民用航空器适航审定责任问题研究

□ 华东政法大学国际法学院 王笑影/ 文

2019 年波音737MAX 机型再次发生特大空难，以致此机型在全球范围内被禁飞。民航界猜测造成机毁人亡的原因很大可能是由于飞机自身的飞行控制系统存在严重的安全风险，即作为民用航空器的适航审定机构可能面临着其适航审定工作过失而带来的赔偿问题。目前世界上对于航空器的适航审定问题无统一的标准，通过了解和分析适航审定现状以及适航审定机构的责任机制，看到我国法律规定中的不足，以期对我国以后的适航审定工作在理论和实践中有所借鉴。

民用航空器适航审定现状

民用航空业发展，最重要的价值追求是安全。安全系数未达标准的航空器在全球范围内正常营运，颁发适航证的主管当局作为此机型适航审定主体责任难辞其咎。自20 世纪60 年代以来，欧美一些航空大国的航空损害赔偿诉讼中，受害人或者代理人为了索取更多的赔偿，将航空运输责任损害赔偿逐渐转移到航空产品责任赔偿，将航空器制造者和对航空器具有适航审定职责的政府机构作为被告，成功避开了《华沙公约》和《蒙特利尔公约》中的赔偿限额问题。

（一）民用航空器的 “适航” 标准

民用航空器的 “适航”（airworthiness）在国际社会中并没有统一的定义，但基本认同当航空器具有安全和完整的结构特性，其各部件、分系统的性能水平以及操作性都达到安全飞行的标准。航空器在达到“适航”标准之后，适航主管当局会颁发相应的适航证，由此航空器便具有了适航性。和船舶适航（seaworthiness）不同的是，民用航空器仅强调航空器本身的适航，且在责任承担方面不只强调承运人对于适航的责任，还有航空器的设计者、维护者、修理者以及航空器适航审定主管机关的职责和责任。

航空器的适航性是指航空器适合空中航行并能保障安全的规定性，包括初始适航和持续适航。顾名思义，初始适航是指航空器在投入运营之前要达到符合适宜飞行的安全标准；持续适航是指在航空器投入运营之后要定期维护，保证持续适航的状态，以达到飞行安全的目的。本文论述的民用航空器的适航审定属于航空器的初始适航。

航空器的适航虽然国际社会上没有统一的标准，但是目前为止由192 个缔约国缔结的《国际民用航空公约》（以下简称《芝加哥公约》）中规定了航空器适航的最低标准。各缔约国大多再通过将公约内容转化为国内法的方式，在国内航空法和其他民用航空法的行政性法规或者规章等法律规定中，制定等于或者高于公约适航标准的规定。

（二）民用航空器适航审定主体

民用航空器的适航审定主体一般是各国民航主管部门。通常来说，航空器的制造商、所有人或使用人应当向有关主管部门申请领取生产许可证、维修许可证，主管当局应对制造人的质量保证系统进行评审。取得许可之后，才能投入生产。否则，研制中的航空器以及发动机、螺旋桨和民用航空器上的设备在使用时就没有最低限度的安全保证，进入国际市场时就很可能受阻。

在我国，民用航空器的适航审定主体为中国民用航空局（以下简称 “民航局”），民航局对我国民用航空器的设计、制造、使用和维修实施全面的适航管理，民航局内部的航空器适航司具体负责民用航空器的适航管理工作。美国民用航空器的适航审定主体为联邦航空管理局（Federal Aviation Administration，以下简称“FAA”）。FAA 与欧洲航空安全局（European Aviation Safety Agency，以下简称 “EASA”）是世界上主要的航空器适航证颁发者。

民用航空器适航审定责任机制

民用航空器适航审定责任机制即指按照公约或者国内法的规定对航空器进行适航认定的主管机关，当适航认定的工作人员出现不当监管或者过失验证的情况时承担相应责任的制度机制。此处选取了在适航审定责任制度上代表了世界先进水平的美国进行分析和介绍，与我国的相关制度进行对比，归结二者制度设计的实质与差异。

（一）美国民用航空器适航审定责任

作为世界航空大国之一，美国在民用航空器适航管理的法律规定上保持着世界领先水平。《芝加哥公约》的适航规定，其中很多条款参照了美国的适航标准。

1. 适航审定的法律依据及司法实践

适航审定机构进行适航管理的法律依据首先是国际公约，国际公约中的适航管理规定对于每个缔约国来说是强制性义务。1919 年的《空中航行管理公约》（以下简称《巴黎公约》）在其第三章中对航空器的飞行能力和适航认证作出了专门的规定。随后，1944 年的《芝加哥公约》取代了《巴黎公约》，其不仅在公约正文中第29、31 和39 条对适航作出规定，还设置了附件8，专门对航空器的适航作出规定。美国作为《芝加哥公约》的缔约国，其国内法的规定要等于或者高于公约所规定的适航标准。

