派驻监督的理论与实践

常瑞

〔摘要〕 派驻监督是权力制约与监督理论的具体实践，强化派驻监督工作，首先要了解派驻监督的思想渊源及其在我国的发展过程。目前我国已经形成较为完整的派驻监督制度设计和运行流程，但真正从制度优势转化为治理效能尚需一个过程。强化派驻监督工作需要派驻机构完善清单制度，构建全面覆盖、协调一致的责任体系，完善领导体制，健全工作机制，把制约与监督嵌入权力运行过程，进而有效发挥派驻监督的优势，增强派驻监督的独立性、实效性。

〔关键词〕 权力;制约;监督;派驻监督

〔中图分类号〕D630.9   〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2019）06-0029-05

权力乃国家之权，具有公权属性，公权力既有保障个人权利、促进社会文明进步的一面，也有侵害个人权利和社会公共利益的一面，因此，“只要公权力存在，就必须有制约和监督” 〔1 〕。早在200多年前，法国思想家孟德斯鸠就提出，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方方才休止” 〔2 〕。20世纪末东欧剧变、苏联解体的重要原因之一就是执政党权力缺乏制约和监督，导致腐败严重。历史和现实表明，不受制约和监督的权力必然滋生腐败。要防止权力滥用，就必须对权力加以限制，而制约与监督是使权力处于可控范围之内的有效形式。中国共产党从成立之日起就高度重视权力制约和监督问题。党的十八大以来，我们党持续推进全面从严治党，构建了一整套党和国家的监督体系，推动了派驻监督体制和运行机制的创新，对增强党的自我净化能力、推动全面从严治党向纵深发展具有十分重大的意义。

一、派驻监督的发展演变：思想渊源和制度发展

（一）权力制约和监督思想的渊源

派驻监督是党内监督的重要形式，对公共权力进行制约是党内监督的职责所在。权力制约和监督的思想自古有之。在西方，這一思想最早可追溯到古希腊亚里士多德提出的政体三要素论;波利比阿在此基础上，提出罗马政体中的元老院、执政官和平民会议相互制约的理论;西塞罗继承了波利比阿的思想，并将重点放到限制行政权力上。近代以来，洛克主张立法权与执行权相互分开、相互制约，并把人民作为重要的监督力量，提出人民有权通过罢免或更换立法机关重新委托最能够保障他们权利的人;孟德斯鸠继之提出“三权分立”学说，把国家权力划分为立法、行政、司法，强调三权相互分立、相互制约;托克维尔在继承洛克、孟德斯鸠思想的基础上，深入分析了美国民主制度，认为除了公共权力分权制约外，市民社会也是限制公共权力滥用的重要条件。

我国古代，权力制约和监督的思想源远流长，这从制约和监督的词义来源与变化引申中可见一斑。“制约”中的“制”是“裁断、控制、节制”，如《孙子·虚实》中的“水因地而制流”。“约”本为“绳索”，引申为拘束、限制。因此，制约意为控制约束，侧重以某种力量控制权力。“监督”中的“监”是“自上临下，监视之意”，督本义为察看。《说文》中“监，临下也。督，察也”。《后汉书·荀彧传》中“臣闻古之遣将，上设监督之重，下建副二之任;所以尊严国命，谋而鲜过者也”。监督意为监察督促，侧重自上而下地约束权力。在具体制度层面，监察御史制度集中体现了我国古代权力监督的思想。中国古代监察御史制度有较长的发展演变历史，清朝制定的《钦定台规》是我国古代监察御史制度的集大成者，把监察机构作为“天子之耳目，朝廷之腹心”，视为一种特殊的政治力量，使其“以卑察尊”成为集权威与效能于一体的监督端，对官员行使权力进行制约和监督 〔3 〕。

