义乌市集体建设用地基准地价评估研究

■ 钟骁勇/郭冬艳

（1.江西财经大学，南昌 330032；2.中国自然资源经济研究院，北京 101149）

0 引言

根据《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（中办发〔2014〕71号）要求，农村土地制度改革试点地区应探索建立城乡统一的基准地价体系。义乌市作为全国33个农村土地制度改革三项试点地区之一，在全力推动集体经营性建设用地入市中，亟待建立集体建设用地基准地价体系。2017 年5 月23 日，原国土资源部就《中华人民共和国土地管理法( 修正案) 》公开征求意见，拟制定出台集体经营性建设用地出让转让办法，赋予其出让、转让、租赁、抵押的合法权利。制定农村集体建设用地基准地价将为集体建设用地交易提供一个具体的衡量标准，从而避免交易价格的盲目性和不确定性。通过建立集体建设用地基准地价体系，保证国有土地和集体土地市场在同一制度体系下运行，可以引导集体建设用地市场的健康发展，使集体建设用地与国有建设用地在一定程度上做到同权同价、同等入市，最终实现土地资源的优化配置。本文作者参与了义乌农村土地制度改革实践，并负责开展义乌市农村集体建设用地基准地价编制研究，对农村集体建设用地基准地价评估方法进行了探索。这些研究和实践为规范农村集体建设用地入市流转秩序提供思路，为有关税费征收提供量化依据，为今后制定集体建设用地或城乡统一建设用地基准地价评估技术规范奠定了一定的理论基础。

1 研究区概况与数据来源

1.1 研究区概况

义乌市位于浙江省中部，为金华市下辖县级市，包括稠城、福田等8个街道办事处和佛堂、苏溪等6个建制镇，面积1105平方公里。本次基准地价评估范围是义乌市行政区范围内土地利用总体规划和城乡规划确定为商服、工业、公共管理与公共服务等用途的农村集体建设用地。

1.2 数据来源

(1)实地调研资料。通过对义乌市776个行政村（居委会）进行实地入户调研，选取了387个分别用于商服、工业和公共设施用地用途的估价样点，获取了各样点年租金、年收入、占地和建筑面积、流转时间以及已使用年限等相关交易市场资料。

(2)基准地价资料。前往义乌市国土资源局和乡镇国土所进行调研，收集了包括农村集体建设用地入市交易台账、农村集体建设用地及地上房屋出租资料、义乌市征地区片综合地价（2018年），以及房屋造价和重置价标准等资料。

(3)图件资料。收集了包括义乌市土地利用总体规划图、城镇总体规划图、义乌市行政区划图、土地利用现状图、遥感影像图、建制镇地籍图等图件资料；各种管线图（供水管线分布图、排水管线分布图、供气管线分布图等）。

2 研究方法

2.1 地价内涵

由于目前没有相关法律法规文件对农村集体建设用地概念进行界定，根据《城镇土地估价规程》（GB/T 18508—2014），结合义乌市农村土地制度改革三项试点的工作要求，本研究将集体建设用地基准地价概念界定为：义乌市行政区域范围内，在现状利用条件下不同级别或不同均质地域的建设用地，按照商服、工矿仓储、公共管理和公共服务等用途，分别评估确定某一估价期日全国人大授权暂时调整土地管理法试点地区规定最高使用年期的集体建设用地使用权区域的平均价格。使用年期——商服用地40年，工矿仓储用地50年，公共管理与公共服务用地50年；开发程度——五通一平（通路、通电、通上水、通下水、通讯及土地平整）；容积率——商服用地2.0、工业用地1.6、公共管理与服务用地1.5；估价基准日——2018年1月1日①2017年10月，义乌市人民政府已正式印发《义乌市农村宅基地基准地价》，为促进宅基地有偿使用、退出和抵押贷款提供支撑服务，故此次集体建设用地基准地价评估范围不包含宅基地。。

2.2 研究思路

在义乌市集体建设用地分类定级的基础上，参考《城镇土地分等定级规程》（GB/T 18507—2014）和《城镇土地估价规程》（GB/T 18508—2014）及其他法规文件，结合经济社会发展水平，充分考虑农村集体建设用地在估价过程中的使用权内涵不同、缺乏有效的市场交易历史资料、交易进行的不充分等特点，根据所收集到的资料内容，在划分区域内土地质量级别的基础上，通过以下两种方法测算集体建设用地地价水平：①根据区域内集体建设用地交易资料，采用市场比较法、收益还原法和成本逼近法评估集体建设用地地价水平；②全面分析国有和集体建设用地价格实现差异，以国有土地基准地价为基准，采用修正法评估集体建设用地地价；并采用算术平均值评估集体建设用地基准地价。

