平潭综合实验区地方行政立法研究

薛舒予

（福州大学 法学院，福建 福州 350108）

一、平潭综合实验区地位以及地方行政立法背景的分析

随着2009年国务院正式下发《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》，海西战略上升为国家战略，福建省于同年七月设立了平潭综合实验区。作为祖国大陆离台湾最近的地方，平潭综合实验区自设立以来便承载着来自社会各界的期待，伴随着国家对实验区各类财政支持输出力度的加大，特别是2014年12月31日，国务院正式批复设立中国（福建）自由贸易试验区，包括福州、厦门、平潭三个片区，以及2016年8月23日，国务院发布《国务院关于平潭国际旅游岛建设方案的批复》，正式确立了平潭重点建设两岸共同家园和国际旅游岛的功能定位，平潭已然成为集先行先试的实验区、国家自由贸易区以及国际旅游岛于一体的新型的地方行政区划。

作为一个新型的地方行政单位，法治建设无疑是其最基本的制度保障，因此对国家首次出现的“综合实验区”这一概念的立法、司法等制度都应当进行相应探索。而在探索其法治建设的道路上，最重要的便是对实验区的法律性质予以明确，性质决定其地位，而地位决定其今后的法治发展，然而从实验区设立至今，相应的法律法规却一直未对平潭综合实验区的法律地位予以明确。仅在2010年由省政府相关会议决定将实验区升格为正厅级单位，2011年转为福建省直管[1]，平潭综合实验区的法律主体地位模糊，直接后果就是实验区不具备相应的实际权力，一直处于县级建制和实验区建制相互混同的状态，实际上很多原平潭县政府的相关部门仍未进行人事等方面的改制并入实验区管理体制中，这就使得在当前的实验区内有些政府部门属于双方皆不管的闲散状态，而有些政府部门的权限则相互重叠，很大程度上阻碍了实验区的发展。

直至2016年4月，福建省人大常委会制定颁布的《平潭综合实验区条例》第九条才首次对实验区的法律地位予以释明，规定“实验区管委会是省人民政府派出机构，行使设区的市人民政府经济社会管理权限以及国务院、省人民政府赋予的特殊管理权限”。对于这一规定，首先派出机构不具备行政主体地位，其所享有的行政管理职权来源于设立机关的授权，对于一个目前尚处于起步阶段的新型地方行政单位而言，对实验区内各方面的管理都处于一种探索状态，而省人大和省政府对实验区内形势发展的授权不可能面面俱到，势必使其囿于束缚而难以及时发挥实验区的行政管理功能；同时，欠缺法律主体地位意味着实验区管委会不能对自己所作出的一切行政行为负责，仅对其授权范围内的行为负责，而国务院和省政府对实验区的授权总体而言是模糊笼统的，因此实验区在大部分情况下只能成为行为主体而不能成为责任主体，容易造成权责不符的负面影响。当前平潭综合实验区的发展已经到了重要拐点，管委会已然承担起较多的行政管理职能，然而行政主体地位的缺失意味着其将游离于法治建设的大框架之外，因此，必须剖析实验区的行政主体地位，对其行政主体地位重新定义和规划，进而探索实验区的地方行政立法模式，完善实验区的行政立法体系，真正发挥其两岸合作先行区的示范作用。

二、平潭综合实验区地方行政立法模式现状的分析

（一）地方行政立法模式现状之检视

地方行政立法模式，是指相应的地方政府根据法定权限并在法定范围内就该区域内的社会性事务管理制定行政规章等规范性文件的标准和规则。纵观我国当前的地方行政立法模式，就主体而言，根据《立法法》第八十二条规定，有权限进行行政立法的地方政府包括省、自治区、直辖市、设区的市以及自治州人民政府，其都属于我国的二级以上行政区划，具有法律上明确的行政主体地位；就效力而言，地方行政立法作为我国法治建设的基石，其效力等级在我国的法律体系中处于最基础性的地位，只作用于本行政区划所辖的范围内；就内容而言，地方行政立法所能涵盖的范围虽包括执行性立法和创造性立法，但想对所管理的社会事务作出实质性变革，前提是必须有法律、行政法规以及地方性法规的相关规定，此外设区的市、自治州的人民政府的立法权限，仅限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项；就程序而言，地方政府规章的一般性制定程序包括立项、拟定年度工作计划、组织起草、审查、公布以及备案[2]，相比权力机关的立法程序，耗时要少并且程序也相对简便，在区域社会性事务管理过程中具备较大的灵活性。

