乡村治理体系中自治、法治、德治相结合的历史逻辑与现实必然

[提 要]健全自治、法治、德治相结合既是改革开放以来，尤其是十八大以来中国共产党乡村治理思想发展的必然逻辑，也是当前实施乡村振兴战略、推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。自治、法治、德治相结合使农民群众在乡村治理体系中的主体地位更加凸显，德治在乡村治理体系中的地位空前提高，新时代乡村治理体系更加完善。当前，要做到自治、法治、德治相结合，必须加强农村基层党组织建设，提升农村基层党组织治理能力;进一步规范村民自治，积极探索适应新时代特点和要求的村民自治实现形式;扎实推进农村法治建设，努力改变乡村治理体系中法治薄弱的现状;大力宣传德治的重要作用，提高人民群众对德治在乡村治理体系中重要性的认识。

[关键词]乡村治理体系;历史逻辑;创新

[作者简介]孔繁金（1967—），男，临沂大学社会科学学部主任，教授，研究方向为农村政治与社会发展。（山东临沂 276000）

党的十九大报告提出，要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。2019年6月，中共中央辦公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，提出健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，构建共建共治共享的社会治理格局。在构建新的乡村治理体时，强调实现自治、法治、德治相有机结合，既遵循了改革开放以来中国共产党乡村治理思想发展的历史逻辑，又反映了当前实施乡村振兴战略、实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

一、自治、法治、德治相结合的历史逻辑

坚持自治、法治、德治相结合，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，是改革开放以来，尤其是十八大以来中国共产党乡村治理思想发展的必然逻辑。

改革开放以来，中国共产党始终重视培育乡村治理主体，健全乡村治理机制，构建符合国情、规范有序、充满活力的乡村治理体系。从建立健全村民自治这一乡村治理体系的基础开始，到强调乡村治理要依法进行和实行道德约束，再到党的十九大提出健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，我国乡村治理体系的内容愈加丰富，路径愈加清晰。

（一）村民自治在改革开放以来的乡村治理中始终处于基础地位

村民自治产生以后，党和政府始终将其视为实现基层民主和乡村治理的基本制度，不断强化它在乡村治理体系中的基础地位。1982年12月，全国人大五届五次会议通过的《中华人民共和国宪法》规定，农村按居民居住地区设立的村民委员会是基层群众性自治组织，正式确立了村民自治的宪法地位。1987年11月，六届全国人大常委会第23次会议通过的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，明确“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”[1]，并对其职责、人员构成、组织结构、运作程序等方面做了规定，在法律上正式确立了村民自治这一直接民主制度。1991年党的十三届八中全会通过的《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》，规定“村民委员会要在党支部领导下，依法管好本村事务，完成乡镇政府布置的行政任务，组织村民自我管理、自我教育、自我服务，履行依法应尽的义务”[2]，从党的文件角度明确了基层党组织对村民委员会的领导。1998年九届人大五次会议通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》，重申了村民委员会的性质，明确村民通过村民会议、村民代表会议等行使民主权利，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，我国村民自治的基本框架正式确立。1999年施行的《中国共产党农村基层组织工作条例》，规定村党支部“领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，支持和保障村民依法开展自治活动。领导村民委员会、村集体经济组织和共青团、妇代会、民兵等群众组织，支持和保证这些组织依照国家法律法规及各自章程充分行使职权。”[3]以党内法规形式明确了农村基层党组织对村民委员会的领导作用，标志着中国共产党领导基层群众自治制度正式确立起来。同时，基层党组织、村民自治组织和农村社会组织等多种自治主体参与到村民自治中来，由此形成了以基层党组织为领导核心、以村民为自治主体、多种社会力量共同参与的村民自治机制。

进入21世纪，中国共产党将健全党组织领导的充满活力的村民自治机制作为重点，不断予以丰富和完善。从党的文件、决议看，2005年至2008年中央一号文件强调要建立健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。这期间召开的党的十七大，将村民自治制度作为基层群众自治制度纳入中国特色政治制度范畴。2010年至2013年中央一号文件提出要推广本村重大事项由村党支部提议、支委会和村委会联席会议商议、全村党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议，以及决议公开、实施结果公开的“四议两公开”等工作法。2014年至2018中央一号文件提出探索和扩大以村民小组为基本单元的村民自治试点，搞好以社区为基本单元的村民自治试点。从法律法规看，2010年10月28日，第十一届全国人大常委会第十七次会议通过了新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》，该法明确规定“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权”[4]，以国家法律形式明确了农村基层党组织对村民委员会的领导，同时扩大了村民会议的职权，提升了村民代表会议的地位。