（二）我国派驻监督制度的发展过程

派驻监督制度经历了一系列调整与改革才形成现今相对完备的权力制约与监督的机制。党的十五届六中全会提出纪律检查机关应对派出机构实行统一管理。此时，纪律检查机关主要是向政府部门派驻派出机构，派驻监督并未涉及党委部门、群团组织、事业单位及国有企业。党的十七大提出要健全纪检监察派驻机构统一管理制度，特别是要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，将派驻监督纳入了权力结构和运行机制的制度设计之中。但是，当时派驻机构管理还存在一些问题，一些派驻机构的工作定位不准、职责不清，大量参与驻在部门业务，普遍存在监督弱化的问题。因此，党的十八大进一步强调要健全纪检监察体制，完善派驻机构统一管理，提出要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。党的十八大之后，我们党积极推进派驻监督改革，以强化监督权为重点，推动决策权、执行权、监督权形成相互制约相互协同的权力结构，更有效地实现了对权力的制约和监督，这表明“权力制约的制度化建设已具成熟的政治条件” 〔4 〕。因此，党的十八届三中全会提出要形成科学有效的权力制约和协调机制，强调加强反腐败体制机制创新和制度保障，部署全面推进纪委派驻纪检机构的工作，明确实行统一名称、统一管理，明确派驻机构的职责任务、机构设置、人员配备和工作保障，明确派驻机构要对派出机关负责，全面履行监督职责，加强对驻在部门领导班子及其成员的监督，明确纪检组长在党组中不分管其他业务工作。至此，派驻监督改革取得了突破性进展。党的十八届三中全会以来，我们党陆续出台了《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》《关于全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构的方案》《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》等一系列制度文件，派驻机构全面覆盖了党和国家的机关，形成了特点鲜明的派驻监督制度，有力地强化了对权力的制约和监督。

二、派驻监督的实践进展：制度设计与运行状况

（一）派驻监督的制度设计

1.依靠党章落实党章。党章是我们党的根本遵循，也是派驻监督工作的根本依据。党的十九大修订的党章明确规定，党的中央和地方纪律检查委员会向同级党和国家机关全面派驻党的纪律检查组，这是党章赋予纪律检查委员会的重大职责。派驻监督就是要把党章的要求落到实处，代表派出纪委开展监督，这是实施派驻监督的党内法规源头，也是提升监督权分量的根本依据。依据党章开展派驻监督，落实党章要求做好派驻监督，有利于树立党章的权威性、严肃性，有利于加强和改进对权力的制约和监督。

2.突出政治监督的职能定位。“派驻机构是党的政治机构，派驻监督是政治监督” 〔5 〕，这是必须要把握好的一个定位问题。派驻机构政治监督的职能定位具体表现在三个方面：第一，派驻机构的政治监督就是要监督驻在部门党组织和领导干部是否担起了政治责任、落实了主体责任，检查驻在部门党组织政治站位高不高、政治能力强不强，能否切实做到“两个维护”。第二，派驻机构的政治监督就是要督促驻在部门党组织担负起全面从严治党的主体责任，建立与驻在部门党组织的会商联系制度，指导其开展党风廉政建设，加强其对党员干部的监督管理。第三，派驻机构的政治监督就是要监督“关键少数”，派驻机构要紧紧盯住驻在部门领导班子及中层干部，重点检查党委（党组）能否履行政治责任，严明政治纪律和政治规矩;能否破除形式主义、官僚主义，整治群众身边腐败和作风问题;能否着力发现和纠正政治偏差，确保党中央重大决策部署落地见效、政令畅通。

3.健全领导体制强化监督权。《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》（下文简称《意见》）提出，“建立中央纪委常委会统一领导、中央纪委国家监委统一管理，中央纪委副书记（常委）、国家监委副主任（委员）分管，相关职能部门分工负责、协调配合的派驻工作领导体制” 〔6 〕。同时，《意见》还提出将派驻纪检监察机构领导班子、干部队伍建设纳入中央纪委国家监委统一管理，中央纪委国家监委与派驻纪检监察机构共同研判驻在部门政治生态，实现办案协作、信息共享。这样的领导体制，大大加强了中央纪委国家监委对派驻机构的领导、指导与督促，有利于增强派驻监督的权威性和主动性，使派驻机构更好地践行“两个维护”，确保党中央决策部署落地生根 〔7 〕。

4.“派”“驻”结合创新组织制度。派驻监督的创新点在于充分发挥“派”的权威和“驻”的优势，将对权力的监督与制约有效协调起来。“派”的权威体现在派驻机构紧紧依靠派出机关开展监督，派出纪委监委赋予派駐机构监察权，对其进行督促检查和指导协调，明确派驻机构与驻在部门是监督与被监督的关系。派出纪委监委明确了派驻机构的六项职责、八项权限，由派驻机构向派出纪委监委报告驻在部门的问题线索处置、纪律审查情况，使所有行使公权力的公职人员都受到法律约束，真正落实了派驻监督的权威性。“驻”的优势就是派驻机构与驻在部门“在一个楼里办公、一口锅里吃饭”，与干部天天有接触、时时打交道，便于发现问题、抓早抓小。“派”的权威彰显了监督的权威，“驻”的优势有利于及时发现问题，二者结合使权力的制约和监督拥有了有效协调的运行空间。

