新型城市化背景下金义都市新区建设对策研究

章胜峰

为顺应县域块状经济（专业化产业区）向都市区经济转型的时代潮流，2012年浙江省提出建设杭州、宁波、温州、金华—义乌都市区，将其建成长三角南翼的区域中心城市，促使城市间较弱联系的城市群向注重规划建设一体化的现代化都市区迈进。随着以都市区建设为重点的新型城市化战略实施，金华自2012年开始规划建设金义都市新区（简称新区），着力培育能起领头羊作用的都市核心区，以提升龙头城市带动网络型城市群发展的能力，进而建立区域经济社会融合互动的体系，推进一体化发展。七年来，金华以新区建设为抓手，不断破解发展中的问题与挑战，逐渐形成同心合力共建新区的路径与机制。

一、背景与主题：金华开发建设新区的历史必然性

进入21世纪，我国以城市群为主体形态的城市化进程加快，高密度（生产要素高度集聚）、近距离（生产要素近距离移动和专业化）、浅分割（区域一体化）的城市群不断涌现和发育。[1]浙中城市群是长三角城市群的有机组成部分，也是浙江省三大主体城市群之一。金华于1991年提出在浙江中部培育以金华市区为中心的小城市群的“集群”发展思路，1995年开始以浙中城市群组合形式作为中心城市，着力发展大交通、培育大市场、开发大产业、开展大金华的“群网”建设，以优化“群集”。2000年着手培育以金华市区为内核，义乌、东阳、永康、兰溪四个城市为紧密层的中心城市，力图增强城市群的“群合效应”。2001年金华市区进行区划调整，实施“一中两翼两三角”战略，形成了城区、金东新区、婺城新区、金东开发区、金西开发区五个引擎发展的局面，增强了城市群的“群核功能”。在长期实施强县战略的县域经济竞赛中，浙中地区呈现出“散布式”发展格局，义乌、东阳、永康三市多年来一直处在全国百强县行列，特别是义乌的经济发展速度最快（见表1），其地区生产总值1983年以前在金华排名第4，1984年超过东阳排名第3，1988年超过兰溪排名第2，1992年超过金华市区后一直处于首位，浙中城市群的发展呈现出金华、义乌双核带动的局面。

改革开放以来，义乌崛起成为区域经济发展龙头，但金华市区作为浙中区域的中心城市，其首位度[中科院课题组按两城市指数s1=p1/p2，四城市指数s4=p1/（p2+p3+p4）两种方法计算浙中城市群中城市发展要素（主要是人口）在金华的集中程度。]与中心地位先上升后逐年下降（如图1所示，2003年到达顶点后转头向下 ），核心引领作用相对衰微，辐射带动能力逐渐减弱。

浙中城市群若将金华义乌组合为城市群核心区，城市能级[城市能级的数值等于各城市户籍人口数与地区生产总值乘积的开根号，可从一个侧面反映出该城市的经济实力、创新能力和服务水平。]就会有大的提升，可与温州接近（如表2所示）。2016年杭州、宁波、温州通过撤县设区，都市核心区能级均有提高，金华未有行动，结果金义都市区的核心带动力显得更弱。

党的十九大报告指出要“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，”浙江省第十四次党代会提出“坚持做强市域经济与激发县域经济活力并重，推动县域经济向城市经济、都市区经济转型”。金華作为浙江省重点开发的主体功能区，通过新区建设撬动区域崛起，实现发展动力由要素与投资驱动向创新与消费驱动转换，产业结构由“二三一”向“三二一”转型，推动“散布式”发展向集聚发展转换。

二、问题与挑战：开发建设新区需要着力进行的专题研究

规划建设金义都市新区碰到的主要问题是如何使干部群众在内心深处、在日常工作中真心实意地赞同、支持、主动参与新区建设;如何创新政府间合作开发机制，突破行政区划分割障碍，通过相关专题研究，建立区域合作的长效机制，以有序推进。