（二）实验区实际行政立法情况及存在的问题

根据《平潭综合实验区条例》第五十七条规定，实验区管委会可以根据发展需要，在坚持国家法制统一原则和不违背本省地方性法规基本原则的前提下，就开放开发有关事项制定规范性文件，在实验区范围内先行先试，并报省人民政府备案。根据平潭综合实验区官方网站的信息公开情况来看，实验区管委会自2011年至2018年就实验区内的社会事务管理共颁布规范性文件216项，其中2011年至2014年规范性文件数量十分稀少，从2015年开始呈现一种急剧上升的状态，2016年更是剧增至2015年的两倍。①可见随着法治的不断发展完善，实验区管委会针对新形势下实验区内的社会各方面的事务管理也作出了更为全面的指导。然而细查这些规范性文件的内容，以2016年为例，其中关于细化各类法律、法规、规章的执行性规范性文件数量约达到当年总数的54%，约29%属于实验区内关于征地、电力、污染以及拆迁规划事务方面的规定，7%属于人事任命方面的规定，而关于实验区内涉台事务的规定仅占不到5%，比例明显失衡，同时实验区内虽设有台湾工作部，但是台湾工作部的涉台事务管理的立法性文件大多以涉密为由不予公开。

从实验区的发展规划和目标来看，其开发本意是构建两岸合作的新型示范平台，然而实验区管委会就社会管理事务的规范性文件的颁布现状表明了政府的抽象行政行为似乎有些本末倒置，其大部分用以细化宏观的法律、法规以及规章的规定，而对实验区两岸合作共管模式下产生的新问题和暴露的弊端不予明确的立法规定，立法重心存在明显的偏移。此外，在《平潭综合实验区总体发展规划》中明确规定实验区正在探索实施“五个共同”新模式，即两岸共同规划、共同开发、共同经营、共同管理、共同受益，创建两岸合作共管的新模式，并且《规划》规定实验区作为中央对台战略的实践平台，应当进行社会、经济、法治等各方面的探索，创新体制机制，力求实现与台湾地区的对接和融合[3]。体制创新的关键是法治的创新，然而实验区实际的行政立法进程几乎没有台湾主体的参与痕迹，在这样特殊的目标模式下实验区缺乏相应的自主地方行政立法权限和立法经验，无异于束缚其手脚，削弱其羽翼，使其难以跟上预期的步伐，如何能在两岸合作开发中占据一席之地呢？

（三）原因分析

1.平潭综合实验区原生法治环境薄弱

平潭综合实验区自2009年设立以来尚未超过十年，起步较晚，地处福建东南部且交通不便，长久以来政治、经济和文化基础较为落后，实验区内的群众乃至大部分的公职人员的法治观念十分淡薄，对法治的追求不够而过分地推崇习惯和惯例。苏辙有言“法立于上而成俗而下”，法治的真正发展是需要全民的参与和遵守的，因此，虽自平潭综合实验区设立以来，法治环境确有较大的改善，但是距离其设立之初制定的示范区目标仍有较大的差距，整体法治发展的大环境转型较慢，公正和秩序难以真正落到实处，在一定程度上阻碍了实验区地方行政立法模式的进一步探索。

2.实验区管委会地方行政立法经验不足

福建省自从上个世纪70年代末恢复法制，各类立法工作也在当时才开始起步，且当时立法工作的重点也在于地方人大立法而非地方行政立法，因此福建省行政立法工作总体存在着数量少、经验不足等弊端。根据实验区管委会办公室发布的数据来看，实验区管委会就区内社会性事务所制定的规范性文件总体数量较少，尚不足以适应实验区快速发展的行政要求，且规范性文件涉及的大部分事务属于基层的地块划拨、农用地征收和拆迁等工作，而涉及民生服务类以及经济贸易事务类的规范性文件却是寥寥可数，尚未实现从管理型立法向服务型立法的转变，在立法的技术上存在明显的瑕疵。此外，实验区管委会颁布的人事文件具有明显的授权和集权性质，鲜有涉及放权和分权性质[4]，不利于建设与实验区目标相契合的政府职责分工体系。

3.“五个共同”模式下台海两岸行政立法重点存在冲突

祖国大陆和台湾地区无论是从政治形态还是法治理念都有着跨越不过的历史鸿沟，因此要实现“五个共同”模式，需要台海两岸在各个方面的积极参与和互相协调，然而单从法律层面而言，两岸的许多制度都存在着极大的差异，从而给实验区建设初期的两岸同胞带来较强的不适感。平潭综合实验区作为一个新兴的示范平台，其前身作为福建省东南部的一个小岛，法治建设水平甚至不如一般的行政区划，更何况相较于法治发展成熟的台湾地区，然而“五个共同”模式的前提是平潭综合实验区须具备台海两岸合作共管的经济水平，在建设初期要求实验区的行政立法工作必须以经济发展为重心。因此在规划先行的探索前期，实验区的行政立法重点不可避免地落脚于基础设施建设，经济贸易发展以及法治秩序的重建等最为基础的事项。然而就台湾地区而言，其经济发展水平高，具备相当成熟的法治建设经验，且民众的法治意识强，因此对于实验区的行政立法工作，其更关心的是立法如何界定台胞的地位，如何保障台胞享有的各类优惠权益以及民生服务等事项。台海两岸在立法重心上存在明显的冲突，而二者的差异实际上是法治发展不同阶段的差异，在这种情况下更需要台湾方面和实验区进行立法上的磋商和协调，但是司法实践中台胞鲜少参与实验区法治的共同建设，目前为止实验区涉台的法律规范较少，且大部分事务仅以通知、公告的形式予以颁布，甚至部分涉台事务处于“空中楼阁”即无法可依的状态，因此在两岸合作共管的新模式下，立法重点的冲突会加剧台海两岸的离心力，这是一个不可忽视的问题。

