基层政府易地扶贫搬迁政策执行有效性分析

2019-12-26夏文慧李辉婕

老区建设 2019年22期

夏文慧李辉婕

[提要]易地扶贫搬迁是实施“五个一批”精准扶贫工程中最难啃的“硬骨头”，其执行有效性深刻影响“全面小康”的完成。以江西省S镇易地扶贫搬迁项目为研究对象，以“梅-萨综合模型”为理论分析框架，研究发现：易地扶贫搬迁政策执行过程中，基层政府具备相关理论和执行能力，搬迁农户识别机制完善且政策配合意愿较高，政策目标明确具体，政策内容完备，政策指令规范，行之有效的监督机制，项目配套财政资源充足，政策环境与社会力量提供一定的支持等，是易地扶贫搬迁政策执行有效的重要因素。

[关键词]易地扶贫搬迁;政策执行;梅-萨政策执行综合模型;精准扶贫

[作者简介]夏文慧（1995—），女，江西农业大学人文与公共管理学院硕士研究生，研究方向为公共政策与政府治理;李辉婕（1977—），女，江西农业大学人文与公共管理学院副教授、博士，研究方向为公共经济政策与基层治理。（江西南昌 330045）

[基金项目]江西省教育厅科技计划项目“可持续生计视角下农村贫困户产业扶贫参与行为研究——基于江西的实证”（GJJ180212）;江西省社科规划项目“进城‘农民工住房保障制度的构建——基于法经济学的视角”（12GL16）

2016年9月22日，国家发改委印发《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》，提出易地扶贫搬迁战略，计划在五年内对约1000万建档立卡贫困人口实施易地扶贫搬迁，以实现脱贫。易地搬迁是一项自上而下的政策实践过程，[1]由基层政府负责政策落地。乡镇政府、村组干部、普通村民构成了易地搬迁项目基层执行场域的三项主体，[2]其互动模式影响政策的执行有效性。因而基于公共政策执行理论，分析基层政府易地扶贫搬迁政策执行模式及执行效果，对于优化易地扶贫搬迁政策执行模式具有一定意义。

学界对于易地扶贫搬迁的研究最早起源于西方对于生态移民的研究，即因环境原因引发的人口迁移现象，当时学界对生态移民的现状、问题以及对策进行了讨论。[3]在研究中，有学者发现生态环境的恶劣与贫困发生高度相关，[4]有学者研究了移民与减贫之间的关系。[5]伴随着“精准扶贫”的实施，标志着我国易地扶贫搬迁进入中央顶层设计、地方实施的新阶段。当前我国对于易地扶贫搬迁的研究，一是关于政策的演进以及制度分析，如吴丰华等利用“多维空间+生计能力”框架分析了易地移民搬迁的理论逻辑，[6]王宏新等通过文本分析将我国易地扶贫搬迁划分为试点探索、全面推进和脱贫攻坚三阶段对政策演进情况进行逻辑分析。[7]二是关于政策执行，如基于“运动型治理”、史密斯过程模型等多种理论视角对易地扶贫搬迁的政策执行工作进展、[8]执行偏差、[9]政策执行的制约因素[10]以及提升对策[11]进行了广泛的剖析。三是关于政策效果评价，如郑娜娜等分析了易地扶贫搬迁移民的社会融入情况，[12]宁静等从脆弱性的视角关注易地扶贫搬迁对农户福利的影响，[13]刘伟等研究了搬迁后农户的生计适应情况。[14]关于易地扶贫搬迁政策的研究方法，最常见的是案例研究方法，包括单案例研究与多案例研究，[15]也有部分学者利用回归模型实证分析了农户搬迁过程中的多种因素之间的关系，如黎红梅等研究了农户搬迁后的承包地处置方式的影响因素;刘伟等研究了易地扶贫搬迁各要素对农户贫困维度的影响。

学界的一系列讨论为研究易地扶贫搬迁提供了重要借鉴。当前关于易地扶贫搬迁的研究仍处于起步阶段，研究较为碎片化，缺少系统全面的理论分析。因而本文试图借鉴成熟的政策执行理论之一即梅兹曼尼安和萨巴蒂尔提出的政策执行综合模型，根据易地扶贫搬迁特性以及实践考察内容形成易地搬迁政策执行分析框架，对基层政府政策执行过程中的各要素以及主体间互动情况进行深入分析和综合评价，并提出优化建议。

