国家监察体制改革视域下高校监督体系构建研究

(无锡商业职业技术学院 院长办公室， 江苏 无锡 214153)

当前，以习近平同志为核心的党中央做出了关于国家监察体制改革的重大决策部署，意义重大、事关全局。党的十九大报告指出：“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。”[1]一年来的改革试点经验表明，目前已经确立的中国特色监察体系，强化了党的领导，实现了党和国家监督相统一。十三届全国人大一次会议表决通过的《中华人民共和国国家监察法》(以下简称《监察法》)，是深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神的重要体现，标志着国家监察体制改革取得重大成果，表明了国家监察体制改革进入依法履责、持续深化的新阶段。目前，高校反腐败工作与廉政建设形势依然严峻，面临着许多新情况、新问题、新挑战，如何落实和贯彻《监察法》精神，构建学校监督体系，深化反腐倡廉建设，是摆在高校面前的一个新课题。

一、构建高校监督体系的现实意义

(一)构建高校监督体系是坚持党对高校反腐败工作统一领导的必然要求

中国共产党领导是中国特色社会主义的本质特征，是中国特色社会主义制度的优势所在，党是中国特色社会主义的最高政治领导力量。加强党的领导有利于社会主义社会各项重大举措和重要改革的顺利进行。加强党对高校反腐败工作的统一领导是构建高校监督体系的根本保障。当前高校反腐败形势依然严峻复杂，按照党中央确定的改革举措，应当“密切关注、总结经验、结合实际、积极探索”，依法设立高校监察部门，使其履行监察监督职能，实现高校监察依照法律法规对“具有公权力”主体的违法违纪进行监督，构建具有中国特色的高校监督体系。完善高校监督体系，是对政治体制、关系和权力的一次重大调整，要一以贯之、坚定不移地坚持党的领导。既要将上级督查和高校党委的领导体现在高校改革发展的全过程和各方面，又要通过监察体系建设，加强对高校反腐败工作的全面领导，确保党牢牢把握反腐败工作的领导权。

(二)构建高校监督体系是坚持依法治校、实现治理能力现代化的重要举措

据有关数据显示，高校领导干部中党员的比例超过80%，科级以上领导干部中党员比例超过97%，党内监督和高校监督具有高度的互补性和内在的一致性。纪律检查是全面从严治党的利剑，监察部门和纪委合署办公能够强化党和高校的监督和治理效能，使依规治党和依法治校相辅相成、相得益彰。党的十八大以来，党内监督得到有效加强和全面覆盖。对党内监察不到、覆盖不全或者不适用党内执纪的人员，依法实施监察，真正发挥监督效能，真正“把权力关进制度的笼子里”，有助于构建规范内部运行和纪法衔接的高校监督体系。

(三)构建高校监督体系是促进高校主体权力健康运行的关键所在

党的十九大报告指出，构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系。相比之下，原有的行政监察体制机制存在明显的问题：一是监督的覆盖面较窄。原监察法监察对象是行政机关和行政人员，而根据十三届全国人大一次会议表决通过的《监察法》规定，公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位从事管理的人员作为监察对象。二是反腐败的合力不足。依照原监察相关规定，高校纪律检查部门依照党章党规对党员进行审查，行政监察部门依照监察法规对行政工作人员进行监察。反腐败职责既分别行使，又重合交叉。新的《监察法》在依法行使监察权方面注重反腐败工作的日常监督，在调查违法行为、职务犯罪行为的同时，积极开展思想政治教育。三是纪法的衔接不利。原《监察法》中纪法明显存在真空地带，突出表现在“犯罪有人管而违纪无人问”的情况。新的《监察法》明确在查办职务犯罪案件中将职务犯罪人员移送人民检察院，对失职失责的人员进行问责，对违法的公职人员进行行政处分，保障纪法衔接畅通，执法监督有效。因此，新的《监察法》对于落实权力运行和监督机制提出了新要求，迫切需要高校探索一条既秉承传统又适应现实、既符合历史逻辑又保障发展需要的监督之路。

