档案工作标准与档案法规关系探析

◎韩丽菊

（四川大学公共管理学院 四川 成都 610065）

在“依法治档”总方略指引下，档案事业正在走向法制化的进程。在新时期，档案行政执法主体在行政执法活动过程中做出的每一项具体行政行为，都应当有具体的依据,这种依据必须合乎法律的规定和原则精神。档案行政执法依据是档案行政执法过程的制度保障,梳理和确定档案行政执法依据是档案行政执法主体做出档案行政执法行为的前提。

一、问题的由来

对目前学术界关于“档案行政执法依据”的观点进行梳理,发现不同学者对档案行政执法依据有不同的认识和看法,归纳起来主要有以下几种观点。

姚岷认为法律、法规、规章或党和国家有关档案工作的政策以及其他规范性文件是档案行政管理部门做出某一具体执法行为时的执法依据[1]；黄禹康认为,档案行政执法依据主要有6种，分别是《档案法》、相关法律（主要包括《档案法》以外的其他法律中涉及档案及档案工作的条款,以及档案行政执法过程中必须遵守的程序法）、档案行政法规、地方性档案法规、档案规章以及规范性档案行政文件[2]；还有一些作者认为档案行政执法依据除了以上所提出的观点外，有关档案方面的党的决定、人大决议、司法解释、国家行业标准，都应成为档案行政执法依据[3]；刘子芳等人则认为,档案行政执法依据仅指法律、行政法规、地方性法规和行政规章,其他规范性文件、人大决议、决定、司法解释、业务规范标准等,都不算是档案行政执法的依据[4]；冯慧玲教授认为档案工作标准本质上是一种“统一规定”,是各有关方面需要“共同遵守”的行为准则和依据[5]。

笔者认为，档案法规是指国家制定的有关档案收集、整理、保护、利用等各种活动的法律规范总称。这里所指的档案法规，主要指档案法律、档案行政法规、和档案行政规章。

二、档案工作标准与档案法规的关系

我国已经形成了档案法规体系和档案工作标准体系，两种体系各不相同，且相互独立存在，共同保障我国档案事业向标准化和规范化方向发展。具体而言，档案工作标准与档案法规除了在定义上有区别，在产生基础和目的、性质、强制力、对象以及内容等方面也有所不同。

从产生的基础和目的看,科学、技术以及普遍性的档案工作经验的综合成果是档案工作标准产生的基础,各方面协商一致为制定实施的前提，从而实现在一定范围内获得最佳工作秩序的目的；而档案法规则是由国家制定,以维护档案管理的正常秩序为目的。

从强制力方面看,依据《中华人民共和国标准化法》的精神制定,档案工作标准均为推荐性,由国家鼓励、自愿采用；而档案法规在法定范围内是强制执行的行为规范。从主要对象和内容看,档案工作标准的主要对象与内容侧重于业务性、技术性强的领域,注重对操作性行为和技术性行为进行统一和规范,比较微观、具体；档案法规更侧重于问题的原则性和基础性,比较宏观、广泛[6]。

三、档案工作标准与档案法规的共同点

（一）都是各主体共同遵守的准则

档案工作标准和档案法规均由国家权威机关发布，是档案事业建设中各主体需要共同遵守的行为准则。主要表现在以下三个方面：一是档案工作标准的制定、审核以及批准等环节都有严格的规定；二是档案工作标准本质上是“统一规定”的,是有关方面需要“共同遵守”的行为准则和依据,一旦选择接受标准的约束，标准对档案行政主体和行政相对人具有普遍的约束力；三是在特定领域如业务性、技术性领域的某些档案行政执法工作中，档案工作标准更是诸多问题的解决之策和应循之道[7]。

（二）具有内在的一致性

虽然从内容上看,档案工作标准并非与档案法规完全相同，但是二者在不同层次上具有一定的一致性[8]，主要分为完全一致性和有限一致性。完全一致性指档案工作标准与档案法规完全相同，在实际中这种情况很少。有限一致性在现实中比较常见，主要表现在两个方面:一是档案法规的内容与档案工作标准的内容基本保持一致，如《电子公文归档管理暂行办法》(国家档案局6号令)第二十一条的兜底条款规定该办法未规定的事项,参照国家其他有关电子文件的标准和规定；第二,档案工作标准遵循档案法规的精神,或者直接成为档案法规内容的一部分，主要指档案工作标准与档案法规相互引用的情况，具体将在后文的二者关系模式分析中进行叙述[9]。

四、对二者的关系模式分析

（一）相互独立模式

从宏观方面来看,档案法规和档案工作标准各成体系,二者有比较清晰的界限,互不交叉,该模式大致有两种:一是档案工作标准和档案法规都有自己独立的体系,如《我国档案法规体系方案》中并没有提到将档案工作标准列入档案法规体系，档案工作标准体系是由基础标准和业务技术标准构成的整体,其中未包含档案法规；二是对于档案业务性强、技术更新快的领域，一般性档案法规无具体规定和描述,必须按照相应的标准对具体行为予以规范，如《档案馆高压细水雾灭火系统技术规范》（DA/T45-2009）、《特殊和超大尺寸纸质档案数字图像输出到缩微胶片上的技术规范》（DA/T49-2009）等等涉及的都仅是相应的技术内容,由此必须通过相应的技术标准对具体的技术操作进行规范描述和设计,从而在该领域形成统一的行为操作规范[10]。