（二）法治和德治一直贯穿改革开放以来乡村治理全过程

改革开放以来，党和政府在建立健全党组织领导的充满活力的村民自治机制，发挥村民自治在乡村治理中基础性作用的同时，也始终强调要搞好农村法治建设和思想道德建设，发挥法律对村民自治的保障作用和道德对村民自治的促进作用。

1982年至1986年，党中央、国务院连续5年就“三农”问题发布一号文件，这5个中央一号文件作为这一时期党和政府“三农”政策的集中体现，多次提及农村法制建设和思想道德建设。农村法制建设主要集中在加强立法工作和对农村干部和广大人民群众的普法教育。农村思想道德建设主要集中在加强社会主义思想教育、开展文明村和文明家庭的创建活动、树立社会主义的道德风尚等。1996年，党的十四届六中全会作出的《关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》，强调“要以提高农民素质、奔小康和建设社会主义新农村为目标，开展创建文明村镇活动。……要依据国家法律法规，制定乡规民约，破除陈规陋习，反对非法宗教活动。”[5]1997年，党的十五大报告在强调依法治国的同时，提出要着力提高全民族的思想道德素质。1998年10月，十五届三中全会通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，强调“发展农村基层民主，必须贯彻依法治国方略，同健全法制紧密结合。”[6]对农民“进行社会公德、职业道德、家庭美德教育。”[7]2000年至2003年，中共中央、国务院相继发布《关于做好2000年农业和农村工作的意见（讨论稿）》、《做好2001年农业和农村工作的意见》、《关于做好2002年农业和农村工作的意见》、《关于做好农业和农村工作的意见》，强调要依法完善村民自治，加强公民道德教育，努力提高农民群众的思想道德素质和农村社会的文明程度。2004年至2018年的连续15个中央一号文件，德治和法治思想更加丰富和完善。在德治建设方面，从深入推进群众性精神文明创建活动，到开展以“八荣八耻”为主要内容的社会主义荣辱观教育，再到围绕培育和践行社会主义核心价值观，弘扬优秀传统文化，深入开展中国特色社会主义和中国梦宣传教育。思想道德建设的主题虽然有所变化，但德治建设的步伐没有停止，德治的重要性愈加提高。在法治建设方面，从加强农村法制建设，深入开展农村普法教育，增强农民的法制观念，到依法推进农村各项治理，再到强调运用法治思维和法治方式做好“三农”工作，建设法治乡村。农村法治建设从制度层面，上升到思维和行为层面，法治建设不断走向深入。

2.自治、法治、德治相结合，是夯实乡村振兴物质基础和文化基础的必然要求

乡村振兴需要雄厚的物质基础和文化基础。物质基础依靠产业兴旺，经济发展。文化基础依靠乡风文明，文化繁荣。夯实这两个基础，需要农村社会各种力量的积极参与，需要和谐安定的政治环境和社会环境。实现自治、法治、德治有机结合，确保治理高效有序，不仅会进一步巩固基层党组织的领导核心地位，激发农村各阶层、各种社会组织参与乡村治理的积极性和主动性，还会强化法律权威地位和道德教化作用，推动法治乡村建设和乡村道德建设，保障乡村和谐安宁，文明有序。这样，不仅能为经济发展和文化发展提供安定和谐的政治环境和社会环境，提供高效优质的服务，还能更好地激发农村各种社会力量从事经济活动和文化活动的热情和干劲，发挥他们的潜能和创造力，促进农村经济发展和文化进步。可以说，治理越有效，就越能夯实乡村振兴的物质基础和文化基础，越能保证乡村振兴战略实施的效果。

（二）自治、法治、德治相结合，是走出目前乡村治理困境、实现乡村治理现代化的必然要求

1.自治、法治、德治相结合是走出目前乡村治理困境的必然要求

目前，中国农村社会转型尚未完成。在这一阶段，阶层分化和社会流动加快，农村空心化和老龄化突出，社会矛盾复杂多样，农民思想观念多元化和利益诉求多样化明显。这些特点导致乡村治理面临治理主体缺失、基层党组织治理能力弱化、村民自治虚化、社会矛盾化解和利益诉求渠道单一、乡村法治建设滞后等一系列问题。这些问题说明现有乡村社会治理体系还远不能适应中国特色社会主义新时代我国农村社会治理出现的新特点和新要求，凸显了当前加强乡村治理体系建设的紧迫性。在这种背景下，自治、法治、德治有机结合，构建新的乡村治理体系，能够更好地适应新时代乡村治理环境变化和特点要求，尽快走出目前乡村治理困境，创造乡村振兴的良好环境，已经刻不容缓。