在美国国内法中，有着系统和全面的适航法律体系。法律法规有1938 年的《民用航空法》、1958 年的《联邦航空法》和《联邦航空管理法》以及1994 年的《通用航空复兴法》。美国的适航管理机构根据这些明确的法律和规则以及判例法对法律规定的发展和完善对民用航空器进行适航管理。

根据美国1958 年的《联邦航空法》，美国FAA 对航空器适航审查认证的权利来源于国会的授权，国会指令美国运输部为民用航空器制定最低的安全标准，FAA 受运输部的委托，颁布了一系列全面综合的航空器设计者和生产者在销售航空产品之前应该达到的最低安全标准的规定。

根据美国《联邦条例规章》第14 章第21 条第33 项的规定，FAA 要求申请人自身负责进行所有必要的检查和测试，以确定该飞机符合FAA 的适航要求。申请人向FAA提交必要的设计图纸、测试报告等，以证明申请认证的航空器符合适航规定。在此认证过程中，确保飞机符合安全标准的义务在于制造商和运营商，而FAA 则负责保证合规性。因此，制造商需要提供审查的书面文件，并进行必要的检查和测试，以确定航空器的设计符合规定；然后，FAA 从制造商提供的资料中进行 “抽查” 来审查航空器的数据资料。究其实质FAA 在实践中对航空器的审查工作是由申请者进行实际的审查和测试，FAA 只对相关书面文件和数据进行审查。

2. 适航审定责任认定机制

在美国，涉及到民用航空器适航审定案件的争议主要是关于适航证的争议。FAA 对其所作出的适航审查和评定行为需要承担责任必须满足三个条件：第一，适航审定行为与损害结果之间具有近因（approprite cause）关系；第二，适航审定行为属于法律规定的 “自由裁量权除外条款（Discretionary Function Exception）”的例外情况；第三，适航审定行为中的 “不实陈述（misrepresentation）” 导致了人身伤亡的发生。

具体来说，近因原则是指适航审定行为必须是造成损害结果的主要原因；自由裁量权除外条款是指适航审定机构根据法律规定作出决策、发布命令、制定具体的执行方案。政府部门只有在政策层面的决策，而非在实践操作层面的参与行为才被纳入自由裁量权范畴。美国在United States v. Varig Airlines 案之后，基于此条款，法院原则上不再允许因适航审定行为的过失而向美国政府提起诉讼。而关于自由裁量权除外条款的例外是指，若FAA 的过失适航审定行为是未履行法律规定的强制性义务（Mandatory Duties）时，受害人可以就此过失提起诉讼，而不受自由裁量权除外条款的限制；最后，不实陈述是指FAA 所签发的适航证与航空器的事实情况不符，而由于此不实陈述的存在导致了人身伤亡的损害后果，美国政府还是要对此适航审定的过失行为承担赔偿责任。

从以上分析可以看出，美国适航审定责任制度不仅给予受害人以有效途径获取合法权益，还保证了FAA 免于被诉讼缠身。

（二）中国民用航空器适航审定责任

中国作为民航产业崛起的后起之秀，在过去的几十年中不断从国际公约以及世界航空大国的相关规定中汲取适航审定方面的经验。

1. 适航管理法律依据及司法实践

作为《芝加哥公约》的缔约国，中国同美国一样都采取了将公约内容转化为国内法规定的方式来履行公约设定的强制性义务。首先，我国《民用航空法》第四章 “民用航空器适航管理” 用专章的形式对民用航空器的适航管理作出了规定；其次，国务院专门制定了行政法规《民用航空器适航管理条例》，更加细化了适航审定机关对航空器的适航管理工作；另外，由于适航管理规定专业化极高，我国在适航审定上采用了 “适航委托制”，将适航审定委托给有专业知识的人或者单位，并有交通运输部制定的部门规章《民用航空适航委任代表和委任单位代表管理规定》作为法律上的支撑。民航局的做法与美国如出一辙，美国在FAA 内部也是委托专家来进行适航审定工作。

2. 适航审定责任认定机制

《民用航空器适航管理条例》的第24 条和25 条规定了适航审定机构因其职务行为造成损害的法律后果。归结来说，过失适航审定行为导致人身伤亡损害或者重大财产损失的，民航局承担赔偿责任，并对直接责任人予以行政处罚；适航审定人员滥用职权，利用职务之便营私舞弊的，直接责任人给予行政处分；以上行为直接责任人构成犯罪的，追究其刑事责任。