一、江西省S镇易地扶贫搬迁项目简介

政策执行过程是复杂的，执行过程中的关键要素是什么及这些要素对政策执行效果产生的影响需要通过对典型案例进行深入分析才能得以展示。因而本文选择以案例研究的方式，对江西省某国家级贫困村易地扶贫搬迁实践案例的一手数据进行深刻详实的分析，了解易地扶贫搬迁政策在乡村的现实执行情况，探讨乡镇政府、村组干部以及搬迁农民互动模式，总结出影响基层政府易地扶贫搬迁政策执行效果的关键要素。

笔者于2019年初至江西省S镇L村集中安置点进行调研，通过参与式观察并与搬迁农户访谈获得了本安置点搬迁情况的一手资料。重点对S镇党委副书记Z（时任S镇易地扶贫搬迁工作组副组长）、驻村第一书记C、典型村民进行了深度访谈，了解本项目具体执行情况并收集了政策文件及相关资料。

为响应中央号召，S镇级政府在县市政府的指导下负责项目建设推进。S镇设L村集中安置点一个，该村是国家级重点贫困县的“十三五”贫困村，位于江西省东北部，距县城24公里，安置点覆盖全村建档立卡户58户共计194人。L村中的建档立卡贫困户多因病、因残致贫，身体状况较差，出行难度较大，搬迁前散落分布在附近山地，距离中心村落2.5公里以上，就医就学条件较差。镇政府在与贫困户进行座谈了解农户意愿后选择以易地搬迁、集中安置的形式带动L村贫困户脱贫致富。该镇项目的前期准备工作包括宣传动员、确定对象、对安置地进行选址、落实用地、编制规划及实施方案并上报、筹措资金。历时一年后于2016年搬迁项目正式开展，年底全部安置房建设完工，实现水电路、村小、中心幼儿园、卫生室等基础设施全部配套，2017年底完成全部搬迁户搬迁工作。除基础设施外，基层政府创新性地在该安置点建立了菌菇种植基地、数据线扶贫产业车间，以产业扶持保障搬迁农户的就业发展问题。该项目占地60亩，总投资超过2000萬元。搬迁农户在搬迁后，各方面都得到显著改善。一是收入大幅度增加，年人均纯收入从2337元增长到4003元。二是基础设施配套齐全。搬迁户安置房均为经过县级安全检验的砖混结构，各安置点通水通电，改旱厕为卫生厕所，生活质量得到大幅提升。三是公共服务水平提升。通过搬迁，搬迁农户就医就学距离缩短，各类公共服务使用更加便利。综上所述，S镇项目属于一项基层政府易地扶贫搬迁政策执行的典型案例。

二、易地扶贫搬迁政策执行理论分析框架

“梅-萨政策执行综合模型”是典型的“自上而下”政策分析模型，与易地扶贫搬迁政策的“高位推动”十分契合，该模型综合了政策系统内外的诸多因素，将影响政策执行效果的因素分为政策问题特性、政策本身以及政策外部三类维度。本文基于“梅-萨政策执行综合模型”，根据易地扶贫搬迁政策实际执行情况提出了理论分析框架，包括三类维度九项影响因素。具体维度指标如图1所示。

