企业法人型职教集团的逻辑归宿——以“职教20 条”为视角

王加昌

（三明医学科技职业学院， 福建 三明 365000）

2015 年6 月30 日，教育部出台了《关于深入推进职业教育集团化办学的意见》（教职成〔2015〕4号），提出“探索（职教）集团通过土地、房舍、资产、资本、设备、技术等使用权租赁、托管、转让等形式登记企业法人。 ”此后，全国各地开始了企业法人型职教集团建设的探索和实践，截至2015 年7 月23 日，已有辽宁、浙江、福建、山东、河南、湖北、湖南、云南、陕西、青岛、宁波等10 多个省市，制定了推进集团化办学的政策文件。[1]2015 年9 月， 福建省教育厅印发《关于加快推进多元投资主体共建职教集团的通知（闽教职成〔2015〕38 号）》，提出了建设一批以资本为纽带、 具有企业法人资格的多元投资主体职教集团的目标[2]，2016—2017 年，福建省公布了进入培育项目的15 个多元投资主体职业教育集团。[3]根据《中国职业教育集团化办学发展报告》（2017 年） 统计，截至2016 年底，全国共有职教集团1 406 个，有53个职教集团进行了法人登记，[3]这其中包括了部分社团法人或民办非企业单位法人，可见，企业法人型职教集团的数量并不多， 也反映了企业法人型职教集团发展面临着困境。 2019 年2 月，国务院颁布了《国家职业教育改革实施方案（国发〔2019〕4 号）》（以下简称“职教20 条”），[4]这是一个纲领性的文件，指明了未来中国职业教育改革和发展的方向。 在这个改革框架下， 企业法人型职教集团面临着怎样的发展机遇和挑战是整个职业教育界不得不思考的现实问题。

一、企业法人型职教集团的困境

企业法人型职教集团建设是中国各级政府一系列政策推动的结果， 其根本目的就是试图通过以资本为纽带，建立校企“利益链”，强化职教集团内部成员的利益关系，破解职教集团“集而不团”的困境。然而，实践证明，企业法人型职教集团并不能真正破解困局。

（一）法律地位模糊的困境

依据《中华人民共和国民法总则》 第三章的规定，法人区分为营利法人和非营利法人，企业法人型职教集团性质上属于企业法人中的公司法人，受《中华人民共和国公司法》 规制。 企业法人属于经济实体，必须以营利为目的，否则，企业法人就无法在市场中生存，除非其只是一个空壳公司，无任何运营成本。 以开办职业教育为目标事业的企业法人型职教集团，理论上说既有职业院校资本也有企业、行业资本， 企业出资参与企业法人型职教集团如果不以营利为目的，必然违背市场经济的基本逻辑，职业院校出资参与企业法人型职教集团如果不以公益为目的又必然违背公办职业院校公益性的办学逻辑。因此，企业法人型职教集团在目前的法律制度框架下，既不能按照企业法人的逻辑运行， 又不能按照事业法人的逻辑运行， 实质上处于法律地位模糊的尴尬境地。正是由于企业法人型职教集团的法律地位模糊，职教集团的投资实质上大多数是以各自的固定资产作价出资的。 这样出资的好处在于各方资产都不容易流失，名义上履行了出资义务，但是，由于没有流动资金， 企业法人型职教集团实际上无法进行市场化运作。

（二）运行机制不畅的困境

公司法对企业法人的运行机制已有详细的规定。从运行机制上说，企业法人型职教集团是具有企业法人资格的市场主体， 必须依据公司法的规定运行，不需要再创设一套新的运行机制。依据企业法人的基本法理，企业法人必须具有独立于股东的财产，独立经营、独立核算、自负盈亏。换言之，企业法人型职教集团的股东以出资的份额为依据享有权利、承担义务。如果企业法人型职教集团处于运营状态，就要有独立的办公场所、专职的工作人员，工作人员的工资应当由企业法人型职教集团支付， 职教集团也应当依法交纳税款或依法获得免税许可。但是，现实是登记容易运行难， 即使完全按照公司法的规定成立了完整公司组织机构， 企业法人型职教集团的财产仍难以独立，无法独立核算，无法独立运营。 造成这一结果的根本原因在于职业院校内部改革还尚未完成， 各类职教集团大多数是在政府政策推动下成立的。