以上分析可见，民航局承担赔偿责任的条件为过失适航审定行为与损害后果之间应有因果关系，损害后果的严重程度应为人身伤亡损害或者重大财产损失。只有同时满足以上条件民航局才有可能承担赔偿责任。

（三）小结

通过对美国和中国的民用航空器适航审定责任制度进行介绍和分析，了解了两国制度之间的差异：第一，美国用成文法和判例法相结合的方式划定了适航审定的标准，确定了政府承担民事赔偿责任的条件及例外；而中国法的相关规定与美国的制度相比略显单薄，这一点十分明显地体现在适航审定机构需承担赔偿责任的规定上；第二，美国法下适航审定机构承担的是民事赔偿责任，而在我国法律制度下，民航局承担的是行政赔偿责任。但总的来说可以归结一点，不管航空器的适航审定机构承担的是民事责任还是行政责任，真正对航空器安全标准负责的仍为航空器的生产者和经营者。

对目前我国民用航空器适航审定责任的两点思考

我国适航管理工作已经开展了二十余年，不管是在制度管理上还是人才培养上，都取得了一定的成绩。但无论是初始适航还是持续适航，针对的都是国外的进口航空器。随着我国技术水平和航空业的不断精进，我国也需开展向外出口民用航空器的商业贸易行为，比如已经进入试飞阶段的C919，在未来也很有可能因为航空产品责任的问题，我国民航局作为被告被受害者提起赔偿诉讼。那么在我国国情下，我国是否会面临欧美等航空大国民用航空器审定机构承担的赔偿责任，美国适航审定制度中有无可借鉴之处都是值得思考的问题。

（一）我国适航审定机构作为航空产品责任的承担主体是否合适

由于我国与欧美等航空大国的立法体系不同，我国目前的法律中尚未出现将适航审定机构作为一个民事主体进行起诉要求其承担民事责任，所以首先要讨论我国适航审定机构作为航空产品责任的承担主体是否合理的问题。

1. 从航空产品责任赔偿的目的来看

航空产品责任赔偿制度是建立在弥补受害者的损失以及对产品责任赔偿的责任主体予以警示的基础之上。适航审定主体作为产品责任的赔偿主体是否合适，要看对于航空产品责任赔偿制度目的的实现是否有益。首先，现有责任主体是否可以满足受害者的赔偿请求。我国法律规定的现有赔偿主体有生产者、销售者等，生产者往往拥有较大财力对于受害者个人赔偿请求的满足不足以视为难题，中国民航局被列入到责任主体中并无必要；其次，适航审定主体作为产品责任主体是否有助于制度所要达到的警示目的。产品责任制度的赔偿旨在警示生产者要生产质量达到安全标准的产品，销售者要销售质量良好的商品。适航审定机构这种国家公权力机关作为民事责任主体，不仅无益于警示目的的达到，由于其分担了其他责任主体的责任，对于生产者的警示作用反而会减弱。

另外，适航审定主体在民事责任之外，过失适航审定行为需要承担行政责任和国家赔偿的责任，其并没有免于法律的惩戒。再将其列入航空产品责任主体，同一个认证和检验行为被法律惩罚了两次，违反了法律的基本原理。

2. 从法理角度分析

将适航审定机构这种国家公权力机关纳入航空产品责任中的责任主体不符合法理。

在我国，航空产品责任实质是一种民事责任，民事责任是民事主体因违反民事义务，侵害民事权利而依法承担的一种法律责任。《民法总则》第176 条规定，“民事主体依照法律规定和当事人约定，履行民事义务，承担民事责任”。民事责任的前提是有民事义务，义务的来源是双方合同约定或者法律规定。而在航空产品责任诉讼方面，民航局所发挥的作用集中在质量监督、质量审批、审核、发放许可证之类的行政行为。所以其履行的是行政责任，其与受害人之间没有直接的平等关系。当航空产品出现问题时，行政机关有其需要承担的行政责任或者行政赔偿责任，而非承担民事赔偿责任。

有观点认为我国目前的法律法规中，存在民用航空器适航审定机关行使自身监管与许可行政职能而需承担民事责任的情况，比如我国《民用航空器适航管理条例》中第24 条规定了民航局因适航管理工作的过失造成人身伤亡或重大财产损失的，应当承担赔偿责任。在这一问题的认知上出现了民事责任和行政赔偿责任的混淆。因此，必须对民事责任和行政赔偿责任之间有十分清晰的认识，才能准确判断出行政机关所承担的究竟是民事责任还是行政责任。

