农地产权界定对资源优化配置的作用机理分析

胡曙光

摘要：文章沿着“产权界定—资源配置”的研究路线，以成都市农地产权改革试点为例进行案例分析。研究表明：产权界定明晰具有排他约束、降低交易成本、激励效应的作用，能有效促进土地资源优化配置，并通过产业化生产、规模化经营和集约化利用提高农业产出水平。

关键词：产权界定;资源配置;确权颁证改革

一、引言

2016年中央一号文件强调新常态下应加快农业现代化进程，实现农民增产增收。在改革进入深水区的新时期，土地产权界定不清降低了土地生产效率和农民投资积极性，不利于农用地资源配置。因此，明晰界定产权是新一轮土地改革发展的关键。

产权界定是土地制度的核心内容，然而在当前的法律框架下，土地产权界定存在众多难点，具体表现为产权边界模糊。孟祥仲（2008）认为目前《土地管理法》、《物权法》等一系列关于农地制度的法律法规仅对农村集体拥有的土地所有权进行原则性说明，并没有实现产权主体、产权内容界定的明晰性和完备性，以致于作为农村集体代表的村委会或集体经济组织会产生代理“缺位”和“越位”的问题，侵犯农民利益。周敏，李菁等（2015）以吉林省双胜村为例，通过博弈分析得出尽快界定土地剩余产权能降低土地股份合作社主体之间的交易成本，促进农业绩效增长。由此可见，农村土地制度改革方向并非所有制的根本变革，而是清晰界定土地产权，重建土地产权结构。

确权颁证是一种自上而下的渐进式强制性制度变迁。确权后稳定的土地产权能减少土地交易纠纷、降低交易费用，提高农地经营权流转规模和利用强度。可见确权颁证在一定程度上解决了农地资源无序配置的问题，但赵向文（2005）对强制性制度变迁内在缺陷深度剖析后发现，政府主导过程中的利益输送会弱化农民权益的保障，甚至产生利益冲突，陷入产权混乱的确权悖论。于传岗（2015）强调确权颁证过程中应构建农户主导机制，形成“中央设立制度—地方执法监管—农户主动响应”的确权路径。因此，本研究以成都市农地产权改革实践为例，分析其中的作用机理和政策含義，并提出对策建议。

二、理论分析框架

农地产权的基本内容包括所有权、使用权、收益权和处置权四方面，四权层级关系不同会形成差异化产权结构。农地产权界定是指政府通过确定农地产权主体之间的产权关系，将某项单独权利或一组权利束明确赋予产权归属人，并登记颁证的行为。为防止过度依赖财政补贴的“激励惰性”问题，实现农地产权结构优化升级，现阶段农地产权界定的主要任务是明晰所有权主体代表、使用权主体，并通过土地经营权入股、抵押、流转等方式发挥土地产权激励作用。

科斯认为，产权具有普遍性、独占性和可转移性的特点，明晰的产权具备激励、约束、分配和协调的功能，能有效地将外部效应内部化，降低交易成本，实现资源优化配置。其功能作用表现为四个方面：一是产权排他性，农地产权界定清晰能明确政府、企业、村集体组织和农民之间的权利与责任，不侵占农村集体的土地收益;二是产权的约束性，约束政府合理规划利用土地，约束企业将外在责任风险内在化，合理开发、规模经营土地，约束村集体组织代表农民维护农村集体利益、合理经营集体资产，实现保值增值，约束农民在规划下合理利用和有序开发土地;三是产权交易成本低，农地产权界定清晰使得产权主体在产权交易过程中充分考量各种问题，选择最有利的交易方式，有效降低交易过程中谈判成本、决策成本和监管成本;四是产权激励效应分析，农地产权界定清晰能保障农民的土地使用权稳定，引导农民将劳动力、资本等生产要素按最优利用方式投入到农业生产中，实现资本积累和财富增值。

综上，潜在外部利润的积累形成了农地产权制度改革的推动力，明晰的农地产权能够从排他、约束、交易成本控制、激励效应上促进土地资源优化配置，并通过生产要素有序组合和规模扩张实现经济发展，农民收入增长。

三、成都市农地产权改革案例分析

（一）成都市农地产权制度改革分析

农村产权作为财产的物权属性不足，农民所拥有的劳动力、土地等资源难以自由流动转化为资本，因此，需实行农地产权制度改革，还权赋能，打通城乡生产要素自由流动的渠道，释放潜在的生产红利。成都市农地产权制度改革初期以确权颁证为主，后阶段逐步拓展到农地股份合作经营等多个方面联动改革。

1. 确权颁证改革创新

成都市确权颁证以锁定集体土地所有权面积、集体建设用地面积、农户承包地地块位置及面积为确权基础，沿着“实测核实—确权登记—颁发证书”的改革路径，确保土地、台账、证书、合同、耕保基金“五个一致”。本轮确权工作针对农民确权意识不强、政策障碍影响等问题进行确权方法完善创新。

重视宣传，鼓励农民积极参与确权。在确权前成都市政府通过基层群众大会宣传确权工作的背景、内容、方式，切实保障农民的知情权和监督权;在确权过程中农民自主成立村级议事会，强化农民“主人翁”意识，调动农民自主、自愿、自治的积极性，保证决策公开、民主。

建设农村产权保护体系。为确保确权颁证工作顺利开展，成都市政府组建了成都农村产权维护中心、成都农村产权仲裁院等法律援助机构;并建立市、县（区）、乡镇、村（社区）四级农村产权纠纷调处机制，开通农村产权制度改革咨询投诉电话，及时地处理了产权纠纷中的诉求，有效维护了农民的合法权益。