2.3 评价单元的确定

由于集体建设用地具有定级面积大、建设用地分散的特点，本次农村集体建设用地定级单元采用差异单元网格法进行划分：中心城区以10m×10m网格为基本单元，其他区域以50m×50m为基本单元。级别界限是以土地定级为基础，采用具有地域突变特征的自然界限和人工界限确定。根据义乌市农村集体建设用地频率直方图的分布规律，选择频率分布突变处作为不同土地级别之间的界限，并咨询有关专家，初步将商服用地划分为7个级别，工矿仓储用地划分为3个级别，公共管理与公共服务用地划分为7个级别。详见表1至表3。

表1 义乌市农村集体建设用地商服用地定级单元分值区间

表2 义乌市农村集体建设用地工矿仓储用地定级单元分值区间

表3 义乌市农村集体建设用地公共管理与公共服务用地定级单元分值区间

2.4 样点地价估算方法

2.4.1 测算方法的确定

目前农村集体建设用地基准地价评估技术规范尚未出台，城镇基准地价评估规程仍是最为可靠的理论依据，常用的市场比较法、收益还原法以及成本法经历了多年完善与实践检验，各项估价技术与规程经得起实践操作中的反复推敲，更为关键的是适用条件符合义乌市土地利用现状。

2.4.1.1 市场比较法

通过调查2017—2018年义乌市集体建设用地使用权交易情况，为了保证样点在区域和用途上的均匀性，经选择剔除，选择符合要求的样点参与基准地价的计算。利用转让资料计算地价的公式为：P=PT/S，（P—转让宗地单位面积地价，PT—土地转让方获取的资金或实物现值，S—转让宗地总面积）。

2.4.1.2 收益还原法

近年来，义乌市城镇规划区范围内的宅基地上房屋出租作为商铺、仓储、小型加工厂使用的比例很高，且租金收益与临近国有土地趋同。城镇土地估价规程（GB/T 18508—2014）规定，收益还原法适用于有现实收益或潜在收益的土地估价，总体上看适用于四种情形的土地估价：一是能够出租或者自己作为场地使用的土地；二是出租或自己使用的农业、林业生产等用地；三是出租或自己使用已有建筑物的土地；四是自己经营的企业用地，如食品、电厂等用地。因此义乌市城镇规划区范围内的这几种集体建设用地基准地价评估可参照收益还原法进行。通过调研收集的商服样点均有租金收益，符合收益还原法的测算要求。计算公式为：样点地价=土地年纯收益/（土地还原利率×土地面积）。

2.4.1.3 成本逼近法

城镇土地估价规程（G B/T 18508—2014）规定，土地市场发育滞后、鲜有交易或新开发的地区适用于成本逼近法。使用成本逼近法还需具备一个基本前提，就是估价对象土地的取得方式、开发方式和利用方式必须与周边土地具有相似性。义乌市城镇规划区范围外以及偏远镇的集体建设用地转让、出租等交易情况相对城区范围来说要少很多，周边可参照的土地多为农用地、工业用地以及基础设施用地，这些用地类型均适用成本逼近法来测算地价。因此，从充分考虑保护农民集体权益价值角度出发，采取稳健的评价思路，城镇规划区范围外以及偏远镇的集体建设用地基准地价适用于采取成本逼近法测算。

2.4.2 测算参数的确定

经营管理费：城市规划区为年租金的1%～2.5%，集镇规划区为0～1%，村庄建设区为0。

经营维修费：一般为建筑物重置价的2%。

房屋年保险费：义乌市目前的集体建设用地上房屋出租过程中一般没有保险费用发生，所以在房屋出租的总费用中不计入保险费。

税费：根据样本调查结果分析，目前义乌市中心城区和部分建制镇范围内出租用于商业用途的集体建设用地缴纳了增值税、教育附加费和城建税，其他地区的集体建设用地大多未缴纳相关税费。

折旧费：根据实地调查和专家咨询意见，义乌市集体建设用地基准地价评估工作中，对房屋的折旧采用直线折旧法确定折旧费。

参照《城镇土地估价规程》（GB/T 18508—2014）中推荐还原利率计算方法，义乌市集体建设用地基准地价评估中采用土地纯收益与价格比率法和安全利率加风险调整值法对土地还原利率进行测算，最终确定义乌市集体建设用地土地还原利率为6%。由于房屋价值随使用时间的推移在不断耗损，折旧因素较多，投资风险大于土地，因此房屋还原利率一般高出土地还原率2～3个百分点。经征询专家意见，最终确定义乌市集体建设用地上房屋还原利率为8%。

