建设现代化治理框架下的生态文明制度体系

孙浩进 赵文涛

党的十九届四中全会提出“坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生”，在顶层设计上对我国生态文明制度体系建设明晰了定位、明确了方向。生态文明建设是我国“五位一体”总体布局的重要组成，在实现国家治理体系和治理能力现代化中具有极其重要的意义。在新时代，完善生态文明制度体系对于我国经济可持续发展、推进生态文明建设尤为重要。生态文明制度是在生态环境保护各个方面约束人们行为及其人与自然相互关系的行为规范。要实现生态文明建设的整体性、系统性，必须立足于现代化治理，在制度层面进行不断完善和改进。基于此，应从确立生态文明建设的理念引领、健全生态文明建设的产权制度、构建生态文明建设的治理体系三个方面着力，建设现代化治理框架下的生态文明制度体系。

一、确立生态文明建设的理念引领

党的十九届四中全会提出“生态文明建设是中华民族永续发展的千年大计，必须践行绿水青山就是金山银山的理念”。风俗习惯、文化传统、价值信念和理念等，也是重要的非正式制度。绿色发展是以效率、和谐、持續为目标的经济增长和社会发展方式。绿色发展理念与可持续发展思想上是一脉相承的，既是对可持续发展的继承，也是可持续发展中国化的理论创新，也是中国特色社会主义应对全球生态环境恶化客观现实的重大理论贡献，符合历史潮流的演进规律。针对我国的经济发展与生态环境保护之间的矛盾，习近平总书记反复强调“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”“我们既要绿水青山，也要金山银山，绿水青山就是金山银山。”实现绿色发展理念对于生态文明建设的引领作用，发挥好非正式制度促进生态文明建设的职能，具有非常重要的意义。

坚持绿色发展理念就是明确生态文明建设的顶层设计。习近平总书记指出：“全党全社会要坚持绿色发展理念，驰而不息，久久为功。”坚持绿色发展理念，就要求国家调适可持续发展的顶层设计，将绿色发展理念摆在更加突出的位置，融入经济建设、政治建设、社会建设和文化建设各方面、全过程。绿色发展理念作为重要的非正式制度安排，为生态文明建设指明了方向，使生态文明建设的定位更为清晰，为全球生态治理提供中国方案和中国智慧。

坚持绿色发展理念就是坚持可持续发展的客观规律。绿色发展理念是基于人与自然的发展规律，人类文明发展的规律，人类经济社会发展规律的深刻阐释和客观把握，是对经济发展与生态保护之间思维对立的一种突破。无论从理论内涵层面还是实践路径来说，“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念在党和国家事业发展中具有重要地位。人类要想更长久、更高效、更和谐地发展下去，离不开赖以生存的自然环境，人类社会的发展就要处理好人与自然之间的关系，尊重自然、顺应自然、保护自然。以坚持绿色发展理念处理好经济发展与生态文明建设之间的协调，对于文明发展道路上的美丽中国建设具有重大意义。

坚持绿色发展理念就是摒弃破坏生态环境为代价的增长模式。绿色发展理念引领意味着转变发展思路、方式，摒弃“先污染、后治理”“重发展、轻保护”的发展老路，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，把利用自然生态环境的优势与发展地区特色产业结合起来，使绿水青山所蕴含的生态产品的价值转化为经济价值，更加循环、可持续地推动发展，使绿水青山变成金山银山，以此推动生态文明建设。

二、健全生态文明建设的产权制度

党的十九届四中全会提出要“全面建立资源高效利用制度”，这必然要求健全生态文明建设的产权制度。在我国生态文明建设中界定好各主体的产权，能够提高效率，促进主体之间合作，减少互相推诿和逃避，形成合力。通过在生态文明建设中基于现代化治理，健全自然资源产权制度，落实资源有偿使用制度，实行资源总量管理和全面节约制度，并建立起完整的生态环境保护法律体系，能够进一步明确政府之间以及公众在保护生态环境、推进生态文明建设中的产权与责任。

明确自然资源产权体系的权责。在生态文明建设中，自然资源产权主体的权利要明确划分，把使用权与所有权的关系处理好，对自然资源集体所有权和全民所有权的实现形式进行创新，适当地推动所有权和使用权之间相分离。应推进自然资源统一确权登记法治化、规范化、标准化、信息化，区分好自然资源各种权责和权利归属的关系，对于使用权的各项权能可以适当扩大。明确国有林场、牧场和农场土地使用者与所有者权能，全民所有的自然资源资产在出让时必须实行有偿的方式。通过健全生态文明建设的产权制度，实现自然资源产权体系的全覆盖。