三、S镇易地扶贫搬迁政策执行有效性分析

（一）易地扶贫搬迁政策问题特性维度

1.理论与执行力

理论是指现有能够指导易地扶贫搬迁政策执行的理论，执行力是指易地搬迁执行场域中基层政府的政策执行能力。易地扶贫搬迁起源于西方生态移民理论，“一方水土无法供养一方人”导致的贫困循环成为研究重点问题。对于如何解决此问题，实践中发现政府在支持移民搬迁过程中发挥了重要作用，中西方学者关于政府支持与生态恶劣地区减贫主题，在社会保障、生态贫困、韦伯的工业区位论、减贫理论、可持续发展、人口迁移、社会适应等理论的研究中进行了诸多探讨，这些研究为政府易地扶贫搬迁政策执行提供了宏观理论指导。在政策执行方面，早在20世纪80年代年，易地扶贫搬迁政策尚未成为“高层推动”的大型系列政策，我国政府就对“三西”（甘肃河西、定西和宁夏西海固）自然环境恶劣地区的生活困难群众，开创性发挥政府主导力量实施“三西吊庄移民”，开启了搬迁扶贫的先河。20世纪初，我国政府依据所积累的经验，开始在云贵宁蒙等西部地区开展易地扶贫搬迁试点工作，逐渐扩大到全国17个省市区。发展至今，易地扶贫搬迁“遍地开花”，政府已基本掌握了较为可靠的易地扶贫搬迁政策执行能力。

2.政策目标群体

政策目标群体指政策作用的对象，政策目标群体特性包括目标群体的人数、种类和行为需要改变的幅度。一般来说，政策涉及的群体种类越单一，人数越少，做出的牺牲越小，政策越容易被贯彻执行。狭义来看，易地扶贫搬迁政策涉及的目标群体为本地建档立卡农户即搬迁户。与目标群体相关的政策执行要素包括政策目标群体识别以及目标群体政策执行配合程度两方面。一方面，为防止“大水漫灌”型政策造成政策资源浪费，目标群体的识别应保证精准，案例中基层政府依托精确瞄准建档立卡户的工作基础，严格按照县镇村“三级认定”“三榜公示”确定搬迁农户资格，目标识别过程较为可控。另一方面，考察目标农户特性发现：易地扶贫搬迁政策一般在自然条件相对恶劣的地区实行，搬迁农户村落呈现出“大分散，小集中”的特点，农户居住地分散。个人特征上，搬迁农户大多是建档立卡的贫困户，经济来源单一，主要以种植为主，土地依赖程度较高，收入水平低。贫困户家中普遍缺少劳动力，知识水平较低，大多为文盲或半文盲，认可和信赖同乡干部而稍显排斥外地干部。贫困农户群体特征上看，呈现出制度化、组织化水平较低的特性。一个集中安置点涉及的搬迁农户一般在50户以下，涉及目标群体人数较少类别较为单一，且农户的搬迁成本较小。这类农户特性使得该目标群体理解配合政策执行需要一个过程，但他们对政策抵触的可能性较低，因此，基层政府政策执行过程中可以利用本地工作人员信息渠道与农户进行沟通，取得农户信赖，多加宣传教育，使农户更加了解易地搬迁政策，农户配合程度才能得以提高。

（二）易地扶贫搬迁政策本身维度

1.易地搬迁政策目标设置

政策目标指政策主体为解决政策问题要达到的目标，政策目标是否明确是否具有可操作性将直接影响政策执行效果。2006年国家颁布的《易地扶贫搬迁“十一五”规划》提及“易地扶贫搬迁，通过对生态环境较差地区的贫困人口实施搬迁，达到消除贫困和改善生态环境的两重目标”。2015年国家发改委联合印发《“十三五”时期易地扶贫搬迁工作方案》，要求在5年内对“一方水土养不起一方人”地方的贫困人口实施易地扶贫搬迁，完成1000万人口的搬迁任务，以实现全面建成小康社会的要求。这一宏观目标给予了搬迁时间与搬迁数字的限定，并提供了消除贫困的指导理念。江西省颁布《江西省“十三五”易地扶贫搬迁工作实施方案》，计划2020年完成50万人左右的易地扶贫搬迁任务，其中2016～2018年3年内完成建档立卡贫困人口20万人的易地扶贫搬迁任务，2020年实现其余条件相对恶劣农户的搬迁，对搬迁农户的脱贫标准设置为生产生活条件明显改善，稳定实现“两不愁、三保障”。此过程将宏观目标转化为年度具体目标，下发具体工作任务，基层政府在此目标指导下对政策进行了认真研究与细化。如S镇制定清晰搬迁规划和年度计划，明确搬迁安置的总体目标定位为实现搬迁农户“搬得出、稳得住、能致富”。其中“搬得出”是指搬迁农户有财力物力以及意愿进行搬迁;“稳得住”是指搬迁农户搬迁后社会融入度高，社会保障覆盖，配套设施完善;“能致富”是指搬迁农户拥有发展的内生动力以及就业途径。三项目标贯穿农户搬迁前后使得基层政府工作目标更加具体明确。