（三）成为办学主体还存在障碍

政府推动企业法人型职教集团的重要目的是深化职业教育教学改革，为推行现代学徒制搭建平台，通过企业法人型职教集团这个平台， 使校企合作进一步深化，使企业能真正参与到职业教育改革，实现“校企共同制定职业技术人才培养标准、编制人才培养方案、开发课程体系、参与教学过程、开展人才培养质量评估”等改革目标。[2]但是，职业教育改革是一个系统工程， 在学校自身的人才培养模式改革还不成熟的情况下， 学校与企业的对话实质上不在同一个层面上， 两者之所以能够走到一起组建企业法人型多元投资主体职教集团，与政府的引领、推动作用是分不开的。所以，企业法人型职教集团成立后如何成为办学主体是一个难题。 例如，成立于2012 年的青岛西海岸职教集团有限公司， 是全国首批国有企业实体化运作的职教集团，成员单位包括海尔、海信等30 余家大中型企业，注册资金2.3 亿元，是企业法人型职教集团的标杆[5]。 但是，通过国家企业信用信息公示系统查询显示，“青岛西海岸职教集团有限公司”已更名为“青岛科创投资发展集团有限公司”，其经营范围的公示信息为∶教育基础设施建设、教育信息咨询服务（不含教育培训及举办托幼机构）、房地产开发与经营、房屋工程建筑等共计30 个经营项目[6]。 从企业名称上看已不是职教集团了，从经营范围上看， 公司所从事的经营项目也已不是与职业教育相关的项目了。可见，企业法人型职教集团在实际运作中确实存在现实难题。

二、企业法人型职教集团的历史性机遇

“职教20 条”由国务院颁布实施，意味着这是一个高规格的规划和指导职业教育改革的纲领性文件，对未来中国职业教育的发展必将产生深远影响，也必然为企业法人型职教集团建设提供新的发展机遇。

（一）职业教育治理结构将发生深刻变化

职业教育具有跨界性， 职业院校归属于教育部门管理，但是，产业和企业并不归教育部门管理，因此，产教融合、校企合作等关乎职业教育质量的重大改革措施的出台， 必须多部门合作才可能得到有效贯彻落实并取得成效。 2009 年2 月，教育部出台了《关于加快推进职业教育集团化办学的若干意见》，2015 年6 月又出台了《关于深入推进职业教育集团化办学的意见》。 但是，这两个文件的出台并没有真正改变“校企合作”难的现实状况。因此，要实现产教融合、 校企合作的良好局面就必须改变职业教育的治理结构。 2019 年2 月， 国务院颁布了“职教20条”，明确提出要完善国务院职业教育工作部际联席会议制度， 并明确部际联席会议制度由国务院分管教育工作的副总理担任召集人， 统筹并研究协调解决全国职业教育工作中的重大问题。 这就意味着中国职业教育的治理结构将发生根本性的变革， 这一变革与职业教育的跨界性相适应， 为解决各部门间相互协调的问题创造了有利条件。

（二）产教融合、校企合作的内生动力将逐渐生成

过去，通常都把产教融合、校企合作难的原因归结为企业参与职业教育的积极性不高， 而忽视了职业院校传统的人才培养模式并不真正需要产教融合、校企合作的问题。虽然中国职业教育发展取得了令人瞩目的伟大成就，但是，职业教育改革的瓶颈还未突破， 职业院校实质上并未做好产教深度融合的准备。 随着“职教20 条”的出台，职业教育改革将全面展开，职业院校迫切需要与企业深度合作，这是破解校企合作难的关键所在。 例如，“职教20 条”明确提出“职业院校实践性教学课时原则上占总课时一半以上，顶岗实习时间一般为6 个月”的具体要求[4]；2019 年5 月14 日，教育部办公厅发布了《关于全面推进现代学徒制工作的通知》；2019 年6 月5 日，教育部发布了《教育部关于职业院校专业人才培养方案制订与实施工作的指导意见》。一系列职业教育标准的相继出台， 为职业院校教育教学改革提供了基本的规范。要落实这些规范的要求，职业院校必须寻求与企业的深度合作，产教融合、校企合作的内生动力在职业院校内部将逐渐生成。

（三）产教融合、校企合作的外部环境也将逐渐完善

校企深度合作难的另一个重要原因在于企业与学校难以形成利益共同体。长期以来，校企间的合作往往只停留在顶岗实习层面， 顶岗实习对于大多数技术要求低的企业是有利可图的， 因为顶岗实习期间企业支付给学生的酬劳远低于企业正式员工，因此，可以给企业带来现实的利益。 但是，校企间的深度合作却不一定能给企业带来什么实质性的利益。职教集团建设的目的是建立学校和企业深度合作的平台，由于利益关系难以理顺，职教集团“集而不团”的现象普遍存在。 其根源在于在国家制度层面上没有为企业参与企业教育提供制度保障和利益保障。“职教20 条”鼓励企业积极参与举办职业教育，提出“经过5~10 年左右时间， 职业教育基本完成由政府举办为主向政府统筹管理、 社会多元办学的格局转变。 ”要建立产教融合型企业认证制度，通过“金融+财政+土地+信用” 的组合式激励对进入目录的产教融合型企业给予鼓励。 2019 年3 月28 日，国家发展改革委和教育部联合发布的《建设产教融合型企业实施办法（试行）》，鼓励支持企业以多种方式参与举办教育，满足了企业参与职业教育的利益诉求，必将大大激励企业参与职业教育，产教融合、校企合作的外部环境有望逐渐得到改善。