（二）派驻监督制度的运行机制

派驻监督是对权力制约与监督理论的具体实践，为了更好地理解实践中派驻监督的制度设计及运行状况，我们就要了解派驻监督制度的运行机制，明确派驻监督制度运行过程中制约与监督的具体运行方式，包括以下三个方面：

第一，运行模式方面。制约是平等权力主体之间相互制衡的平行活动，监督是自上而下的组织监督与自下而上的民主监督的结合。制约是通过权力划分来构建法律地位平等且相互独立的权力主体，使决策权、执行权、监督权形成既相互联系又相互限制的权力运行结构和约束关系，防止出现“自己监督自己”“左手监督右手”的现象;监督是依托科层制权力结构，明确各级监督主体的责任，以上级权力控制下级权力的方式进行监察督促，或引导人民群众实现自下而上的群众监督。派驻监督在运行机制上具有制约与监督的特点：一方面，派驻机构基于派出纪检监察机关赋予的职能职责，与驻在部门各权力主体居于平等、独立的地位，与决策权、执行权形成制衡关系，具备以独立的权力主体约束限制驻在部门权力运行的能力。另一方面，派驻机构代表派驻纪检监察机关履行监督职能，以“驻”的方式实现上级权力对下级权力的监督，具有权力监督的权威性，能运用多种方式拓展发现问题与线索的途径，实现基层干部、人民群众对权力运行的监督。

第二，运行过程方面。从行为特点看，制约是即时性的限制，一旦权力主体越权即被其他权力主体限制;监督是全过程的限制，无论自上而下或自下而上的监督，都是全程性的。从发生阶段看，制约多为事前或事中的“预防型”机制，注重互相牵掣;监督多为事后性的“惩治型”机制，发现问题才会处理。从运行难点看，制约难在一方权力主体力量不够则制约失效;监督难在及时准确发现问题。派驻监督注重对决策权、执行权的即时性、预防性限制，派驻机构拥有参加或列席驻在部门会议、提出廉政评价意见和党风廉政建设建议等权力，这些权力使派驻机构能更好地行使监督权，对决策权、执行权形成有效制约。同时，派驻机构对驻在部门权力主体实施全过程监督，可以查阅文件、资料、财务账目，查阅和调查核实领导干部报告个人有关事项材料，对违纪违规问题进行惩治，在这一过程中，发现问题的能力至关重要，这也是派驻监督的生命力所在。

第三，运行效果方面。权力制约效果主要依赖于权力主体的相互制衡，而权力监督效果主要依赖于上级权力对下级权力的控制能力。在制约体系中，决策权、执行权、监督权的主体处于权力运行的不同环节且地位平等，既参与权力运行过程又被其他权力主体制衡，各权力主体力量基本均衡、相互协调运转进而能实现权力之间的相互制约，有效维护权力结构和运行的稳定性;在监督体系中，自上而下的监督运行往往能顺畅运行，而自下而上的公众监督却时常出现“中梗阻”，信息不对称使得自下而上的监督无法高效运行，越级上访、“民告官”等行为常常与群众缺少正当维权的渠道相关。派驻机构在监督层面更多依赖“派”的权威，实质上是自上而下的监督方式，在调动监督力量、发动群众监督上还有待进一步强化，这也是派驻监督履行职责使命要肩负起的重要任务。

制约与监督的具体运行方式构成了派驻监督运行机制的底层逻辑，决定了派驻监督在制度设计和实际运行中由党中央集中统一领导，实施自上而下的组织监督，注重将权力的制约与监督协调并举推动权力规范运行。实际工作中，派驻监督在权力制约层面完成了制衡体系的构建，在监督层面落实了“派”的优势和“驻”的权威相结合的监督机制，这是派驻监督运行机制的实践逻辑，在一定程度上规定了完善派驻监督的着力点和努力方向，有利于通过派驻监督探索构建决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，对我们党规范权力运行具有重要理论意义和实践价值。