总体来说基层政府执行易地搬迁政策硬性的数字目标设置较为明确，但消除贫困恢复生态这类软性目标较为抽象，考核难度较大，基层政府在地方情境的场域下，根据地方特殊情况与各方利益需求进行了弹性处理，倾向于易考核的目标，而忽视了深层次目标，即重视经济与搬迁数字目标，轻视生态发展目标，从而带来一定的政策亏损，使易地扶贫搬迁政策存在一定局限，无法保证长远效果的发挥。

2.易地搬迁政策内容与搬迁指令

国家发改委2012年颁布《易地扶贫搬迁“十二五”规划》全面推进易地扶贫搬迁至今，七年之内颁布《关于做好新时期易地扶贫搬迁工作的指导意见》《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》、《“十三五”时期易地扶贫搬迁工作政策指引》《易地扶贫搬迁工作成效考核暂定办法》等政策，其包含的扶贫搬迁规划指令与工作办法，从战略战术两个层次保障政策有效执行。易地扶贫搬迁的政策内容包括搬迁方式选择（集中安置或分散安置）、住房保障（住房基建與人均住房面积保障）、医疗卫生（家庭医生与重大疾病报销政策）、交通出行（入户道路硬化）、义务教育（雨露计划）、就业支持（出行补贴与扶贫产业发展）、社会最低保障（五保户政策兜底）等方面，内容丰富多元且具体。政策执行机制体系包括宣传动员机制、搬迁补偿机制、生计接续机制、能力提升机制、公共服务机制、社会网络拓展机制、联动协作机制等七个机制，紧密贴近搬迁农户生产生活，属于一项内容较为完备的政策。

在搬迁政策指令方面，充分发挥政府主导作用，江西省出台《江西省易地扶贫搬迁工程实施细则》和《江西省易地扶贫搬迁脱贫实施方案》，为执行人员提供了明确可控的指导意见与监督机制，利用全国统一的信息管理系统建立搬迁对象、安置对象、工程建设、资金管理等方面的档案，对搬迁农户以及执行人员实行精准管理。基层政府执行人员需保证一季度至少参加一次市级以上相关培训，以贯彻落实中央易地搬迁政策要求。此外，省发改委等部门建立督导检查和绩效考核制度，组织开展监督检查、考核评估工作，委托第三方机构进行跟踪评估，公正客观地对政策实施工作进行监督检查。在基层，县级以下设立监督小组，多项监督考核指令并行，最大程度约束考核执行人员，杜绝不规范行为。

考察中发现，目前易地扶贫搬迁政策依然存在影响政策执行效率的不合理内容。一方面，易地扶贫搬迁某些具体实施标准与农户实际需求在某些方面相矛盾，如政策标准明确规定易地搬迁农户建房人均住房建设面积不超过25平方米，但村民普遍反映随着家中新增人口住房面积不足，部分村民希望入住后能够加层，但因政策限制未能执行。此外，易地扶贫搬迁政策未能清晰阐明安置房屋的所属产权。部份政策内容还有待于细化，未考虑农户家庭实际发展情况，与搬迁户实际需要存在一定距离，一定程度上将影响搬迁农户的政策配合意愿，从而影响政策执行效果。另一方面，目前政策执行过程中过于注重经济效益的考量，较少从社会文化的视角加以审视政策执行情况。目前政策执行机关将工作重心聚焦于建档立卡户生活水平能否脱贫，一定程度上忽视了搬迁农户的后续发展问题。当前全国大范围实施精准扶贫，政策资源投入大，搬迁农户对政策依赖性较强。易地扶貧搬迁后，搬迁户要重新融入当地社区，除情感融入外，还要融入当地社会的生活习惯，原有生活方式将发生改变。农户搬迁前所生活的山区主要以自给自足的社会经济模式占主导，到了新的安置地以后，其生产生活收支模式也将发生改变。搬迁后的农户生活在中心集镇，生活消费以及公共服务消费增多，意味着搬迁农户生活成本提高。此外，搬迁农户远离故土，有的农户选择土地流转或者荒废土地，而寻找其他有一定风险的方式就业，增加了农户生计的脆弱性。虽有产业扶贫政策为农户后续发展提供支持，但贫困户实际生产效率低，未能深度参与产业发展中，如果当地失去产业扶贫政策扶持，其产业将转型或向其他地区转移。此时，搬迁农户生活成本提高收入无法保证。

