明朝监察体制的当世之鉴

任 爽 王明科

我国监察制度源远流长，夏商时期就已经出现监察制度的萌芽，西周时期设御史官一职并已初步具备监察职能[1]，但这一历史时期仍然未设置专门的监察机构。到了春秋战国时期，御史官开始被赋予监察职责，登上了历史舞台。我国监察制度在隋唐宋时期得到发展。唐朝初期，御史台并不受理诉讼，御史官员只负责对百官进行监察，对大臣们的贪污腐败行为进行检举揭发。直到唐太宗李世民时期，御史台开始被赋予审理争讼的职能，并因此而成为当时的三大司法机关之一。到了明清时期，我国的监察制度达到了一个高度完备的时代。

一、明朝监察机构的设置

明朝监察机构分设中央和地方两级，在此之外，明朝独有的厂卫制度成为一个亮点，其无监察之名却行监察之实。以都察院为代表的中央监察机构和以提刑按察使司为代表的地方监察机构既相互独立又互相监督，形成了明朝整个纵横交错的监察体系。

(一)中央监察机构

1.都察院掌中央最高监察权

在洪武十三年(1380)之前，明朝的监察制度继承元朝旧制，仍由御史台负责监察。1370年，明太祖朱元璋出于加强中央集权的需要，对掌管军政、民政以及监察的机构进行了大刀阔斧的改革。军政方面，撤销了大都督府，设立了五军都督府。民政方面，一直在中国古代各朝中扮演重要角色的中书省被六部取而代之，明朝的六部不同于唐朝的六部，唐朝的六部归属于尚书省管理，而明朝的六部直属于皇帝。监察方面，区别于军政“化整为零”和民政“分而治之”的做法，朱元璋将御史大夫改为御史中丞，官阶由从一品降为正二品。洪武十五年(1382)，撤销了御史台并连带撤销了御史中丞及其属官。然而，监察部门的空缺使得明朝社会问题凸显，朱元璋感觉仍有设置一个监察部门的必要，两年后，都察院应运而生。明太祖朱元璋这一举措实现了中国古代监察制度的重大创新，清朝时期亦沿袭了明朝这一制度。作为明朝的最高监察机构，明朝的都察院的长官有着极其崇高的权力和地位，都察院的长官为左右都御史，位阶正二品[2]，下设副都御史、佥都御史，主要负责监察百官与肃正纲纪等工作，有时甚至会得到皇帝的授权打理地方军政事务。为了加强对地方的控制，朱元璋在都察院之下设十三道监察御史，其职责主要为监督内外百官的日常行为。监察御史的选拔有着严格的程序，经过“选”“奏”“试”“实授”四道严格的考核之后才得以正式任用[3]。明朝都察院除了负责纠察百官是否存在失职等情形外，还担负着参与奏折审议，与刑部、大理寺共同审理重大案件，考核各级衙门及官员办事的行政绩效，监察乡试、会试、殿试，巡视各营等职责。明朝都察院在维护明朝封建统治、巩固皇权、整顿吏治方面起到了巨大作用。

2.设六科给事中监督六部

洪武六年(1373)，继明太祖朱元璋废除中书省、丞相之后，原本属于丞相一人的权力分化为吏、户、礼、兵、刑、工六部掌管，六部的权力比以前得到进一步扩大。洪武十三年(1380)，朱元璋担心六部权力过大会危及到自己的皇权，为了对六部加强监督，设立六科给事中作为言谏监察系统，监察六部官员[4]。六科给事中的主要职责为监督六部积极履行自身职能：吏科的职责是监督官吏的任用、绩效考核等事宜；户科的职责是监督国家钱粮的收入与支出；礼科负责监督奏本封进、对大臣的赏赐等事宜；兵科专门监督武官的任用与考核等；刑科负责死刑复奏，监督审判；工科负责对工部有关国家的工程建设工作进行监督。六科给事中长官位阶仅七品，比都察院的官员位阶低，但是权力非常大，除了监察六部外，还具有帮助皇帝御批公文、检举弹劾违法官员的权力。六科给事中与都察院同为中央一级监察机构，它们互不隶属，直接听命于皇帝，在必要的时候还可以互相弹劾对方。