民航局作为民用航空器适航审定的责任主体，其适航管理责任主要体现在颁布民用航空器适航管理法律法规，履行国际条约义务，积极参与国际民航组织适航规则相关活动，对进入本国的外国民用航空器进行适航管理等。以上行为是我国的适航审定机构在利用其公权力履行管理职能，实质上是行政行为，而非民事行为。当民航局因适航管理工作的过失造成人身伤亡或重大财产损失的，承担的赔偿责任实质是一种行政赔偿责任而非民事赔偿责任。

3. 从社会角度分析

首先，若将民航局列为民事责任的承担主体，可能会产生滥诉的情形。一旦在侵权责任诉讼中行政机关成为责任主体，由于行政机关由国家财务支撑，其更容易获得足额的赔偿，受害人不以行政机关是否尽职责为标准，可能都会将行政机关作为被告之一提起诉讼。这样不仅会增加民航局的诉累，还会增加国家的经济成本，不利于纠纷的快速解决。

其次，不将政府列为产品责任诉讼中的责任主体更加符合市场经济的发展规律，更加利于产品的良性发展。

在市场经济下，各种商业活动必然会出现一些纠纷，如产品质量纠纷、产品责任纠纷等。让市场自我调节市场发展所带来的问题，可能会优于政府参与此类诉讼的赔偿。比如，产品质量纠纷中，产品质量问题出现越多的市场主体，其生存力就越弱，而这个产品会逐渐地被市场淘汰。如果政府去承担本该由市场通过自我调节解决的问题，可能在短时间内保护了部分市场主体，但对于市场整体来说，可能存在隐患。并且需要对产品质量承担责任的市场主体也因为市场存在的保险行业得以让其转嫁风险，而政府部门这种国家公权力机关并没有可以供其分担风险的途径。若由政府部门来承担责任，可能反而会给这些劣质产品的生产者和销售者以生存之路。

综上所述，将民用航空器适航审定主体列为航空产品责任赔偿的责任主体在中国的本土环境下没有合适的土壤，与国情不符，与法理相悖。我国民航局只能作为行政诉讼的被告，不能在航空产品责任诉讼中作为被告承担赔偿责任。

（二）对我国民用航空器适航审定责任制度发展刍议

随着民航业的飞速发展，我国民用航空器适航审定责任制度的相关规定也应伴随着技术进步相应进行法律修订，借鉴其他国家合理的法律设计通过本土化改进化为己有，做到与时俱进。通过前文的分析与思考，对于我国在此问题的规定提出以下两点刍议：

1. 细化适航审定责任的法律规定

关于适航审定责任，我国仅在《民用航空器适航管理条例》的第24 条和25 条作出了规定，并且其中只规定了过失适航审定行为造成严重损害的法律后果。没有对故意适航审定行为作出相应的规定；也没有对过失适航审定行为进行任何具体的分类，或者其中是否存在例外的情况都未说明。这种单一的对过失适航审定行为规定法律后果，无法满足真实的适航审定工作中面临的所有问题。

因此，在此方面我国立法机构应该对适航审定责任的规定更加细化和具体，可以借鉴一些航空大国的国内法规定，比如航空器适航证颁发两大巨头欧盟和美国的规定。

2. 借鉴美国制度中的 “自由裁量权除外条款”

通过了解美国在适航审定责任的判例法，“自由裁量权除外条款” 可以作为适航审定机构免于承担赔偿责任的例外。此规定大大减少了美国适航审定机构承担民事责任的比重。这并非是在为政府机构推脱责任，而是以一个十分合理且通情理得对适航审定机构的工作表示法律上的理解与肯定。适航审定工作需要适航审定机构制定一些政策并根据政策来完成航空器的审定，而这项工作正是适航审定机构自由裁量权的范围。

在此，中美的适航审定机构对于适航审定工作均享有自由裁量权。所以自由裁量权除外条款在中国法下也同样可以适用，我国可以借鉴美国的规定对适航审定责任制度进行完善。

结语：

纵观世界民航业的发展史，技术的进步和法律的完善都是以巨大空难为代价的。此文旨在通过对美国的适航审定责任认定制度进行了解和分析，秉承立足自身法律体系、吸纳世界优秀制度设计的态度，从中不断汲取营养来推进我国法律规定的完善。目前适航审定责任问题的凸显在实践中尤为明显，中国的民用航空业发展的新时代还将面临着诸多挑战，需要进行具有针对性的立法完善工作。