（一）思想观念：新区建设面临的首要问题

新区建设要得到干部群众真心实意的赞同，先得消除思想认识上的误区。从长远和大局来看，建设新区对浙中地区发展利大于弊，但不同县市的预期收益是不均等的。由县域主导发展的金华，人们对县的认同感特强，对新区建设则有担忧：一是金华市区担心集中力量建新区，把大量的资源要素投到新区，会延缓老城区发展。二是义乌担心建设新区会影响其国际贸易综合改革试验区建设。三是其他县市区认为把土地指标、优质资源、高端要素优先用于新区建设，会削弱他们的发展潜力，会被边缘化。四是金东区则担心行政级别比自己高的新区，会占有其以往开发的成果，影响其今后发展预期。

上述妨碍新区建设思想认识产生的根本原因是，中国社会长期以来形成的以县域为中心的差序格局，它“像把一块石头丢在水面上所发生的一圈圈推出去的波纹”。水波纹愈推愈远，也愈推愈薄，人们“被圈子的波纹所推及就发生联系”。[2]无论是亲属关系还是地缘关系，中国传统结构中的差序格局以自我为中心，推己及人，区域发展格局中县是水波纹同心圆的核心，县域是政治经济体系和社会系统中最基础的层次和最基本的单元。长期以来县域经济发展的习惯思维使金华市区的核心功能不强，加上实施强县战略形成的路径依赖。人们的发展理念缺乏整体论的融贯综合思想，不能从整体上把握城市群建设的统筹协调与系统发展规律。另外各县市互惠互利合力共建新区的投入机制、分配机制、要素保障机制尚未建立。

（二）功能定位：为新区建设起步开局

功能是从客观地位去看一项行为对于个人生存和社会完整所发生的作用。金东—义西南属浙中城市群的地理中心，在此建新区的优势是方便与金华、义乌等中心城市形成良好的依托关系。新区与金华、义乌城区距离均在二十公里左右，与城市群各主要城镇间的距离也在五十公里以内，建设时便于资源要素快速集聚，建成后与金华城区、义乌城区共同组成城市连绵带，成为空间形态上互相连接的都市区，可增强中心城市的功能，提高中心城市首位度。

建设新区是金华改革开放以来最为浩大的工程，科学选址与合理定位是新区建设成功的前提。集中力量建设新区，有利于浙中地区集聚发展与崛起。但不同的人从不同角度出发会有不同认识，决策者要善于听取不同意见，不断完善决策。

（三）合作共赢：建设新区的理念与原则

由于单个城市的规模和功能都较薄弱，浙中城市群没有一座城市能单独带动区域发展。城市群整体的聚合发展也未能达到理想状态，呈现出“散布式”发展格局。[3]经济学家刘福垣曾这样评价金华的区域经济，它“像一串马铃薯，彼此只有个大个小之分，经济联系的紧密度不高”。而建设新区则可以发挥核心区的极化效应，吸引其它区域的资金、技术和人力资源向核心区域流动，培育起领头羊作用的增长极;可以建立区域协调发展的体制机制，实现都市区共建共享。

多年来浙中各县市的区域合作工作理念和工作方式创新一直在进行着，义乌、浦江、东阳之间，永康、武义、缙云之间，东阳城区与横店、巍山等中心镇之间均进行着区域联合与协作的探索。以合作共赢理念建设新区应遵循以下原则：金东义西南“不求所有，但求所在”，吸引各县市区的优势资源和优质要素投入新区建设，新区要致力于提高投入要素的配置效率和使用效率;其它县市区“不求所在，但求所用”，在筑好新区平台的同时，更好地发挥本地优势，促进要素合理流动和区域间的协调发展，进而加快推进区域经济社会一体化。

（四）产城融合：着力优化新区产业结构和空间布局

新区的核心区块2011年实现财政收入3.7亿元，2018年达到13.8亿元，7年增加近四倍，但与金义主轴线上其它开发区比实力仍弱，与现代化都市区目标差距很大。主要表现为：一是新区现有产业档次低、小、散，通过项目腾笼换鸟，实现产业升级任务重。二是工业、服务业生产总值低，其内生发展动力不足，引领功能不能显现。三是新区的城市化尚处在农村集镇和特色中心镇建设层面。