（二）交叉适用模式

1.档案工作法规中引用档案工作标准

从微观来看,在档案具体工作实践中，一些工作内容会涉及比较具体的档案工作,有较强的业务性和技术性，由于档案法规实践的局限性,往往存在档案工作标准与档案工作法规交叉引用的情况，主要表现在:

第一，档案工作规章或其他规范性文件中的内容直接引用档案工作标准的一些具体条款,使得档案工作标准成为档案工作法规的一部分,从而使其和档案工作法规一样具有强制执行力，《村级档案管理办法》（2018年1月1日起施行）就是很好的例子，《村级档案管理办法》第八条规定各类文件材料整理方法和归档时间均按照相应的档案工作标准的规定,也可以说,必须以执行法规的名义执行标准的规定[11]。就本条款而言，涉及的档案工作标准实际上成为该法规内容的一部分，执行了标准的规定就是执行了《村级档案管理办法》的规定。

第二，规定各主体的行为除了应符合的档案法规的规定外,还必须符合相应的档案工作标准的规定。现实档案工作中这种做法也不少,如《机关档案管理规定》（国家档案局发布第13号令自2019年1月1日起施行）就在法规条款中多次引用档案工作标准。《机关档案管理规定》第十一条共两款，其中第二款规定社会化服务应当符合《档案服务外包工作规范》(DA/T68)规定[12]。这样既规定了档案行为主体的特定行为应当同时符合《机关档案管理规定》，也规定了相关档案工作标准中与之对应的相关标准要求。

2.档案工作标准中引用档案法规

一种情况是档案工作标准通过引用档案法规的条款,使法规的某条款成为档案工作标准条款的一部分。这种情况有:《照片档案管理规范》（GB/T11821-2002）、《企业档案工作规范》（DA/T42-2009）、《公务电子邮件归档与管理规则》（DA/T32-2005）等,在这些档案工作标准的规范性引用文件中明确指出相关法规文件的某些条款通过本标准的引用而成为标准的条款，其中《照片档案管理规范》（GB/T11821-2002）中关于移交的规定是按照《中华人民共和国档案法实施办法》中的相关规定执行，关于保管期限划分的规定则是按照《国家档案局关于机关档案保管期限的规定》中的相关规定执行[13]。

另一种情况是档案工作标准中没有具体引用档案法规的某个条款或者具体内容,而是将档案法规整体作为制定档案工作标准的材料来源即参考文献,这样其实是间接地引用了档案法规的内容。采用这种做法的标准如《电子档案基本术语》（DA/T58-2014）、《城市轨道交通工程文件归档要求与档案分类规范》（DA/T66-2017）等，其中《电子档案基本术语》就将《电子文件管理暂行办法》（中办国办2009年39号文）、《电子档案移交与接收办法》等法规作为参考文献。

（三）隶属模式

最常见的隶属模式是档案工作标准隶属于档案法规,这种模式分为两种情况:一种是档案工作标准被列入档案法规行列，指档案行政执法主体在划分档案行政执法依据时,将档案工作标准列入档案法规之列，如我国省市级的一些档案行政管理部门的门户网站的普遍做法是将档案工作标准列入政策法规板块，这也在一定程度上说明，档案工作标准隶属于档案法规的观念依然存在；另一种是档案工作标准作为档案法规文件内容的一部分存在，如四川省人民政府办公厅发布的《四川省档案工作规范化管理办法》[14]，其主要内容包括正文和附件，正文就是法规的条款，附件则是三个档案地方工作标准，《四川省档案工作规范化管理办法》与三个标准是整体和部分的关系，即三个标准隶属于《四川省档案工作规范化管理办法》。

五、思考与建议

（一）将档案工作标准作为行政执法的依据

虽然目前我国已经建立了相对完整的档案法规体系,覆盖了档案工作的各大领域和主要环节。但是，档案工作标准与档案法规有相通和互补之处，尤其随着档案管理中一些新问题的不断出现,相应的法律规范还未触及的情况下，已出台的档案工作标准在档案行政执法实际工作中发挥了执法依据的作用。如国家档案局发布实施的《企业档案工作规范》《档案外包服务工作规范》等档案工作标准在相应的档案法规出台之前，就是档案行政执法的主要依据。

（二）与其他标准协调一致

在确定档案行政执法依据时，我们应该注意档案工作标准、档案法规与其他标准之间的协调一致。具体建议：一是有档案法规的，优先选择档案法规为档案行政执法的依据；二是有档案法规，但是对某个领域档案法规没有详细规定，而档案工作标准做了比较详细的规定时，则应该以档案法规为主要依据，档案工作标准为补充依据；三是对于一些领域目前还没有档案法规，相关档案工作标准已经出台的，则相关档案工作标准为档案行政执法的主要依据；四是处理好档案工作标准的上下级关系，下级档案工作标准的规定应严于上级标准的规定，同时存在国家标准和地方标准的，应优先考虑地方档案工作标准作为档案行政执法依据。