3.安置点财政资源配套情况

财政资源的支持是扶贫项目发挥作用的重要保障，易地扶贫搬迁政策能否充分落实并发挥效果，很大程度取决于基层政府能否筹措到足够的资金。在有限的财政资源条件下，县政府倾向于将易地扶贫搬迁资金进行分配，因而不同的易地扶贫搬迁安置点配套的财政资金标准不同。S镇易地搬迁安置点除享受中央以及省级扶贫专项资金、地方政府融资、专项建设基金、省农发行省国开行提供的中央贴息贷款外，安置点所属扶贫驻村第一书记C，原任县政协法制社团专委会主任，也会为安置点争取项目资金及其他资源。据了解，该地易地扶贫搬迁项目，安置资金达到5.775万/人（含公建经费），项目总体投资超过2000万元，在同等规模的搬迁安置项目中，投资规模属于较高级别，财政资源充足，对于保障易地搬迁政策的有效执行具有重要意义。

4.政策执行主体的执行情况

基层政府作为易地扶贫搬迁政策落地的执行主体，其人员配置、组织形式以及执行方式等，都会不同程度地影响政策执行效果。从人员配置看，不仅包括机构和人员构成，还包括执行人员的执行能力以及精神状态。易地扶贫搬迁政策执行机构依托县级现有机构，设立扶贫与移民办公室，由各单位负责人成立专门的易地扶贫搬迁小组负责部门协调与资源筹措。乡镇一级则由乡镇干部、村级干部以及来自省市单位的扶贫驻村工作队成员承接上级工作，执行主体需要一定的理论与实践能力。总体而言基层执行机构的人员配置要科学合理。在执行过程中基层执行人员面临“时间紧，任务重，难度大”的压力，其工作积极性会产生一定损耗，或将影响政策执行效果。

从组织形式看，基层政府执行机构的组织呈现纵向层层传导压力，横向多部门协调难度大的特点。一方面，组织模式依托现有“科层制”模式，并依据“中央统筹、省总负责、县抓落实”的原则，表现出“压力型体制”的特点。基层政府是实施易地扶贫搬迁项目的责任主体，为保证“精准扶贫”的执行效果，中央不断强化“制度健全、细化责任、以上率下，层层传导压力，积极落实责任”。在易地扶贫搬迁执行过程中多个环节由上级政府发挥主导作用，会弱化地方政府治理权，导致基层政府话语权的缺失。另一方面，横向机构配置上，易地扶贫搬迁政策执行涉及财政、国土、规划、住建等多个职能部门，多部门的组织模式必然增加了部门间的沟通协调与互相监督的压力。这样的组织形式下，一定程度能集中执行政策的资源，减少基层政府执行偏误，完成上级所赋予的任务。但需注意的是，为完成上级任务，基层政府在执行过程中，农户诉求容易被淹没。

从基层政府执行方式看，S镇易地搬迁执行涉及多个职能部门，执行环节涉及多方的利益，沟通成本大，执行过程若缺乏有效沟通，无法联动形成合力，就会形成碎片化的执行行为。同时，基层工作人员在政策执行过程中由于缺乏对上级命令与指标释义理解，导致自主能动性下降，形成僵化的执行方式。访谈中发现，S镇2016年初下达易地扶贫搬迁集中安置点建设任务，年底安置点建设要达到入住水平，2017年初就需要让搬迁户全部入住。村干部反映“确实很难，一般建房子下雨天是停工的，但是为了赶工期，下雨天也在做，同时还需完成上级政府的其他工作，村干部基本没有休息日”，基层政府政策执行呈现出“上面千根线，底下一根针”的特点。