建设新区目的是为了提升金义都市区的能级，增强浙中区域核心竞争力。需要研究如何通过产业布局的高端化和优质化，实现空间布局的优化，并以此带动人才等高端要素的集聚。金华新兴产业集聚区、义乌商贸服务业集聚区建设，应抓住机遇，外引内聚布局发展大产业，使新区建设有强大的产业支撑。对外充分利用两大产业集聚区平台，吸引符合产业政策的国内外500强企业和“浙（婺）商” 的精华要素投入新区建设。对内充分发挥义乌的活力、金华的潜力和各县（市、区）的实力，集聚特色鲜明的优势产业，“以产带城，以城促产”，通过“产城联动”实现“产城融合”。

（五）机制创新：合力共建高端化都市新区和特色化县市区

进入工业化后期，县域经济资源配置低效、整合能力不强等局限性日益显现，由“强县战略”向都市化战略转型成为发展趋势。通过新区建设的机制创新，突破县域经济的局限，实现发展模式由侧重县域竞争性协作（竞争第一、合作第二）向注重区域协作性竞争（合作第一、竞争第二）转型。

一要通过新区建设破解“省管县”体制下行政分割的难题，在提升区域经济发展能级的过程中，实现各县市区利益的“帕累托改进”，实现区域协作性竞争。二要在合心合力建设新区的同时，实现各县市区与新区之间的分工和协作，逐步形成高端化都市新区和特色化县市区。从金华区域范围来看，义乌商贸业发达，其它县市制造业有一定基础，金华市域制造业的发展壮大给予义乌商贸业以强有力的产业支撑，义乌商贸业的发展带动周边县市的制造业提升。

三、对策建议：同心合力共建金义都市新区

在深入分析新区建设面临问题成因的基础上，金华要从统一思想求得共识、加快金义一体化、建设八婺共同体、创新机制增加活力、凝神聚力共同推进等五个方面同心合力共建金义都市新区，合力打造长三角南翼最具国际化和现代化、最具活力、最宜人居住的山水田园智慧新城。[4]

（一）统一思想，形成共建新区的良好氛围

建设新区是事关全体金华人的重大战略举措，是事关区域发展的重大利益调整，涉及面广、工作量大、碰到的矛盾问题复杂，需要在最大范围、最高层次、最高水平上统一思想认识，因为认识统一是思想统一的前提，思想统一是行动统一的保证。为此，普通市民层面，通过开展“我为新区建设献计献策”等活动，通过“政府微博”与网民进行互动交流形成合力建设新区的共识。机关干部层面，通过解放思想大讨论等方式，促进干部用智慧和审慎完善建设方案，用勇气和担当应对各种风险，合心合力，扎实工作，攻坚克难，稳步推进新区建设。各县市区，通过充分的沟通交流，交换意见，强化区域合作建设新区是政治进步的标志，是发展的切实需要的认知。城市发展不是一场你赢我输的赛局，城市在发展中会找到共同的方向，金华要在共建新区的探索中，凝聚共识，实现共赢。

（二）金义合力，推进两地一體化发展

以金义主轴线[5]为核心层和主要动力，探讨两地如何摒弃“被竞争”的消极模糊认识，充分利用新区建设的鲶鱼效应，激活金义合力建新区的动力。一是综合考虑对金华市区“一中两翼两三角”发展战略的“扬弃”，与义乌“两区六城”发展战略的对接。以新区发展的目标功能定位，引导金华市区改变、“扬弃”城区、金东新区、婺城新区、金东开发区、金西开发区五个引擎分散发展的局面;引导义乌市场新区向义西南布局，商贸试验区政策向新区涵盖。充分挖掘金华市区的资源潜力，利用义乌国际贸易综合配套改革的有利时机，建立操作性强的合作共建机制，增强核心区的整体竞争力。二是充分利用义乌国贸试验区的政策优势，加快推进新区建设。建立新区产业集群与义乌市场紧密联动的发展机制，推动新区与义乌国贸试验区的良性互动。通过新区建设，拓展义乌国际商贸业的发展空间，丰富国际商贸业态形式。让试验区政策涵盖新区的同时，促进义乌国际商贸业的发展与提升。特别注重通过义乌市场带动新区产业集群规模化成长和产业链延长、拓宽、提升，让新区产业深层次地对接国际价值链条。三是新区管委会对规划范围内的镇村实行托管，统一行使相应的经济社会管理职能。在合力建设新区的过程中，加快金华义乌的融合，建设以贸工联动为基础，国际商务为主导的都市区，在做大做强都市核心区的同时，加快金华义乌一体化发展，形成新的生产力，获得1+1>2的效果。

