信息的利用率。其次，公共服务资源的载体分散化。目前利用网络技术提供公共服务资源的载体主要有政务微博、政务微信、政务App和政府网站，这些载体对于公共服务资源的收集、储存和利用各有优劣势。但就政务微博而言，缺乏和其它载体的深入整合，这样就很难提供完善的公共服务资源。

四、完善和优化青海省政务微博公共服务的对策

（一）明确政务微博角色定位

1.优化服务：强化政务微博公共服务供给能力

人民群众日益增长、多样化的网上公共服务需求和不平衡不充分的政务微博公共服务水平之间的矛盾，是政务微博进一步发展和完善所面临的突出瓶颈。为了便捷、精准满足公众的网络服务需求，进而切实提升幸福感和增强获得感，这就意味着要重新审视政务微博的服务定位，公共服务水平和能力提升的着力点。对于青海省来说，尤其如此。通过借助政务微博蓬勃发展的态势来强化公共服务供给能力，进行精准有效的服务，是对社会资源的最好利用和对公众信任的最佳回馈。

2.人才梯队：提升政务微博相关人员的专业素养

政之所兴在于顺民心，政之所废在于逆民心。因此政务微博管理人员应牢固树立“公仆”意识，把为民服务的思想内化于心，外化于行。具体来说，一是要充分利用政务微博这个与群众零距离接触、互动性强的平台，积极回应公众诉求，广纳民智，顺应民意；二是培养网上办公的思维，以更高效的行政方式提供公共服务，建立完善透明公开的网络多元参与机制。另外，还要加强对政务微博运营人员专业素养的培育，以及后续人才链的持续供应。值得注意的是，面对公众的利益和诉求，政务微博管理人员没有正式工和临聘工的区别，也没有正常上班和加班时间上的差异，都应明确权责，真正情系公众，利为民谋。[14]

（二）完善政务微博运营管理机制

1.建章立制：优化政务微博公共服务发展环境

政府应不断健全对政务微博的监督和管理，专人专责，全天运行，确保信息的高效交流和反馈。首先，政府微博要加大对自身的监督力度，规范部门联动机制，一方面是在行政层级的基础上，加强内部联动，即线上及时回复和线上有效落实同时进行；另一方面强化与大众媒体之间的有效联动，即全方位关注舆情，从而缩小民情民意的信息盲区。同时，引入政务微博网民监督机制，启动网络社会问责程序，使权力在阳光下透明运行。网络监督早已被塑造成汇聚民意、保障合法权益、鞭挞贪污腐败的有效手段。公众监督进入移动互联网时代，主动有序的政治参与无疑为多元社会治理添砖加瓦。

2.共享开放：打通政务微博大数据流

共享开放是现代政府的必然要求。传统的行政组织结构主要采取封闭式运行机制，这样就导致了组织功能“碎片化”、数据信息“碎片化”、公共服务供给“碎片化”。政务微博的出现促使行政组织结构由金字塔形向扁平化、多元化的新格局转变，与此同时形成数据信息共享开放的新局面，并产生新的组织模式。这样一来，政府机构之间可以实现大数据治理、协同联动，实现跨部门信息流动，从而为精准化供给公共服务提供核心技术支持，以实现公共服务整体效能的有效提升。

（三）构建政务微博协调联动服务矩阵

1.整体协同：形成省级统筹的政务微博矩阵

政务微博需要形成一个核心，从而使其它政务微博紧紧围绕在其周围。就青海省政务微博而言，推进形成省级统筹的政务微博矩阵，有利于提升政务微博的公共服务效能和全省整体的公共服务水平。而这个具有核心影响力的政务微博须具有监督权力，所有的政务微博均可由它一键抵达，从而使公共服务跨越层层的职责分布，快速而便捷地满足公众多样而个性化的公共服务需求。

2.双轮驱动：形成政务微博公共服务线上线下联动体系

目前，围绕政务微博所形成的公共服务模式主要有线下、线上和线上线下相融合（O2O）三种。现如今，大部分地域仍然主要推崇线下服务模式，同时线上服务模式在某种程度上逐渐深化，线上线下相融合发展潜力巨大。而O2O模式有助于打破单一化的公共服务方式，在公共服务供给中扭转乾坤，实现由“政府端菜”向“百姓点餐”的巨大转变，这样就能衍生出更加精准、便捷、多元的服务形态。同时将政务微博和政务服务网站等进行系统整合，更有利于提升公共服务的整体效能。