创新分级行使所有权体制。在分级行使自然资源所有权制度上，对于中央直接行使的全民所有自然资源资产所有权，以及地方政府行使的全民所有自然资源资产所有权做好清晰的划分，建立起并逐渐完善中央和地方分级代理行使不同资源种类、不同重要性的自然资源资产所有权。在宏观层级上，要界定对主要的石油天然气资源、稀有的矿产资源、重要的生态功能区、主要的大江大河湖泊、珍稀动植物保护区等，由中央政府直接对其行使所有权；在微观层级上，保证自然人、法人和非法人组织等各类市场主体依法平等使用自然资源资产，公开公平公正参与市场竞争，实现对于效率和公平的兼顾。

健全自然资源资产管理体制。在生态文明建设中，对于分散的全民所有自然资源资产的所有者的权责利进行合理的划分，确保全民所有的森林、草原、江河湖泊、矿物资源、海域、荒地等各种自然资源有确定的管理主体，由其负责实施全民所有自然资源的出让，使得所有者与监管者分开，实现专有权能的合理化分工。适当扩大自然资源资产交易平台、建设服务体系，增加交易渠道和途径，使自然资源资产的流转更加顺畅，交易更加安全，制度效能得以高效利用。

完善自然资源统一确权登记制度。在生态文明制度体系的进一步完善方面，要实现对森林、草原、江河湖泊、矿物资源、海域、荒地等自然生态空间和资源进行统一确权登记制度，建立完善、清晰的各类自然资源资产的产权清单，推进资源共有和物权法定。通过发挥统一确权登记制度效能，划清全民所有和集体所有之间的边界，划清集体所有者之间的边界，划清不同层级政府在生态文明建设中的权能边界，通过更加明晰、系统的模式，让确权登记制度更加合理、完善和优化。

三、构建生态文明建设的治理体系

党的十九届四中全会提出要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，生态文明建设治理体系是国家治理体系的重要组成部分。建立起科学、完善、合理的生态文明建设治理体系，并逐渐现代化，对于完善生态文明建设制度体系、推动生态文明建设事业发展具有重要的作用。构建生态文明建设的现代化治理体系是一个长期的过程，必须做好长远的谋划和系统的规划。具体而言，应基于现代化治理，从治理结构体系、治理运行体系、治理保障体系这三个方面来构建生态文明建设治理体系，并逐渐实现生态文明建设治理体系的现代化。

构建生态文明建设的治理结构体系。一是积极实现多元主体参与。着力构建以政府为主导，企业为主体，社会组织和公众共同参与，“党、政、企、社、民、媒”六位一体，坚持人与自然和谐共生，坚守尊重自然、顺应自然、保护自然，健全源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的治理结构体系。二是积极建立動员、组织、监管、服务、配置五大功能的治理结构体系。生态文明建设是一个系统工程，政府应充分发挥主导作用，动员企业、民众、新闻媒体、生态环境保护专家和民间环保组织参与到生态文明建设当中，拓展其他治理主体参与生态文明建设的范围，将治理主体组织起来，形成合力，实现生态文明建设的结构最优和效益最大。

构建生态文明建设的治理运行体系。应从制度运行的设计层面，建立自上而下、自下而上、横向互动的生态文明建设治理运行体系。通过处理好政府与企业、政府与社会的关系，实现政府、企业、社会的良性互动，制定出科学的治理方案，增进各治理主体的共识，形成生态文明建设的协同、整合、创新效应。生态文明建设应该是为各治理主体服务的，治理主体的利益和诉求都应该得到反映。发挥市场在资源配置中的决定性作用，实现生态文明建设成本的最小化和利益的最大化。

构建生态文明建设的治理保障体系。应在制度保障方面，建立起生态文明建设的治理保障体系。建立激励机制，调动各治理主体参与生态文明建设的积极性。搭建生态文明建设中各治理主体进行协商互动的平台，以合作保障其利益最大化。建立完备的生态文明建设监督手段，将各治理主体纳入监管范围，保障彼此之间避免冲突。将生态文明建设纳入法治框架之下，用法律体系约束各治理主体的行为，必要时国家在宏观层面对各治理主体实施行政命令，同时运用经济、道德、教育等综合施策的方法，使生态文明建设的治理保障更加系统化。

（作者单位：黑龙江省社会科学院马克思主义研究所）