(二)地方监察机构

1.提刑按察使司掌地方最高监察权

农民出身的明太祖朱元璋深知地方吏治对王朝安定的重要，同时出于加强中央集权的需要，于1370年废除了地方行省制度，并于1376年下令撤销行中书省[5]，改设为都指挥使司、承宣布政使司和原有的提刑按察使司，由三司分管地方军政、民政和司法，三司共同掌控省级政权。每遇重大事项需要决议时，三司需举行联席会议共同决定，但仍要听从于中央的安排和命令。明朝共划分为十三省，每省都设有提刑按察使司负责本省的监察和刑名事务。除此之外，提刑按察使司设正官按察使一人，负责考核和监督本地的官吏，同时参与和监督科举取士。

2.巡按御史代表皇帝视察地方

明朝的巡按御史制度本质上是当时十三道监察御史职能之一的演化，都察院下属十三道监察御史，监察御史官员平时在京城都察院供职，如果奉皇帝命令巡查盐务就称为巡盐御史，奉命检查漕运事务就称为巡漕御史，如果代天子巡查地方就称为巡按御史。巡按御史的选派有着特殊的流程，先是由都察院拟定两名巡按人选，由皇帝在其中选定一名，然后巡按代表皇帝到地方进行为期一年左右的巡查，最后将巡查结果上报皇帝。明朝巡按御史的职责大体上包括弹劾地方官员、举荐人才、平反冤狱、检查赋税、赈济灾荒等。明代巡按御史在差遣点派、巡察事项、出巡事宜、回道考察等方面都有详细完备的规定，形成了比较完善的巡按御史制度，在维护中央集权、整顿吏治等方面发挥了重要作用。

3.总督与巡抚——三司联席会议共同表决制度的补充

行中书省被明太祖朱元璋撤销之后，每遇省级重大事项需由承宣布政使司、都指挥使司与提刑按察使司共同举行三司联席会议进行表决，但是这项制度仍然存在很大的缺陷。由于缺乏一个强有力的领导，因此每遇到省级重大问题或者跨省问题，三司往往会僵持不下，甚至产生互相推诿的现象。为解决这一问题，巡抚制度应运而生。本质上来讲，巡抚制度是对三司联席会议共同表决制度的补充。此后，在巡抚制度之上又产生了总督制度，二者不同的是，巡抚的权力一般仅限于省内且不包括军事，总督的权力不仅跨省而且包括军政，作为地方监督机关，他们统归都察院系统。

(三)厂卫系统——皇帝的“私人警察”

厂卫制度是明朝前无古人后无来者的创造。厂是指东厂、西厂和内行厂，三厂的主要职责为监督官民和锦衣卫；卫是指锦衣卫，主要职责为监督文武百官和平民百姓，锦衣卫直接对皇帝负责，审讯范围只针对官员，其他机构根本无法对锦衣卫行使职权构成干预。朱元璋由于其出身与经历的特殊性，对维护封建王朝统治有着其他朝代君王无法比拟的欲望，厂卫系统即是朱元璋出于加强中央集权的产物。1382年5月，明太祖朱元璋改“仪鸾司”为锦衣卫。一开始，锦衣卫的作用主要是充当皇家的“仪仗队”。随着朱元璋权力私授的频繁，锦衣卫逐渐发展成为皇帝的“个人警察”。明朝永乐年间，锦衣卫统领纪纲横行霸道、肆无忌惮，率领锦衣卫逐渐脱离皇帝的掌控甚至最后走上谋权篡位的道路。1420年，明成祖朱棣经过再三思量，决定打破旧制，设立“东缉事厂”纠察谋逆的同时监督锦衣卫，厂卫制度逐渐发展起来。厂卫系统作为明朝特有的暗中监察机构，无监察之名却行监察之实，把除皇帝之外的所有人都纳入了监察范围。厂卫系统在特定的历史时期对巩固当时的皇权、加强中央集权起到了非常重要的作用，但由于厂卫系统长期缺乏有效的监管，最后导致明朝宦官专政、扰乱朝纪的现象愈演愈烈，从而加速了明朝的灭亡。

二、明朝监察制度的特点

明朝监察机构的设置错综有序、分工明确，在中国古代监察史上表现出了独特的一面。任何历史时期，贪污腐败都是不可能完全杜绝的，封建君主专制王朝出于加强中央集权的需要，决定了明朝监察机构功能的局限性，他们仅是皇帝加强君主专制的工具，因而其也具有自身的局限性。