2.自治、法治、德治相结合是实现乡村治理现代化的必然要求

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，把完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标。而乡村治理体系是国家治理体系的重要组成部分，它在国家治理体系中处于最基层、最关键的位置。因此，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须首先推进乡村治理体系现代化。否则，国家治理体系和治理能力现代化就会失去根基。正因如此，党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，强调要加强基层政权建设，夯实国家治理体系和治理能力的基础。推进乡村治理体系现代化，必须确保基层党组织能够正确履行职责，充分发挥对村民自治的领导核心作用，必须健全村民自治制度与机制，发挥各自治主体的积极性和主动性;必须夯实农村法治基础，实施依规依法治理;必须提高农村干部和群众的道德素质，充分发挥道德对乡村治理体系的精神支撑作用。只有多种治理主体平等积极参与，多种治理方式综合运用，让乡村治理体系充满民主、法治精神，体现道德价值，才能构建符合现代治理理念的乡村治理体系，才能推动乡村治理体系现代化。

三、自治、法治、德治相结合在乡村治理方面的发展与创新

党的十九大报告提出健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，将自治、法治、德治三个方面有机融入乡村治理体系中，突显了自治、法治、德治在乡村治理体系中的重要地位，充分体现了十八大以来我党系统治理、综合施策的社会治理思想。为在中国特色社会主义新时代搞好乡村治理，实现乡村振兴战略总要求中的“治理有效”， 提供了新理念和新思路，是改革开放以来我党乡村治理思想的创新与发展。

（一）自治、法治和德治三治合一，使农民群众在乡村治理体系中的主体地位更加凸显

习近平总书记指出，“人民立场是中国共产党的根本政治立场，是马克思主义政党区别于其他政党的显著标志”。在社会治理中坚持以人为本、以人民为中心，是中国共产党根本政治立场——人民立场在社会治理中的必然反映和要求。当前健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，首要任务是健全乡村治理主体体系，保障乡村治理各主体能够积极主动地参加到乡村治理的具体行动中去。离开了治理主体，一切治理活动就无从谈起。在我国，广大农民群众是乡村治理的当然主体。他们既是实施村民自治的主体，也是依法治国的主体。同时，弘扬中国优秀传统文化和社会主义核心价值观，树立文明乡风，发挥道德在乡村治理中的引领作用，广大农民群众依然是主体。因此，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，实质上是让村民自治制度如何更好地保障广大农民群众直接行使民主权利。通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，实行自我管理、自我教育、自我服务，体现农民群众在村民自治中的主体地位，让中华传统美德和社会主义道德深深植根于广大农民群众的头脑，并外化于乡村治理的具体行动中。

（二）将德治与自治、法治并列，使德治在乡村治理体系中的地位空前提高

自改革开放至党的十八大，中国共产党一直注重搞好农村思想道德建设，发挥道德对村民自治和农村法治建设的促进作用。党的十八后，以习近平同志为核心的党中央，更加强调德治在实现国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用。2013年2月，中共中央政治局就全面推进依法治国进行第四次集体学习，习近平总书记在主持会议时强调，要坚持依法治国和以德治国相结合，把法治建设和道德建设紧密结合起来，把他律和自律紧密结合起来，做到法治和德治相辅相成、相互促进。2015年中央一号文件强调，在乡村治理中，要从农村实际出发，善于发挥乡规民约的积极作用，把法治建设和道德建设紧密结合起来。2016年中央一号文件在谈到创新和完善乡村治理机制时，强调要开展农村不良风气专项治理，整治农村黄赌毒、非法宗教活动等突出问题，凸显了加强德治的紧迫性和重要性。十八大以来党对德治在乡村治理体系中作用的持续重视，为党的十九大提出健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系打下了基础。2017年10月，党的十九大正式提出健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，把德治在新时代乡村治理体系中的地位提高到了前所未有的高度，标志着我们党对德治在乡村治理体系中重用性的认识达到了一个新水平。2018年中央一号文件，对于如何提升乡村德治水平提出了详细要求，为搞好德治建设，发挥德治在乡村治理体系中的重要作用指明了方向。同年印发的《乡村振兴战略规劃（2018-2022年）》，更是要求以德治滋养法治、涵养自治，让德治贯穿乡村治理全过程，德治在乡村治理中的地位和作用更加凸显。