（三）县市协力，加快八婺共同体建设

以其他县市为新区建设的紧密层和基本动力，探讨如何破除“被占有”、“被边缘化”狭隘本位主义的错误思想。通过高水平规划引领、文化承续和优势企业集聚，推动各县市区在齐心协力建新区中发展壮大共同体。一是高标准规划引领，形成建设新区的强大内拉力。以同城化、网络化、一体化发展为目标，以项目为支撑，各县市区通过规划协调，齐心协力进行开发建设，将新区建成新型城市化的样板。二是用婺文化聚人心，形成建设新区的强大向心力。新区建设注重小邹鲁文化的传承和八婺特色建筑的展现。通过一年一度的全球跨境电了商务大会等活动，促进人员流动、产业梯度转移，加强思想观念、文化精神交流，培育提升区域文化。三是优势企业大集聚，形成建设新区的强大内聚力。以优势企业集聚带动人口素质和人口结构布局优化，带动技术研发、商贸、金融服务、教育、卫生等各类高素质人才集聚。通过有序开展跨区域、跨部门的战略合作项目建设，推进新区与各县市区联动发展规划的落实，拉动八婺间的合作。通过高端要素在新区集聚，在各县市区间多向流动，确保各县（市、区）政府在新区建设中经济发展的成本与收益对等，公共事务治理的权利与义务对等，竞争环境公平，发展机会同等，进而建立良好的信任与合作关系，建成高密度、近距离、浅分割、深合作的小型城市群共同体。

（四）引资（智）借力，集聚共建外力

以海内外浙（婺）商与专家学者等参与新区建设的各界人士为拓展层和新增动力，强化城市群的外部接轨融合与内部统筹发展，提升新区建设的品位。一是招商引资时注重招才引智，增强新区建设驱动力。金华籍的“两院”院士已有24位，金华籍在外的创业成功人士众多，要大力引进海内外有意参与新区建设的浙（婺）商与专家学者，借力助推新区建设。要通过发展大会等形式，吸引在外高层次人才的智力回归，借助他们的力量，创新技术要素传导机制，大幅度提高新区企业的自主创新能力和经营管理能力。二是建立“飞地”收益协商分成机制，形成建设新区的强大外引力。参照其他地方“飞地”建设的成功做法，在合作共赢的原则下，建立收益协商分成机制，大力引进各类优质大资本，强化外部资本对新区建设的开发、建设功能，充分发挥金华市低丘缓坡综合开发利用的集成优势，优化建设发展新区的资金要素环境。三是创新统筹开发机制，形成建设新区的强大内推力。新区领导小组及其管委会作为协调管理机构，代表市一级政府对新区建设各项工作进行规划、管理、沟通和协调，引进优质项目和起关键作用的优秀人才，利用高端智力提升新区各界的专业技术水平和经营管理能力，集聚技术研发、商贸、金融服务、教育、卫生等各类高素质人才，以人口素质提升推动经济转型升级。