(一)监察权相对独立

相比其他朝代，明朝的监察机构具有独立性较为突出的特点。十三道监察御史虽然归属于都察院，但行使职权时往往不受都察院约束，巡按御史与督抚直接对皇帝负责，代表皇帝到地方进行巡查，上可规谏皇帝，中可监察百官，下可巡查地方，并拥有大事奏劾、小事速裁的特权。此外，都察院和六科给事中同为中央一级监察机构，都察院长官阶为正二品，六科给事中长官位阶虽只七品，但六科给事中并不归都察院监管，都察院甚至无权过问六部事务，都察院与六科给事中直接对皇帝负责，他们互不隶属，必要时还可以相互弹劾，直接听命于皇帝。即明朝监察机构不仅外部独立于行政机构，而且其内部相互之间也是独立的，这极大促进了明朝加强中央集权、巩固皇权。

(二)以卑制尊，薄禄厚赏

相比封建行政系统传统的“以贵制贱”监察原则，明朝监察机构中除了中央最高监察机构都察院的官员外，其他监察机构的官员位阶都较低，与都察院同属中央监察机构的六科给事中官员位阶最高仅为七品。同时监察官员俸禄较低，但是一旦他们纠察出了贪官污吏，就能从皇帝那里得到丰厚的奖赏，明朝这种“以卑制尊、薄禄厚赏”的制度设计使得负责监察的官员在行使职权时不畏权贵，敢于纠察，在一定程度上加快了明朝反腐倡廉制度建设的进程。

(三)监察官员任用严格

在皇权至上的古代，中国历代统治者在选任官员时首先考虑的是政治标准，其中最高的政治标准就是忠君爱国[6]。明朝对监察官员的任用和考核严于一般官员。第一，“科道”官员必须从进士出身的官员中选拔任用。第二，监察官员如果有失职或者是违法犯罪行为，将会受到比一般人更加严厉的惩处。《大明律》中明确规定，如果御史犯罪将罪加三等[7]。第三，考核程序非常严格，明朝监察官员不仅要举止端庄、言语文雅，同时应当具有渊博的知识、卓越的才能和宽广的见闻。明朝选任官员时考核从严这一制度从源头上对监察官员的品性、能力等方面进行了保障。

(四)监察渠道多样

为了对官吏和平民进行有效监督，保证监察信息的准确性和及时性，明朝设置了多种监察渠道。首先是实行动态的巡查机制。皇帝不定期指派巡按御史或巡抚到地方进行巡查，代表天子体察民情，以防止某些贪官污吏仗着管制一方远离中央而大肆为非作歹、欺压百姓。其次是富有特色的厂卫监察制度。作为皇帝的亲信人员，厂卫人员实质上具有上至文武百官、下至地方平民百姓的监察职权，并且他们直接对皇帝负责，可以直接向皇帝汇报所见所闻。最后是鼓励平民百姓进行举报。地方官吏如果有贪赃枉法等违法行为，民众可以联名进京进行举报，并且各级官府不得进行阻拦。这些形式多样的监察渠道为明朝肃清吏治、反腐倡廉制度建设起到了极大的促进作用。

三、明朝监察制度对我国当代监察体制建设的启示

虽然明朝距今久远，但是其监察制度仍有许多优秀之处值得我们借鉴。目前，我国正处于一个制度改革急剧进行的时代，很多方面都处于探索和尝试之中，明朝监察制度因其自身独有的特色，在许多方面给我国当代监察体制的建设以启示。

(一)改进监察机关自身监督机制

明朝监察制度的一个重要特点就是在自身的监督机制建设方面比较突出。虽然十三道监察御史归属于都察院，但其行使职权时往往不受都察院约束，直接对皇帝负责。国家监察委员会的成立虽然整合了原本分散的反腐力量，但是在监督别人的同时，其工作人员亦应当是受监督的对象。国家监察委员会乃是整合了纪检委权力加行政监察权，再加上检察院反贪局的反贪污腐败等职务犯罪侦查权之后成立的一个机关，其权力表现出空前的厚重和集中，在监督别人的同时，谁又来监督监督者？“权力资源的过分集中与权力资源的集中不足一样，都可能会带来危险和导致社会灾难”[8]，为此，监察人员更应当也更需要接受监督。现实生活中，我国监察机关工作人员亦存在滥用职权、贪污腐败等情形，作为我国手握“重权”的国家监督机关，国家监察委员会加强自身建设与表率作用至关重要。如果忽视监察机关自身监督机制的建设，那么将会影响我国监察体制的公信力以及其效能的发挥，不利于我国反腐倡廉的建设。