三、平潭综合实验区地方行政立法模式的构想和实现路径

（一）赋予实验区管委会行政主体的地位

诚如上文所述，要完善平潭综合实验区的行政立法模式，最为首要的就是对实验区管委会的主体地位予以明确，笔者大胆建议应赋予实验区管委会行政主体的地位，使其位列国家行政体制中法定的一级实体，具备相应的行政规章制定权限和自主地方行政立法的权力，而不仅仅是“类设区的市政府”的地位，转变平潭综合实验区内行政立法主体缺位的窘境。在此基础上，实验区管委会可以根据区内的开放开发情势及时出台相应的规章，而不需经过冗长的报批程序，一方面在实验区法治发展逐渐成熟之后，可以逐步实现涉台的行政立法工作由“从属性”向“自主性”转变，满足实验区高速发展带来的行政高效要求；另一方面实验区的行政立法工作也不需完全依赖规范性文件的施行，避免与各部门的权力文件产生冲突，使其更具有权威性。同时，赋予实验区行政主体地位，也使得实验区在行使公权力之时可依法成为行政行为的被告，从而使得实验区管委会对自己的行政行为负责，做到权责一致。

（二）扩大台湾地区主体行政立法的参与范围

“五个共同”理念作为平潭综合实验区未来发展的一个基础性指导原则，在完善实验区地方行政立法工作之时也应当将其纳入考量的范围，并且作为一个创新型的试验平台，实验区的行政立法工作也应当实现和台湾地区的有效对接，尽量协调缓和两岸立法重点的差异。“五个共同”作为一种公权力意义上的共同管理权[5]，其本质是要求台海两岸的同胞共同参与平潭综合实验区的管理和决策，最大程度实现台胞的主人翁地位，然而在实验区的法治建设中鲜有台胞的参与，基本上呈现出一种实验区单方面主导的地方行政立法形态，因此应当逐步扩大地方行政立法中台湾主体的参与范围，多层次实现两岸共建共管。具体而言，可采用阶段分解的方式来完善实验区行政立法工作，第一阶段先吸纳少数台湾立法专家有限参与实验区行政立法工作，例如设立台湾立法顾问对实验区行政事务管理的立法进行指导和建议；第二阶段进行有限合作立法，在保证实验区和台湾地区立法主体地位平等的情况下，对部分涉及两岸共同利益的关键社会性管理事务进行磋商立法，最大限度满足两岸的立法需求；第三阶段实现全面共同立法，在“五个共同”模式在实验区的实践足够成熟之时，在平潭综合实验区地方行政立法工作方面可实现台胞全面共同参与社会性事务的管理和决策，实现全面共同立法和治理。

（三）完善实验区地方行政立法的内容和程序

平潭综合实验区由于建设时间短、起步晚，其行政立法的数量和质量也是远远落后于一般的地方政府，特别反映在近几年所颁布的规范性文件上，其行政立法重心偏移，未曾转变立法观念，同时过分侧重基层拆迁征收工作，忽视对台的各方面建设，而究其开放开发之本意，对台的建设才应当是实验区立法工作的重中之重。因此，若实验区获得了地方行政立法的权限，管委会在行政立法之前应当对立法的内容预先加以规划，对台工作和基层建设必须两手抓，不断地完善自主立法的内容和本质，提高立法质量，形成规范化、体系化、制度化的地方行政立法模式。此外，基于实验区内人事制度不够明晰，区、县建制混同，因此在探索实验区地方行政立法模式的同时，更要注意防止部门利益的膨胀和部门利益的私下交换，并且还要时刻警惕防止地方保护主义的出现[6]，否则台湾同胞难以“引进来”，而实验区也无法“走出去”。同时，在实验区获得行政主体地位之后，必须严格按照法定程序进行地方行政立法工作，按照立项、起草、听取意见、审查、决定、公告和颁布等流程进行，只有严格按照程序，才能使实验区的法治建设走在正确的轨道上，从而走得更为长久。

综上所述，平潭综合实验区正处于两岸新时期合作发展的时代大背景之下，肩负着祖国和平统一大业的伟大使命，面对日益密切的政治、经济、文化的交流与合作，应立足于当前有利政策的形势，探索平潭综合实验区的地方行政立法新模式，完善平潭综合实验区的地方行政立法，一来以实现其自身法治工作的有效发展，以求加快实验区法治建设，为经济建设创造优良的法治环境，有利于实验区自身长远发展；二来旨在实现其功能定位，着眼于两岸密切的政治、经济、文化来往的形势，为两岸同胞提供最便捷有利的法律保障，探索出适合实验区自身以及有利于两岸共同发展的法治模式，以期早日实现祖国和平统一大业。

注释：

①数据来自平潭综合实验区管委会官网http://www.pingtan.gov.cn。