(四)构建高校监督体系是推进党风廉政建设纵深化、制度化、常态化的有力保障

党风廉政建设关乎党的生死存亡，影响党的执政基础，影响社会主义社会的全面建设。中国共产党是执政党，它代表最广大人民的利益。人民对于执政党的认可度决定中国共产党执政的合法性。随着社会发展出现的新形势、新变化、新要求，中国共产党执政合法性出现动态变化和不稳定现象，肃清党内不正之风、解决党内腐败问题是关键，而加强党风廉政建设是重中之重。完善高校监督体系，监察部门通过发挥思想教育、依法监察等职能，并向发力，直击症结，做到惩前毖后、治病救人，形成良好的社会政治效应，保障党风廉政建设不断向纵深化、制度化、常态化推进。

二、构建高校监督体系必须坚持的原则

高校监察工作通过设置监察部门发挥监督职能，其职能定位是监察部门进行有效监督、依法履职的重要依据。当前就是要贯彻和落实《监察法》精神，结合学校实际，着力提高监督效能，提升管理水平，在监督中推动，在推动中建设，在建设中服务。

(一)坚持政治第一性

高校监察部门是实现自我监督和内部监督的政治机关。根据《监察法》的相关规定，各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关。可见，高校的监察部门是实现党和高校主体自我监督的机构，不是司法机关，也非行政机关。它行使的监察权是在监督基础上调查职务违法行为，兼顾职务犯罪行为，其职能有别于司法机关和执法部门。监察部门在履职过程中加强日常监督管理，查清违法犯罪事实，开展思想政治教育，坚定理想信念，积极争取良好的政治效果和法纪效果。

(二)坚持履职合法性

高校监察部门依照《监察法》精神履行三项职能：一是监督。对公职人员进行廉洁教育，围绕依法履职、廉洁从政、道德操守等进行监督。二是调查。对滥用职权、徇私枉法、贪污受贿等违法犯罪行为进行调查。三是处置。对公职人员违法行为给予职务处分决定，对领导人员的失职失责进行问责，将职务犯罪人员移送检察机关。通过谈话、询问、搜查等措施，一方面细化行政监察法规定的相关措施，另一方面将纪检监察实践中的措施法定化，确定为实际操作中成熟的做法。

(三)坚持监察全面性

与《行政监察法》相比，依法监督的对象从横向、纵向上做了拓展和延伸，从行政机关及其工作人员，覆盖至所有行使公权力的公职人员。由“狭义监督”行政人员转变为“广义监督”行使公权力的公职人员，填补监督对象上的空白。同时在审批权限、调查规范、操作时限等方面，对监督流程和工作程序做出规定，对个别措施进行严格的规定和限制，切实保护被监督人的合法权益。

(四)坚持监督双重性

加强党的统一领导是高校监察部门领导体制和工作机制确立的原则。一方面高校纪委、监察部门合署办公，坚持党的统一领导，重要事项由党委审批；另一方面上级监察部门领导下级监察部门，高校监察部门对上一级监察部门负责。以监督促管理，以效能促决策，明确职责，分清主次，把握大局，有的放矢。在自我监督、严格执纪的基础上，自觉接受上级监察部门的监督，牢固树立“四个意识”，确保公权力始终为人民服务。

三、高校监督体系的构建策略

高校是社会的一个重要组成部分，反腐败斗争形势依然严峻和复杂。近年来高校腐败案件数量、性质等呈现增加和扩大的趋势，引起了社会的广泛关注,因此构建和完善高校监督体系势在必行。

(一)标本兼治，完善制度

目前高校开展监督工作，受到体制机制的约束，往往出现“事前不管、事后乱管”的现象，大多在事后“亡羊补牢”，最终“小问题”演变成“大祸患”，给党和人民造成重大的损失。坚持“教育在先，预防为主”“教育与处罚相结合，督查和执纪相贯通”，依托制度载体，将事后消极处理转变为事前积极执纪监督。纪委、监察部门是实施党内监督、监察专责的政治机关，在高校将机构设置为合署办公，履行纪检和监察两项职能，既执纪又监督，积极维护党章党规和《宪法》《监察法》，承担规章制度下的各项任务和职能。一是建章立制，强化责任，建立一级抓一级，层层抓落实的责任体系。二是结合实际，优化机制，建立与学校各类专项工作相匹配的监督机制和工作程序，把握工作职责，依托纪检、拓展监督，建立职务犯罪预防长效机制。三是监督有力，执纪留痕，以监督促管理，以管理促效能，督促学校各部门制定管理制度，确保各项工作规范有序，提升学校管理服务水平。