建立耕地保护补偿机制。成都市设立了耕地保护基金，通过“耕地保护卡”对承担耕地保护责任的农民予以财政补贴，能有效调动农民保护耕地的积极性，保障耕地总量不减、质量不降。

2. 农地股份合作经营创新

成都市农村土地股份合作经营实质是一种新型土地规模经营方式，在不改变承包经营权的前提下，由农民将承包经营权作价入股，交由农村合作社实际经营，并按股权参与收入分配。按照收益分配方式不同合作模式可分为两种。

一是“保底租金+按股分红”型股份合作，这种土地股份合作经营模式强调“村企合一”、统一管理，农民可按入股土地面积获得保底租金，再按股份分红剩余利润。如金堂县祝新村成立了“成都新祝新现代农业开发有限公司”，该公司向农民股东支付平均400元/亩的保底租金，在此基础上年底有分红，受雇佣的农民还有额外的工资收入，这使得农业生产专业化、规模化得以实现，农民的收入来源渠道拓宽。

二是“农产品收购保护价+按股分红”型股份合作，这种土地股份合作经营模式强调“合作社+生产基地+农民”，合作社为农民提供农苗、农资、机械设备等生产工具，农民按照要求标准化生产，再由合作社统一收购，生产基地深加工出售，形成产业化生产链。都江堰市高原村成立了“日昇奇异果合作社”，农民按照合作社标准化生产猕猴桃，并通过收购保护价、加工流通返利、年终盈余分红获得三次收益，调动了农民生产积极性，实现了农民收入层次性。

（二）成都市农地资源配置绩效分析

农地产权界定清晰，生产稳定性得以保障，能激励生产者将资本、劳动力、土地等生产要素优化组合、集约利用，发挥各生产要素最大效用，实现收入增长。成都市农地产权制度改革推动了农业产业化生产、规模化经营、集约化利用，改革绩效增长明显。

农业产业化生产指以企业模式改造传统农业生产，实现“农工贸一体化”，农业产业链延伸至农产品深加工业、观光旅游业等领域。2008年成都市农业产业化生产处于起步阶段，试点建成郫县“中国川菜产业化园区”、金堂县“成都·泰国农产品加工工业园区”等6个园区，并规划发展温州现代农业产业园、彭州蔬菜博览园等55个现代农业项目;到2014年，全市市级以上农业产业化龙头企业达476家，规模以上农业产业化龙头企业销售收入突破2200亿元，农业产业化生产主體带动本地农户213万户，带动农户面达90%以上。

农业规模化经营指扩大生产要素组合规模，降低平均成本，提高土地规模效益。2008年成都市新增耕地流转58.5万亩，建成生猪、茶叶、猕猴桃等特色产业规模化基地212个;到2014年，全市农用地流转面积439.1万亩，其中耕地流转面积354.2万亩，占总耕地面积的55.7%。

农用地集约利用指在单位面积农用地上投入一定数量和结构的资本、技术、劳动等变动要素组合，以增加土地报酬的土地利用方式。2008年成都市农业从业人数173.3万人，机械总动力263.41万千瓦，化肥施用量19.79万吨;到2014年，成都市农业从业人数133.19万人，机械总动力365.95万千瓦，化肥施用量15.63万吨，可见投入的生产要素结构不断优化，由劳动力密集型利用方式逐步向资本密集型利用方式转变。从产出来看成都市农林牧渔业总产值从2008年的464.59亿元上涨到2014年的613亿元，年均增长5.35%，农业经济增长迅速。

四、研究结论

本文以成都市产权改革为例，通过研究分析得出以下结论：第一、农地产权界定明晰的推动力源自于潜在的外部利润积累;第二、产权界定明晰具有排他约束、降低交易成本、激励效应等作用，确权颁证及配套的农地产权制度改革能有效保护农民所拥有的产权，促进农民长期投资和土地资源优化配置;第三、土地资源优化配置能从产业化生产、规模化经营和集约化利用三方面促进农民收入多元化，特别是农地承包经营权流转加速后，能进一步增进农民财产性收入，优化收入结构，发挥土地作为物权财产的财富创造功能。

因此，推进以确权颁证为主导的农地产权制度改革势在必行。具体来说，可沿着以下步骤推动改革深化：第一、农地产权制度的供给方（政府）可以根据制度需求方（农民）的要求加强产权安全机制设计，完善产权安全制度的相关法律法规;第二、强化农民的“主人翁”意识，鼓励农民积极参与并主导农地产权制度改革，切实保障农民在确权改革过程中的权益不受侵害;第三、提高农业生产组织化程度，发展农地股份合作社等集体经济组织，将细碎的农地统一规划安排，提高农地的规模效应;第四、完善发展农地产权流转交易平台、担保公司，拓展农村金融抵押品范围，为盘活农地产权提供自由的市场环境。

参考文献：

[1]孟祥仲，朱健.目前法律框架下农村土地产权界定的难点分析[J].经济体制改革，2008（03）.

[2]周敏，李菁.土地入股合作社：交易成本、价值攫取与绩效增长——以吉林省F县双胜村为例[J].中国土地科学，2015（02）.

[3]林文声，杨超飞，王志刚.农地确权对中国农地经营权流转的效应分析——基于H省2009～2014年数据的实证分析[J].湖南农业大学学报（社会科学版），2016（01）.

[4]赵向文.强制性制度变迁中的利益冲突与公共选择[J].社科纵横，2005（04）.

[5]于传岗.确权颁证产权创新视角下农村集体土地违规问题研究——以平顶山市为例[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2015（02）.

[6]纪流河，刘静竹，于倩.中国农村土地制度产权结构演变的经济学解释[J].商业时代，2011（24）.

（作者单位：南京农业大学公共管理学院）