2.4.3 样点地价修正

样点地价需进行出让年期、容积率和基础设施开发程度修正②由于本次评估选择的样点绝大多数为正常交易情况，不需进行交易情况修正；所收集的资料基本为近两年资料，地价水平变化不大，不需进行估价期日修正。。具体修正方法如下。

2.4.3.1 出让年期修正

评估的样点地价部分是无限年期的地价，按照改革要求，需要修正到政策规定的最高出让年期。计算公式为：

式（1）中：Vm——最高出让年限的土地使用权价格；

2.4.3.2 容积率修正

由于工矿仓储用地地价样点较少，且各级别容积率差别不大，对地价影响较小，因此无需对工矿仓储用地样点地价进行容积率修正。按照容积率修正系数理论建立容积率修正体系，分别测算了商服、公共管理与公共服务用地典型样点的容积率修正系数。有了平均容积率和修正系数即可获取不同用途某一容积率下的样本地价。

2.4.3.3 基础设施配套修正

由于调查样点的基础设施开发程度与基准地价内涵设定的开发程度并不完全一致，因此需将调查样点地价修正到基准地价内涵设定基础设施开发条件下的地价水平。具体修正方法是：以基准地价内涵设定的开发程度为基准，分析对比样点地价的差异，根据不同开发程度开发费用的修正标准进行加减修正。

2.4.4 样点地价检验

为了保证基准地价能客观反映该区域地价的总体趋势，本次评估选用均方差检验对样本的准确性、可靠性进行检验，剔除异常值后的合格样点为358个。

2.5 基准地价修正

2015年2月27日，全国人民代表大会常务委员会正式授权农村土地制度改革三项试点地区暂时调整实施《土地管理法》《房地产管理法》关于集体经营性建设用地入市的有关规定。义乌市按照《中共中央办公厅 国务院办公厅关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（中办发〔2014〕71号）和《国土资源部关于印发农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点实施细则的通知》（国土资发〔2015〕35号）等文件精神和要求，制定了以《义乌市农村集体经营性建设用地入市管理办法（试行）》为核心的一系列政策，通过制度体系赋予了农村集体建设用地与国有建设用地同等的权利和义务。但是，政策落地过程中由于配套制度不健全、集体土地市场发育不充分等因素，实践中二者的价值还无法真正对等。因此，找出国有建设用地和集体建设用地的差异就是运用修正法评估的关键所在。

2.5.1 修正步骤

首先，根据本次集体建设用地基准地价设定的评估内涵和评估期日，对同一级别和区位国有建设用地进行容积率和开发程度等相关修正，得出相应集体建设用地条件下的国有建设用地基准地价。其次，以集体与国有建设用地在政策支持度和交易完善度方面的差异为依据，采用特尔斐法评估出不同用途集体建设用地的差异性修正系数。最后，根据修正系数求取农村集体建设用地的基准地价。

2.5.2 修正指标体系

根据集体建设用地与国有建设用地实际情况，在对评估区域集体建设用地价格产生重要影响的各种客观因素进行归纳分析的基础上，经专家论证，共选择了政策支持、交易行为等2个修正因素、4个修正因子（表4）构建集体建设用地修正因素因子体系。利用特尔斐法来确定集体建设用地的修正系数。

表4 集体建设用地修正因素因子体系

2.5.2.1 政策支持修正

在我国，国有土地和集体土地产权的不平等关系长期存在。国有土地使用权市场经过30年来的发展，已经形成了以《土地管理法》《城镇国有土地使用权出让转让条例》为核心的法律法规体系，并逐步建立健全了规划利用、产权登记、价格管理和收益分配等一系列配套制度。而农村集体土地市场的发育还处于初期阶段，尽管农村土地制度改革三项试点实施以来，集体建设用地入市逐步走向规范，但与国有土地相比，农村集体建设用地使用权在政策支持程度方面还有较大的差距，因此需要对集体建设用地进行政策支持修正。

2.5.2.2 交易行为修正

交易行为修正主要包括交易主体和市场接受度两个方面。根据原国土资源部印发的《农村集体经营性建设用地入市试点实施细则》，农村集体经济组织、村民小组或农民集体授权的土地股份合作社和专营公司是入市主体。从全国试点地区的改革实践看，入市交易主体不尽相同，但总体上农村集体组织的经营管理水平与政府相比还有较大的差距。此外，集体建设用地交易市场发育滞后，没有健全的价格体系和完善的监管制度做保障，致使交易时的可信赖度不高，市场接受程度较低，从而使集体建设用地与国有建设用地在交易中还存在着较大差异。因此，需要对集体建设用地进行交易行为修正。