(二)注重追责，树立权威

监察工作是由监督、检查、查处等环节组成的有机系统。其对高校在管理过程中出现的问题进行责任追究，诸如学校的决议落实不到位，建立的规章制度执行不力，对教职工的切身利益不关心，在重大项目的实施中以权谋私、责任推诿等问题，监察部门要按照实事求是、客观公正的原则，实行责任倒查。改变督查工作仅停留在查问题、堵漏洞，不直面问题、不树权威、治标不治本的现象，将责任追究和监督工作有机结合。首先，要分清集体责任与个人责任、主要责任和重要责任。由集体研究决定的，追究集体责任，同时追究主要负责人的责任。错误决策由个人决定或者批准的，追究个人的责任，对错误决策明确提出反对意见而没有被采纳的，不承担责任。其次，责任追究的跨度、时限有了拓展和延伸。不因工作岗位或者职务的变动而免予追究。已退休但应当追究责任的，仍须进行相应的责任追究。第三，责任追究的处理手段、程度分层递进。根据情节的轻重、负面程度给予教育、处理、处分等处罚，促使监察对象增强责任感和使命感，牢固树立“四个意识”，提高工作水平和质量，对管理中造成经济损失或负面影响者要坚决查处。

(三)法治思维，纪法贯通

当前反腐败工作形势越来越复杂，高校监察工作千头万绪，工作面广量大，难点凸显、利益交织都是前所未有的。因此工作中要树立法治思维，在督查履责中有序对接，纪法贯通。 “打铁还需自身硬。”广大纪检监察干部必须加强学习，认真贯彻《宪法》《监察法》，培养法治思维和法治方式，提升依法履职的能力和水平。强化法制思维和法治方式在党内监督和惩治腐败中的自觉运用，明确将法治思维从根本上统一于全面从严治党的生动实践。要实现纪法贯通，纪检监察部门既要依据党章党规协助党委全面从严治党，加强党风廉政建设，又要依据《宪法》《监察法》加强督查监察工作；既要执纪在前，又要兼顾法律，健全和完善执纪执法一体化机制，实现执纪审查和依法督查有序衔接、相互贯通、精准查处、并向发力。要把握工作职责，做到执纪、监督相互补充、相互衔接；用好“两把尺子”，坚持党章党规和法律法规相统一。既强化党内监督，用纪律管住领导干部，又深化学校监察，确保权力为全体教职工服务。

(四)自我监督，“形”“神”兼具

学校监督工作已迈入依法履责、深化完善的新阶段。要推动监察部门职能、人员和工作的深度融合，做到“形”“神”兼具，实现学校监督工作整体性提升。一是高度认识监督监察工作的重要性，其对有力执行学校党政决定决议和规章制度、提升各部门工作效率和管理水平具有重大的作用。二是纪检监察干部既要在自我约束上严之又严，又要在行使权力上慎之又慎。通过多种形式加强自我教育，强化“四个意识”、坚定“四个自信”，整体提高认识水平。加强自我监督与自觉接受监督相结合，既要“刀刃向内”，形成互相制约的内部机制，又要“剑不蒙尘”，自觉接受上级监督、教职工监督、社会监督、舆论监督等，确保党和人民的权力不被乱用、滥用，时刻保持“廉洁自律，洁身自好，惩恶扬善，如令必行”。三是高校监察部门通过依法履责，产生看得见、摸得着的督查成效。通过查处数量、查办质量、形成的效应等督察业绩赢得领导干部的重视、各部门的配合、广大师生的支持，最终形成在学校党委领导下监察部门和行政部门密切配合、齐抓共管的新局面。