基层政府在易地搬迁政策执行过程中虽拥有合理的人员配置，但执行人员由于压力大、“压力型”组织形式、碎片化僵化执行方式等，一定程度上会阻碍执行主体的执行效率。

5.农户政策执行参与情况

农户作为易地扶贫搬迁政策执行场域中的重要主体，其参与被视作缓解农村治理“内卷化”困境的重要举措。学者认为“基层群众参与政策反映是一种被赋权的过程”，在基层易地搬迁政策执行中，是指农户在项目执行中被赋予知情权、决策权、监督权的过程。农户参与政策执行，可以实现农户自身利益的需求，一方面，能使政策符合搬迁农户意愿，使之更加科学合理。另一方面，农户的参与能够提高其对政策的理解能力，便于政策的落实执行。具体来说，在项目执行中，基层政府成立村民理事会，在搬迁对象名额的确定，搬迁方式、搬迁地点、搬迁点配套设施建设方式选择等决策制定前召开农户座谈会，让农户进行意见表达和决策表决，一定程度上考虑了农户意愿并保证了农户知情权及决策权。在配套产业扶貧方面，基层政府进行宣传教育，鼓励农户深层次参与产业发展。为规范资金使用、工作人员行为，提供群众监督举报电话等平台，保障农户监督权。然而，一方面，由于搬迁农户文化水平参差不齐，参与能力较弱等原因;另一方面，由于受政府主导习惯影响，缺乏农户意见表达渠道及农户参与机制，农户易地搬迁执行参与程度停留在初始阶段，表现为以下方面：一是农户未参与基层政府易地搬迁决策制定过程。二是农户未深层次参与产业运作过程。三是农户缺少与政府工作人员的沟通互动，农户的意见表达渠道少，易地搬迁工作的监督难度大。总体而言，在易地搬迁政策执行中，普遍存在农户的政策参与能力较弱、参与层次较低、参与效益不显著的问题，未形成有效的农户参与机制。

（三）政策外部维度

1.政策执行环境

政策执行环境的支持既指社会经济发展水平、文化政治背景对于易地扶贫搬迁的支持，也指大众态度的支持。宏观层次看，易地扶贫搬迁政策作为一项民生政策，涉及人数众多，基础建设要求高，需要较强的经济实力作为支撑，而易地扶贫搬迁的执行效果同样也影响当地经济发展。易地扶贫搬迁作为一项民生政策，对于农村减贫、促进城乡共同发展具有一定意义，同时与普世价值观一致，经济政治文化背景成为推动易地扶贫搬迁有效执行的间接力量。微观层次看，舆论的力量与大众的态度可以推动政策执行过程的公开化、透明化，发挥外部监督作用。舆论与大众的认可程度促使政府更加重视扶贫与易地搬迁工作，有利于提高政策执行效果。S镇地处江西省东北部鄱阳湖地区，地形以平原以及丘陵为主，交通条件优越，搬迁技术难度较小。S镇搬迁距离小于2.5公里，属于中心乡镇集中安置，搬迁农户搬迁前后文化社会文化背景，生产生活习惯一致，搬迁农户搬迁意愿较高。总体而言拥有较为合适的政策执行环境。

2.社会帮扶力量

政府是易地扶贫搬迁政策执行的主导力量，随着社会责任意识的提高，以企业、社会组织、个人为主体的第三方，因其覆盖范围广、影响时间长、与搬迁农户有天然的亲近性等特点显示出强大的发展潜力，国务院《关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》鼓励社会力量参与扶贫工作，社会力量帮扶成为推动易地扶贫搬迁政策有效执行的促进力量。目前社会力量的帮扶作用主要集中于物资帮扶与产业帮扶两个方面。一方面，社会人士以及社会组织为搬迁农户提供物资支持助力改善搬迁农户的生产生活。另一方面，S镇基层政府创新帮扶模式，采取“政府+龙头企业+商业性银行+贫困户”模式并应用于本地产业。龙头企业充分利用资金、技术优势带动农户在本地就业，商业银行利用资金优势帮助企业融资，同时为有就业或者自主创业意愿以及具有一定能力的搬迁农民提供优惠性贷款，有效支持安置点后续产业发展和搬迁农户创业就业，实现“造血式”可持续脱贫。S镇集中安置点的菌菇合作社与数据线工作间均为私人企业，为促进搬迁农民就业增收发挥了龙头带动作用。另外安置点搬迁农户在社会人士募捐帮助下获得了物质支持，解决了住新房缺乏相应物质条件的问题。社会力量的支持成为该镇易地扶贫搬迁工作有效的促进因素。