三、企业法人型职教集团建设的路径选择

虽然一系列有利于校企深度合作的制度尚在建立和完善之中，但是，“职教20 条”的改革布局已经为企业法人型职教集团建设带来新的发展机遇。 企业法人型职教集团应当重新定位自身在职业教育体系中的地位和功能，完善运行机制，创新发展模式。

（一）企业法人型职教集团要实现财产独立

企业法人型职教集团在性质上属于企业， 是经济实体和市场主体， 财产独立是企业法人型职教集团与其他类型职教集团的本质区别。 国内企业法人型职教集团的数量并不多， 资本的投入大多数都是以固定资产折价作为入股的资本， 这种投资方式也符合相关政策的规定。但问题的关键在于，企业法人型职教集团各方股东实际上都没有完成投资入股的资产与股东资产剥离的工作。 股东资产与企业法人型职教集团资产混同， 企业法人型职教集团财产不能独立， 是企业法人型职教集团无法实际运作的根本原因。由于各方都以各自的固定资产折价入股，多数企业法人型职教集团没有货币资本投入， 缺乏流动资金，是职教集团无法实际运作的另一个原因。

企业法人型职教集团没有货币资本投入的原因比较复杂。 一方面是因为企业法人型职教集团都有职业院校参与， 目前又没有关于公办职业院校对外投资的相关规定， 担心货币资本投入造成国有资产的流失；另一方面，企业和职业院校对职教集团成立后能做什么、是否可获得相应的利益都心存疑虑。所以，为了响应政府的号召，也为了争取政府项目，职业院校和企业为了稳妥和规避风险， 先以非货币资本作为投资，先成立了企业法人型职教集团，等待政府的相关政策出台。“职教20 条”的出台为解决这一问题提供了良好的机遇。“职教20 条”明确提出∶“建立公开透明规范的民办职业教育准入、审批制度，探索民办职业教育负面清单制度， 建立健全退出机制”。“职教20 条”颁布至今不到一年时间，相关政策不断出台， 职业教育由政府举办为主向政府统筹管理、社会多元办学的格局转变的制度环境日渐形成，因此，企业法人型职教集团实现财产独立、成为真正的法人实体的制度条件正在形成。

（二）企业法人型职教集团应以参与职业教育为目标事业

职教集团顾名思义是以职业教育为目标事业的。 非企业法人型职教集团虽然不以资产联结为纽带，从理论上说属于松散型职教集团，但是基于契约关系， 非企业法人型职教集团必然以服务职业教育为目标。 非企业法人型职教集团如果能得到政府更有力的政策支持， 反而更容易成为联结职业院校和企业的桥梁。企业法人型职教集团名义上是“集团”，但实质上只是一个独立于出资股东的企业法人实体，只是一个公司。当前数量不多的企业法人型职教集团要么是没有实际运行的空壳公司， 要么是以建设实训基地等与职教有关， 但并非真正意义的以职业教育为目标事业的公司法人。目前，企业法人型职教集团要突破困境， 要在职业教育改革中发挥办学主体的作用，就必须在增加货币资本投入的前提下，把企业法人型职教集团的事业范围限制在职业教育领域内，以推动职业教育改革、深化产教融合和校企合作为目标事业， 唯有如此企业法人型职教集团才有存在的意义和价值。

（三）建立产业学院是企业法人型职教集团合乎逻辑的归宿

2019 年3 月28 日， 国家发展改革委和教育部联合出台了《建设产教融合型企业实施办法（试行）》（发改社会〔2019〕590 号）。 依据该文件规定，任何企业只要按照文件规定举办或参与职业教育， 经过认定符合条件，都有资格成为产教融合型企业。企业法人型职教集团的企业出资人只要符合条件， 也能被认定为产教融合型企业， 参与或举办职业教育。 因此，作为独立于股东的企业法人型职教集团，如果也以同样的方式成为产教融合型企业， 就必然失去存在的意义。实际上，企业法人型职教集团本身也不可能通过与职业院校合作开展诸如现代学徒制试点、共建实训基地等方式成为产教融合型企业， 因为该职教集团本身就是由职业院校和企业共同出资成立的独立企业实体， 与股东的企业和职业院校是相互独立的。 如果把企业法人型职教集团建设成一个生产型企业，显然违背了初衷，因此，其合乎逻辑的归宿就是成立混合所有制的产业学院。

本科院校举办独立学院已有专门的依据，即《独立学院设置与管理办法》，然而，混合所有制的产业学院应如何办，当前并没有相关的规定，这是产业学院雷声大雨点小的重要原因。“职教20 条”明确提出要构建社会多元办学的格局，鼓励发展股份制、混合所有制等职业院校和各类职业培训机构。《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》也明确提出“鼓励企业依托或联合职业学校、 高等学校设立产业学院”。 因此，在政策层面上虽然还没有专门的关于校企合作建设产业学院的规范性文件依据， 但是这一趋势已经很明显了， 企业法人型职教集团与职业院校合作成立混合所有制的产业学院必然是未来职业教育发展的趋势。