表5 农村集体建设用地基准地价表（商服用地）单位：元/m2

3 结果分析

3.1 基准地价评估结果

3.1.1 集体商服用地基准地价

以修正法、市场比较法和收益还原法等三种方法计算结果的算术平均值为基础，经专家论证，最终确定义乌全市农村集体商服用地的平均基准地价（表5）。

3.1.2 集体工矿仓储用地基准地价

由于样点较少,无法采用样点法等市场资料计算基准地价，故以成本法和修正法为基础确定全市农村集体工矿仓储用地基准地价（表6）。

表6 农村集体建设用地基准地价表（工矿仓储用地）单位：元/m2

3.1.3 公共管理与公共服务用地基准地价

根据基准地价确定原则，在公共管理与公共服务用地地价计算中，以修正法、收益还原法和成本法等三种方法计算结果的算术平均值为基础，经专家分析论证，最终确定全市公共管理与公共服务用地的基准地价（表7）。

表7 农村集体建设用地基准地价表（公共管理与公共服务用地）单位：元/m2

表8 三类用地的地价级差对比

图1 集体和国有商服用地基准地价对比

3.2 基准地价结果分析

3.2.1 基准地价水平分析

从表8中可以看出，各类别土地的基准地价都具有明显的正级差，即高级别级差明显大于低级别级差。其中商服地价级差最大，级差变幅为150～2450元/平方米；公共管理用地级差次之，变幅为55～235元/平方米；工矿仓储用地第三，变幅为90～180元/平方米。在各类用地表现上，商服用地各级别地价降幅依次递减，公共管理和公共服务用地和工矿仓储用地地价变化则较为平缓。

3.2.2 集体与国有建设用地基准地价对比分析

国有建设用地基准地价是城市土地市场的睛雨表，是土地市场体系中最具代表性和敏感性的要素，在一定程度上反映了区域土地市场的供求状况。义乌市国有建设用地基准地价的基准日是2015年8月1日，需要将其修正到2018年1月1日后，再与全市的集体建设用地基准地价水平进行对比（图1—图3）。

由于集体建设用地权属性质不同、交易市场不完善，因而其价格体现得不充分。从整体看，在同一时点上，集体商服地价在730～7120元/平方米，国有商服用地价格在800～9010元/平方米（图1）；集体公共管理与公共服务用地地价在485～1245元/平方米，国有公共管理与公共服务用地地价在485～1145元/平方米（图2）；集体工矿地价在450～720元/平方米，国有工矿地价在495～830元/平方米（图3）。在同一地类相对应的土地级别上，集体商服地价相当于国有商服地价的79.02%～91.25%；集体公共管理与公共服务用地地价相当于国有公共管理与公共服务用地地价的98.18%～108.73%；集体工矿地价相当于国有工矿地价的66.18%～86.75%。总体上看，除公共管理与公共服务用地外，商服和工矿仓储用地的国有建设用地基准地价水平普遍高于集体建设用地。追根溯源，还是由于现行法律制度体系尚未赋予农村集体建设用地完整的使用权能，造成集体土地市场发育滞后，加之农村人口密度、人流量和消费水平较低，资本进入乡村的意愿不高，导致农村集体建设用地总体价格水平偏低。

图2 集体和国有公共管理与公共服务用地基准地价对比

图3 集体和国有工矿仓储用地基准地价对比

4 结论

根据上述分析结果可以得出以下三个结论：

第一，修正法可作为集体建设用地地价评估的有效手段。国有建设用地常用的市场比较法、收益还原法和成本逼近法都涉及到税费、还原率等具体的估价参数，与之相比，处于市场发育初期的农村集体建设用地评估参数不好把握，比如税费能否参照国有建设用地也没有相关规定。本文采用样点法和修正法结合的方式评估基准地价，既符合城镇土地价格评估的内在机理，一定程度上也能反映出目前集体与国有土地的价值差异，有效弥补了单纯照搬城镇土地价格评估方法存在的不足，可在未来城乡统一建设用地市场基准地价体系建设中发挥更为重要的作用。

第二，集体与国有建设用地基准地价差异明显。义乌市场经济发展起步早，农村集体经济组织发育较为成熟，农村集体建设用地开发利用条件优越，但价格仍低于国有建设用地。这说明除了区位条件、基础设施条件和社会经济状况等左右土地价格的因素外，法律政策制度在土地价格形成中的作用也日益显化。

第三，从义乌市农村集体建设用地的基准地价评估值和不同级别的变化幅度看，结果基本符合地方实际，表明通过借鉴城镇土地定级和估价的技术流程和主要方法开展集体建设用地基准地价评估，具有较强的实用性和可操作性。