四、结论与优化建议

（一）结论

基于“梅一萨综合模型”的易地扶贫搬迁政策执行理论分析框架，通过对江西省S镇易地扶贫搬迁项目的考察与分析，表明：基层政府在政策执行过程有理论支撑以及较强的执行能力，目标群体的识别机制完善，政策配合意愿较高，政策目标明确具体，政策内容完备，政策指令规范，财政配套充足，宏观和微观政策执行环境较为合适，社会力量提供了一定的外部支持。总体而言，基层政府易地扶贫搬迁政策执行较为有效。但是，当前政策执行过程中还存在重经济目标、轻生态修复目标的问题，部分内容碎片化且与农户实际诉求不一致，政策执行机构中的某些人员自主能动性缺乏，组织形式上存在的问题导致沟通不畅，基层政府政策执行方式僵化以及未形成农户政策参与机制等问题，将影响易地扶贫搬迁政策执行的效果。

（二）易地扶贫搬迁政策的优化策略

1.依据搬迁农户的异质性，搬迁政策需要精准化和差异化

易地扶贫政策精准化首先体现在搬迁对象的精准识别上，基层政府应依据农户不同的生计特征、多样的致贫原因，建立和完善村民信息动态管理系统，充分了解和掌握农户生计情况，精确瞄准需要搬迁的贫困农户，实现精准扶贫。在搬迁过程中，应依据搬迁农户的异质性实施差异化搬迁，减轻农户搬迁负担。在考虑搬迁地理位置选址宜居性的同时，根据实际情况一定范围内允许农户选择房屋的形式，保证农户“搬得出”。在搬迁后，完善衔接政策，建立梯度化的社会保障制度，降低农户生活成本，同时推动生态目标修复工作，保证搬迁农户“稳得住”。制定有针对性的后续发展路径，针对每户农户情况，引导农户选择适合的就业方式，确保搬迁农户有可靠的收入来源，保证搬迁农户“能致富”。

2.激发农户自我发展的内生动力，提高搬迁农户参与感与获得感

政策执行是执行主体与对象之间双向沟通互动的过程，政策对象情况同样影响政策执行效果。在易地搬迁政策执行中，搬迁群体可能有依赖心理，常出现“等靠要”现象，限制了搬迁户自身能动性的发挥，因此，应坚持“扶智”与“扶志”的结合，培育搬迁农户的自主意识与能力，使其明白脱贫不仅是国家的事，更是自己的事。提高搬迁农户作为执行主体的地位，积极引导搬迁农户参与搬迁项目决策制定以及监督过程。一对一进行产业发展培训，为提高培训效果，及时调整培训计划和改善培训方法。同时，提供搬迁农户与优秀企业家或致富代表的沟通机会，鼓励农户深层次参与扶贫产业，并给予鼓励措施，提高搬迁农户参与感与获得感。

3.创新考核目标与考核形式，完善奖励机制

针对存在某些干部与工作人员追求政绩的问题，基层工作人员考核压力大以及“唯指标论”的执行模式，应从考核目标与考核形式两方面创新考核激励机制。考核目标上，摈弃“唯指标”的考核，关注长远目标以及执行过程中的细节。考核形式上，杜绝形式主义以及机械化督查檢查考核，精简考核数量，为基层工作人员减负，同时应保证考核形式多元，考核重点突出。在扶贫工作实践中，针对基层工作人员工作量大而回报较低的问题，在程序公开透明的前提下，对于工作务实高效的干部或者执行人员，应给予合理的奖励，以提高干部群众的工作热情。

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