（五）凝神聚力，强化共建新区的内生动力

以市区各相关部门为夯实层，通过内部激励约束和外部支持合作全力助推新区建设。国土资源与规划部门对已初步形成的新区总体规划方案进行修改完善，使其更体现新区特色。要以田园为特色，智慧为品质，名城为方向，精心抓好低丘缓坡综合利用试点工作，探索建立以“亩产论英雄”为核心内容的节约集约用地导向、约束和评判机制，努力打造田园智城。建设部门按“田园智城”的规划，把微观传统园林思想同新区自然山水结合起来进行开发建设。让城市开放空间和低丘缓坡的自然环境深度融合，成为生态和谐、宜人居住的“田在城中、城在园中”的现代山水田园新城。发展改革部门强化项目工作，推进新区的产业集聚区建设。谋划拓展义乌试点政策在新区的实施，探索建立新区产业与义乌市场的联动机制，使新区产业在国际价值链分工中向“微笑曲线”的两端延伸。招商部门进行专业化招商，大力引进优质项目、资金、技术和人才，在新区构建浙（婺）商的回归平台，与浙（婺）商精英项目对接，重视以商引商，引导浙（婺）商总部回迁。交通部门按高起点、高标准、智能化的原则在新区构建发达顺畅的综合交通网络，新区的对外交通网络要与市区的国家级交通枢纽对接，与义乌大市场融合，进而融入长三角，接轨海西区。内部交通要具备快速通行、城市道路服务、人文生态等功能，深度聚合金义主轴，推进“群城聚市”战略的实施。水利部门按用水水质要求分别提供生活用水、景观用水和绿化用水;发挥生态河道的泄洪、自净作用和水田的滞洪作用，增加雨水的渗透量，力争使建设后的暴雨径流量不大于建设前的水平。保证居民生活用水的同时，加强新区的防洪保安和水环境保护工作，维持生态用水。国资监管部门牵头组建新区建设融资平台，与各县（市、区）共同出资成立新区开发投资股份有限公司，负责新区重大基础设施、重要公共设施及大型项目的融资建设。理顺各出资人之间的利益关系，化解出资与人事、话语权之间的矛盾;明确利益分配方式，平衡分红与保留当地发展资金的关系，避免今后的纷争。财政地税部门运用财税杠杆对新区实行差异化扶持政策，发挥财政资金引导要素流动的作用，引导民间资金投向新区先进制造业和现代服务业;发挥市财政体制对新区的激励作用，通过新区开发投资公司为新区建设提供财力保障。金融部门通过债权融资和股权融资，持续地满足新区实体经济发展的合理资金需求，依托政府财政或国有资本设立投资引导基金，充分吸纳民间资金投入。推动以民营资本为主体的各类创业（风险）投资基金、股权投资基金、产业投资基金、购并重组投资基金等的创设和引进，为新区建设和产业发展提供金融资本。

（六）健全制度，为共建新区提供有力的保障举措

一是理顺共建关系。理顺新区与市本级、金东区、义乌市之间的行政管理关系。在行政审批上，新区直接对接市政府部门，提高行政效率;条件成熟时，在新区成立市政府第二办公区，完整行使市政府的相关行政职能，确保新区建设者办事不出新区。除了将新区经济社会发展的统计数据计入金东区外，新区对核心区（傅村、孝顺、鞋塘“两镇一办”）进行经济社会建设直管，充分利用义西南三镇作为新区协调区的作用，使义乌商贸试验区的政策向新区涵盖。

二是健全考核机制。建立量化的考核指标体系，將招商选资、项目质量等相关工作进行量化，作为年度绩效考核内容分解到各职能部门和县市区。对项目资金到位、贡献率（GDP贡献率、税收贡献率、就业贡献率）、环境保护、资源节约集约利用、科技创新能力等指标进行量化。以激励为主进行部门绩效考核，考核结果作为干部使用依据之一;通过考核加分，鼓励其以创新的理念和超常规的办法为新区建设服务。同时，进行不作为问责、作为不力问责，强化责任意识。对各县（市、区）以“激励相容”的制度安排进行激励约束考核，使每个理性的经济主体追求各自利益的行为，与实现浙中崛起整体价值最大化的目标相吻合。建立一套科学规范、可量化的政府绩效考核综合指标体系，通过考核调动八婺各界参加新区建设的积极性，让每个成员在为新区多做贡献中成就自己的事业。

三是争取上级支持。新区建设是城市群要向大而强的都市区转型发展的重大创新，须要上级支持，强化金华市政府的统筹协调功能，突破行政区域的藩篱，破除行政壁垒的隔阂。新区建设是一项长期的系统工程，须要持之以恒地推进户籍制度、社会保障制度、行政管理体制的改革创新，推进城乡一体化发展，为此，须要上升为省级战略，得到省政府及国家相关部委的大力支持，成为新型城市化的试验区。具体支持如发展与改革委的项目立项，上级银行专项授信等。

参考文献：

[1] 顾朝林.城市群研究进展与展望[J].地埋研究，2011（5）.

[2] 费孝通.乡土中国[M].北京：北京出版集团公司出版社，2011.

[3] 陈一新.全面启动金义都市新区规划建设[N].金华日报，2012-03-16.

[4] 葛慧君.推进浙中城市群“金义主轴线”建设[J].政策瞭望，2007（4）.

[责任编辑：谭志远]