在监察机关自身的内部监督方面，应当加强纪检监察干部监督室这一内部监督机构的建设，监督室成员作为处于我国监察体制“最深层次”的人员，其应当像明朝的监察官员一样具有较高的文化素养，严于律己、以身作则，为了实现纪检监察干部监督室这一监察委内设监督机构效能的充分发挥，可以考虑构建监督室成员直接对兼任监察委主任的纪委书记负责的对接制度[9]。其次要加强党委对监察委的政治领导与监督作用，保障监察委在反腐倡廉路线、方针、政策等方面的正确性。

(二)健全监察机关外部监督制度

明朝监察机关的外部监督比较健全，都察院与六科给事中可以互相监督和弹劾，还要接受厂卫系统人员的暗中查访。在如此高压的反腐压力下，明朝监察官员尽职恪守的自觉性得到明显的提升。在国家监察委员会的外部监督制度建设方面，应从以下几方面入手。首先应当加强人大机关对其工作监督和执法监督。根据《中华人民共和国监察法》第53条规定：“各级监察委员会应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督。”基于此，各级人大机关应当就监察人员对重大违法案件的处理情况、监察人员的履职情况、廉洁从政情况加强监督，如果发现有监察人员违法行使监察权，可以向监察委提交执法检查报告，并督促其予以改正。其次应当健全社会公众对国家监察委员会的社会监督机制。我国《中华人民共和国监察法》第54条规定：“监察机关应当依法公开监察工作信息，接受民主监督、社会监督、舆论监督。”对监察机关进行监督是法律赋予社会公众的一项应有权利，为了充分贯彻此规定、保障社会公众对国家监察委员会的社会监督作用，国家监察委员会应当将保障公民的合法监督权作为自身履行监察职能的一项基本原则。国家监察委员会应当在不违反国家保密制度的前提下定期向社会公开自身的监察工作信息，着重从保障社会公众对监察人员的履职情况、廉政情况等重要事项的知情权、监督权和批评建议权几个方面入手，以搭建一个切实保障社会公众对监察委进行有效社会监督的制度平台[10]。

(三)完善监察法律制度体系

相比中国古代各朝监察制度，明朝监察制度表现出较高层次的完备性，除了充分吸收之前各朝的制度经验之外，主要原因在于统治者对监察制度构建的重视。在当代中国提倡依法治国的大背景下，任何国家机关权力的行使都应当于法有据。目前，国家监察委员会行使权力的法律依据主要有第十三届全国人大一次会议于2018年3月审议通过的《中华人民共和国监察法》以及北京《调查措施使用规范》、《山西省纪委监委机关审查措施使用规范》和《浙江省监察留置措施操作指南》等地方性规范。《中华人民共和国监察法》第22条规定：“被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪，监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查，并有下列情形之一的，经监察机关依法审批，可以将其留置在特定场所。”然而，该规定并没有对留置场所的标准以及案情重大、复杂案件的判断进行明确的规定。由于各地情况不一，对案情重大、复杂案件的判断以及留置场所的选择自然没有统一的标准。从目前的实践来看，监察人员选取的留置地点主要有宾馆、看守所等，这往往会给被调查人的社会声誉带来一定的负面影响。为了防止监察人员滥用留置措施的可能性，各地国家立法机关应当以《监察法》为基础，制定属于各地的《监察法实施细则》，使得国家监察委员会一切权力的行使都处于制度的规范下。笔者认为，各地立法机关在制定自身监察法规时应当把握以下三个原则：一是立足于本地实情；二是不断总结监察实务工作经验，以适应不断发展变化的社会要求；三是在制定监察法规和行使监察权时，注重对被监察对象人权的保护，防止对其隐私权等造成不应有的侵害。唯有如此，我国监察体系才会更加完善，监察制度的功能才能得到最大限度的发挥。

四、结语

作为中国古代高度完备的法律制度，明朝监察制度对当代国家监察委员会的体制建设有许多借鉴意义。实现监察权的相对独立、保障监察官员依法独立行使监察权一直以来是实现我国法治追求不懈的目标，这根本上需要坚持“重大改革于法有据”的精神[11]，依靠建设完备的监察法律制度体系来完成，还要采取一些保障机制使其得以贯彻实现。在不断完善监察法律制度体系的同时，如何对监督者进行监督、防止强大的公权力侵害到公民的基本权利依然需要不断地进行探索。在不远的将来，我国真正意义上的法治时代终会到来。