（三）自治、法治和德治三位一体，使新时代乡村治理体系更加完善

乡村治理体系建设是一个不断探索、不断完善的过程。十九大提出健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，标志着经过改革开放以来几十年的探索，我们初步形成了适应中国特色社会主义新时代特点和要求的、相对成熟和完善的乡村治理体系，将我国乡村治理体系建设推进到了一个新阶段。在这一体系中，自治、法治和德治相互联系，相互影响，三位一体，缺一不可。其中，村民自治是基础，是经过多年实践证明了的实现基层民主的有效形式，可以充分保障农民群众在乡村治理中的主体地位。在构建自治、法治、德治相结合的乡村治理体系时，必须立足于这一基础。法治是根本，树立依法治理理念，将乡村治理的各项工作纳入制度化、法治化轨道，不仅是建设法治社会、实现国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，也是乡村治理顺利进行的根本保障。德治是支撑，在乡村治理中融入德治，通过大力弘扬社会主义核心价值观，弘扬中华传统美德，培育社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德，充分发挥道德的教化作用，通过道德的“软治理”，解决自治和法治过程中一些“硬治理”所不能解决的问题。这样，自治、法治、德治三者相互渗透、相辅相成、相得益彰，共同促使乡村治理达到善治的目标。

四、当前实现自治、法治、德治有机结合的路径选择

（一）加强农村基层党组织建设，提升农村基层党组织治理能力

农村基层党组织既是村民自治的领导核心，又是乡村治理体系的重要组成部分。它的建设状况和治理能力，不仅制约着国家治理体系和治理能力的现代化，也是能否构建自治、法治、德治相结合的乡村治理体系的关键。目前，农村基层党组织对加强乡村治理体系建设思想认识不足、经验和技术缺乏。治理过程中方法与手段比较单一，习惯运用单向的行政压制，缺乏治理所需要的双向和多向沟通交流。明显跟不上农村社会治理的新形势、新要求。因此，提高农村基层党组织治理能力刻不容缓。要改变这一现状，农村基层党组织要提高由管理向治理这一角色转变的自觉性，加强系统学习治理理论的主动性，增强有效地统筹协调各种主体、各种事务的能力，自觉遵守治理规则，树立协商民主精神。

（二）进一步规范村民自治，积极探索适应新时代特点和要求的村民自治实现形式

改革开放以来，村民自治在保障广大农民民主权利，调动广大农民群众积极参与乡村治理等方面，发挥了不可替代的作用。但在实施过程中，也存在民主选举不规范、民主监督流于形式、村民大会的决策作用得不到充分发挥等问题。构建自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，发挥村民自治的基础性作用，必须进一步规范村民自治，确保民主选举、民主决策、民主管理和民主监督能够落到实处，让农民群众在乡村治理中的主体地位得到充分体现、民主权利得到充分保障。同时，要结合当前农村社会治理出现的新形势，积极开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点工作，努力探索适应新时代特点和要求的村民自治实现形式，加快构建符合国情、规范有序、充满活力的村民自治机制。

（三）扎实推进农村法治建设，努力改变乡村治理体系中法治薄弱的现状

农村是我国法治建设相对薄弱的领域，突出表现在广大农村干部和农民的法治意识不强，法治思维缺乏，学法、守法和用法的自觉性不高，依法办事的能力不强。要构建自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，必须扎实推进农村法治建设，努力改变乡村治理体系中法治薄弱的现状。首先，农村广大干部要带头遵守法律，带头依法办事，摒弃以言代法、以权代法的思维和习惯，做农村法治建设的引领者和示范者。其次，要加强对广大农民群众的法制教育，使广大农民树立和增强学法知法守法用法意识，形成遇到事情找法、解决问题靠法的良好习惯。再次，要加强法制宣传，大力弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，形成守法光荣、违法可耻的社会风尚，为加强农村法治建设创造良好氛围。最后，要加快完善农业农村法律体系，大力推进“法律进乡村”和“一村（社区）一法律顾问”制度，加强对农民的法律援助和司法救助。

（四）大力宣传德治的重要作用，提高人民对德治在乡村治理体系中重要性的认识

大力弘扬中华民族传统美德，加强公民道德建设，充分发挥道德感化作用，能够强化农民的社会责任意识、规则意识、集体意识、主人翁意识，提高广大农民在村民自治和法治实践中的责任感、使命感，推动村民自治走向规范化，法治建设走向常态化。但长期以来人们对道德作用的认识仅仅停留在社会层面，对于德治在乡村治理中的重要性认识不足，德治如何与自治、法治有机结合，相互促进也缺乏经验。造成在以往的乡村治理体系建设中，对自治、法治关注较多，对德治关注较少，没有形成三者共同发展，助推乡村治理体系走向完善和成熟的局面。要实现十九大提出的健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系的任务，必须大力宣传德治的重要作用，提高人民对德治在乡村治理体系中重要性的认识，以道德教育、道德自律和道德建设作为村民自治和法治的后盾，使村民自治和依法治理进入良性循环和较高层次，保证乡村治理沿着正确轨道进行。

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[责任编辑：熊文瑾]