三、派驻监督的强化路径：完善清单制度、责任体系与体制机制

习近平总书记在党的十九大报告中提出，“加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子” 〔8 〕。此后，他在十九届中央纪委三次全会上强调，“高质量推进巡视巡察全覆盖，发挥派驻机构职能作用” 〔9 〕。派驻监督作为党和国家监督体系的重要一环，具有近距离、全天候、常态化的独特优势。派驻监督要实现高质量发展，关键在于派驻监督机构要履行好政治监督职责，发挥好派驻监督优势，把权力制约和监督贯穿派驻监督的全过程、各方面，形成监督权对决策权、执行权的有效制约，促进自上而下的组织监督与自下而上的民主监督的有效结合。此外，还需要纪检监察机关完善派驻监督的体制机制，强化派驻监督人员的监督能力，进而使权力运行更加科学、规范、高效。具体而言，需要从以下三方面来提高派驻监督工作质量：

（一）完善权责清单制度，发挥“驻”的优势，把制约与监督嵌入权力运行过程

权责清单具有界定权力边界、防止权力滥用的作用，可以将制约和监督嵌入权力运行过程。派驻机构要在派驻监督工作中健全完善权责清单制度，合理分解权力、科学配置权力、明确职责权限，加快推进机构职能、权限责任、工作程序的法定化。

1.监督驻在部门制定完善权责清单制度。权责清单制度能够以有限人力细化落实派驻监督工作。派驻机构要督促驻在部门明确其领导班子及内设机构、下属单位的职权清单、责任清单、权力运行流程图、廉政风险防控图（“两清单、两张图”），这样就能把督促落实责任向下延伸到机关各部门及下属单位党组织，在节省人力的同时，提升监督效能，以有限人力发挥出“驻”的优势。派驻机构通过督促驻在部门制定并完善职权清单和责任清单，制定权力运行流程图和廉政风险防控图，可将监督对象的职责分解为易懂、易监督的具体事项，便于派驻机构把监督寓于日常工作中，提高派驻监督人员的工作效率。“制定职权清单，要明确机关各部门及直属单位的职权类别、编码、职权名称、实施依据等内容，进一步厘清职权从哪里来、由哪个部门行使的问题，切实规范权力运行;制定责任清单，要明确机关各部门及直属单位的责任编码、责任事项、履责依据等内容，准确划分相应责任以及机关党的基层组织的监督、管理责任，重点解决责任谁来承担、体现在什么地方的问题，切实规范责任落实” 〔10 〕。“权力运行流程图依据职权清单事项，重点明确权力运行条件、程序、办理期限;廉政风险防控图沿权力运行流程全程查找廉政风险点，评价风险等级，强化防控措施” 〔10 〕。在“两清单、两张图”确定后，可对其以“互联网+清单”的信息化模式适当予以公开并动态调整，让广大群众可知、可见、可监督，为实现自下而上的民主监督创造条件。

2.制定完善派驻机构自身的权责清单。权责清单制度能够有效降低人情关系对派驻监督的影响。派驻机构要制定自己的职权清单和问责清单，以权责清单为监督评价标准，客观把握监督范围和尺度，构建起科学有效的权力制约和监督的责任体系，发挥出派驻监督“驻”的优势。派驻机构制定自己的职权清单要突出派驻机构政治监督的职能定位，突出对驻在部门的派驻监督作用，将派驻机构的六项工作职责、八项监督权限以及监察职权细化、具体化、清单化，规范履责的程序措施，进一步提高派驻监督人员的精准监督能力、调查研究能力、统筹协调能力、运用监督执纪“四种形态”的能力。派驻机构制定自己的问责清单，要对照单位领导班子主体责任清单及驻在部门的“两清单、两张图”，确定对监督对象实行追责的具体情形，明确追责方式、启动程序，形成明确客观的制度，进而推动监督责任落实落细，减少人情关系和主观裁断的影响。

（二）构建全面覆盖、协调一致的责任体系，压紧压实全面从严治党“两个责任”

在派驻监督实践中，驻在部门党组织有没有构建全面覆盖、协调一致的责任体系，有没有将监督责任全面压实到机关各党支部及下属单位党组织，直接关系到落实全面从严治党“两个责任”的实际效果。

派驻机构要督促驻在部门党委（党组）建立全面覆盖领导班子、机关各部门及下属单位的党组织的权责清单体系，要与驻在部门机关纪委及党支部纪检委员共同构建协调一致的监督责任体系。这一责任体系要从派驻机构、驻在部门机关纪委、党支部纪检委员三个层面进行责任划分，明确各层面的责任内容。派驻机构的责任包括三方面：一是履行自身的权责清单，督促驻在部门落实“两清单、两张图”，特别要对照驻在部门的责任清单和廉政风险点，通过检查、巡察、审计、信访等多种监督方式，及时发现问题;二是要认真落实问责制度，对照追责情形和条件，汇总、核实各类问题，深入查找问题背后的政治责任和偏差，在此基础上提出科学的问责建议;三是要强化与驻在部门机关纪委的工作联系机制，指导机关纪委组织各部门、党支部及下属单位党组织制定职权清单和问责清单，督促其落实管党治党责任。驻在部门机关纪委的责任在于履行监督职责，督促各党支部制定纪检委员职责清单，加强对机关各部门落实责任的监督，形成监督合力，增强监督实效。党支部纪检委员的责任在于履行对支部党员的监督职责，重点发挥抓早抓小、咬耳扯袖的提醒功能。

（三）完善领导体制，健全工作机制，增强派驻监督的独立性、实效性

派驻机构要解决自身固有的制度不足，必须在完善体制机制、强化监督职能上下功夫。一方面，要强化派驻监督的领导体制。派驻机构要服从纪委监委统一领导、统一管理。纪委监委要强化对派驻机构的领导，对口监督检查室要加强对派驻机构的联系、管理和服务，确保派驻机构对驻在部门决策权、执行权的独立监督，发挥好制约作用。另一方面，要健全派驻监督的工作机制。派驻机构要突出政治监督，做实日常监督，靠前监督、主动监督，着力形成科学有效的工作机制。一是完善重要情况报告制度。发现属于驻在部门领导班子成员的一般性违规违纪问题要及时向本人提出，属于重要问题的要及时向派出纪委监委报告。同时，要“建立驻在部門领导班子会议研究问题情况报告、驻在部门领导干部插手干预重大事项记录制度” 〔11 〕。二是建立监察监督机制。把组织开展廉政教育作为重要内容，依法监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守的情况，在派出纪委监委指导下，查处驻在部门领导班子成员涉嫌职务违法或者职务犯罪的问题，加大对乱用滥用权力的渎职行为、不用弃用权力的失职行为的查处力度，对不担当、不作为、慢作为、假作为进行重点整治。三是加强巡察并完善述责制度。深入开展巡察，对照清单内容制订巡察方案，逐条对照检查、对账销账。派驻机构要综合运用巡视监督、纪律审查、审计、信访等多种方式发现问题，形成问题清单，明确整改责任，狠抓责任落实，要完善述责工作制度，督促驻在部门依照权责清单开展自查问效、分清责任，定期向派驻机构述责，形成常态化的述责制度。四是运用好约谈的监督方式。派驻机构进行约谈可以采取个别约谈、集体约谈、定期约谈等方式，要督促驻在部门党组织认真履行“两个责任”，加强对权力的制约和监督，防止滥用权力的腐败现象发生，确保权力始终在正确轨道上运行。

〔参 考 文 献〕

〔1〕习近平.在新的起点上深化国家监察体制改革〔J〕.求是，2019（05）：4-9.

〔2〕孟德斯鸠.论法的精神：上册〔M〕.张雁深，译.北京：商务印书馆，1961：154.

〔3〕焦 利.《钦定台规》：中国古代最完备的监察法典〔N〕.学习时报，2019-03-29（06）.

〔4〕刘筱勤.从权力监督到权力制约——论公共权力监控机制的转型〔J〕.中共南京市委党校学报，2010（02）：55-60.

〔5〕初英杰.坚守政治机构定位 发挥政治监督作用——深化中央纪委国家监委派驻机构改革系列解读之二〔N〕.中国纪检监察报，2018-11-04（01）.

〔6〕深化派驻机构改革 提高派驻监督质量 推动全面从严治党向纵深发展——专访中央纪委国家监委有关负责同志〔N〕.人民日报，2018-11-01（04）.

〔7〕黄 月.深化派驻机构改革必须健全领导体制〔J〕.中国纪检监察，2018（22）：12-13.

〔8〕习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告〔N〕.人民日报，2017-10-28（01）.

〔9〕习近平在十九届中央纪委三次全会上发表重要讲话强调 取得全面从严治党更大战略性成果 巩固发展反腐败斗争压倒性胜利〔N〕.人民日报，2019-01-12（01）.

〔10〕常 瑞.派驻监督应权责一致〔N〕.山西日报，2017-12-12（10）.

〔11〕张国栋.抓住创新完善工作机制这个关键〔J〕.中国纪检监察，2018（22）：15.

责任编辑 王亚峰