新中国70年以来文化政策的演进浅析

雷 杨,王琳慧

(长安大学 公共管理与法学院，西安710064)

一、文化政策的历史演变

新中国的文化政策经历了70年的变迁，这70年的政策变迁实际上就是文化治理和社会治理的变迁。社会治理是政府、企业、社会组织及相关机构在平等的基础上通过适当的方式对社会事务和活动进行引导和规范，以实现公众利益最大化的过程；文化治理作为社会治理的重要组成部分，是“指权力拥有者在其权力运作的空间内，以文化政策为主要工具，对社会资源进行分配，对社会活动和政治活动参与者的思想和行为施加影响，实现社会资源的分配，维持统治，保持稳定的过程”[1]。它不仅映射着社会治理的方向与手段，更是社会治理阶段划分的重要依据，而文化治理下位领域的文化政策是文化治理的工具，反映着文化治理模式的转移和治理手段的提升，也是社会治理实现的重要手段。简言之，社会治理重心的转变反映在文化治理的转变上，文化政策则为文化治理转变的外在标志和体现。70年来我国的文化政策经历了革命导向、产业导向再到权利导向的转变，社会治理的对象也相应地经历了从政治领域向经济、文化领域的转变，治理模式经历了从“领导型”治理到“管理型”治理再到“合作型”治理的变迁过程，二者均体现出很强的阶段性特征。因此从社会治理的外化领域——文化政策入手，可以更加清晰地发现我国文化治理以及社会治理的三次阶段性转变。

(一)国家领导，革命导向：社会主义市场经济建立之前的社会主义文化建设时期

这一时期主要是从新中国成立到改革开放初十年的变革。我国文化建设的内容主要为国家领导下的社会主义文化的建设与巩固。

新中国成立之初，文化建设面临一系列新的局面。一方面，新的国家政权刚刚建立，扫除了我国现代化建设的政治障碍，因此在稳固新的政治制度的基础上，繁荣经济、发展工业成为了当时社会主义现代化建设的主要任务。在新的局面下，文化主要服务于社会主义国家建设，以扫除旧文化，宣传马克思主义理论，凝聚群众思想，巩固国家政权和提升国民素质，繁荣经济，为社会主义工业化建设服务为主要内容。其中《共同纲领》中规定：“文化建设须以提升人民文化素养，培养国家建设人才，肃清一切旧的封建的、买办的、法西斯主义的思想，以建设为人民服务的思想文化为主要任务。”[2]25因此，在破除旧文化的基础上进行社会主义文化建设，为建立社会主义国家制度保驾护航成为过渡时期文化建设的主旋律。 随着社会主义国家制度的建立、完善以及第一个五年计划的完成，社会主义改造在政治和经济领域取得了一定的成效，尤其在政治领域，“破”“立”的文化政策在思想领域牢牢树立了马克思主义的主流意识形态，为社会国家制度的建设提供了思想保障。政治、经济领域“大环境”的转变对于文化政策调整也起到了一定的促进作用，文化领域迎来了短暂的春天，在1956年《关于知识分子问题的报告》中，知识分子被认为是工人阶级的一部分，地位得到认可。对知识分子态度的转变反映了党的文化政策的转变，毛泽东号召全党积极学习科学文化知识，团结知识分子，发展科技，缩小与欧美在科技领域的差距[3]12。表现出了文化政策从发展社会主义文化向发展科技、艺术等文化本身领域的扩展。然而1966年“文化大革命”的爆发使我国文化建设偏离了原有的正确方向，但是文化建设依然以为社会主义服务为宗旨。

具体而言，在社会主义市场经济建立之前的社会主义文化建设时期，文化政策是一种自上而下的“国家指令”的形式，更多表现为党和政府的意志对社会活动和政治活动参与者思想的直接影响。在首次全国文代会中出台的《在中华全国文学艺术工作者代表大会上的政治报告》中更是提到文化是党和政府意愿的集中体现，文化受到政治的引导，与政治“合二为一”的特征明显。因此，在社会主义市场经济建立之前的文化建设的实践中确立了一种“国家文化领导权”[4]，即运用非暴力手段直接矫正社会意识形态和文化意识的治理逻辑，文化政策既受国家权力的保护，又反映国家意志，受国家意志的影响。此时的“国家文化领导权”是根据新中国成立初期复杂的政治经济环境所做出的正确决策，只有借助中央权威，规制文化主体的社会行为，才能破除落后腐朽文化，建立和巩固先进的社会主义文化。同时也是党的革命理念的扩展，一方面新中国成立初期的文化政策坚持了“为人民谋福利”，例如“识字运动”的开展，大大提升了人民群众的文化素质。另一方面对旧文化的“破”与对新文化的“立”极大地净化了人民群众的文化环境，扩大了人民群众参与文化实践的渠道。

但是计划经济的经济制度决定了文化政策仅具有建立和巩固社会主义文化和反帝反封建的政治属性，再加上“文化大革命”时期文化政策的左化使得这一阶段的文化政策并没有发挥出其经济属性。1978年党的十一届三中全会顺利召开，提出了“以经济建设为中心”的方针理念，但此时的经济建设还处于“试水”阶段，且经济领域的改革并未扩展至其他领域。1980年《人民日报》发表的题为《文艺为人民服务，为社会主义服务》的社论中提出“文化为社会主义服务”，可见文化政策的重心依然为国家政权的巩固。

虽然这一时期文化建设依然以社会主义为重心，但进入改革开放以后，国家开始注重文化其他领域的建设，例如1979年，“社会主义精神文明建设”的提出和1986年十二届六中全会提出，社会主义精神文明是社会主义的关键特性，“四有”新人的培养、民族思想道德素质和科学文化素质的提升是我国文化建设和思想建设的根本任务。[5]文化政策的制度性来源和政治性来源得到了扩展，为随后文化的经济空间的扩展打下了坚定基础。

(二)经济管理，产业导向：社会主义市场经济体制改革下的文化产业时期

这一时期主要是社会主义市场经济体制改革到21世纪初期“中国入世”以来的文化发展变化。文化发展的地位显著提升，文化政策体系基本成型。

随着改革开放的不断深入以及社会主义市场经济体制改革目标的确立，国家政权趋于稳定，中国共产党的角色开始从革命党向执政党转变，文化的经济属性逐渐被发掘与关注。与前一阶段“国家领导”的文化治理不同，社会主义市场经济体制改革也要求文化市场经济的改革。这一阶段的文化治理不再只受政府单方面的领导，国家不再是社会治理的唯一主体，政府将部分文化职能下放给了文化市场中的企业以及部分经济组织，并使其成长和壮大，并参与到文化治理中。治理主体的扩大带来了治理模式从政府单一领导到政府、市场二元管理的转变，治理的对象也转向了经济领域。尤其是在文化治理领域，市场化特征开始显现，具体表现在这一时期文化政策的重心向文化产业政策转移。1992年，党的十四大报告中明确提出要“完善文化经济政策”，同年又提出“文化产业”的概念。标志着文化产业政策开始逐步成为文化政策的核心。如果说此前的文化政策是巩固国家政权的“保持器”，那么这一阶段的文化政策则是推进社会进步和经济发展的“驱动器”。

该阶段的文化政策向市场导向转变，政策空间也扩展到了文化产业政策。1998年，政府职能部门设置了“文化产业司”，并且在政府工作报告中创新性地提出了“文化产业”以及“文化产业政策”的概念，标志着文化产业政策成为了我国文化政策的新空间。2002年，党的十六大报告将“文化产业”的概念予以明确化，并提出“完善文化产业政策，支持发展文化产业”[6]的目标，将文化产业政策提高到了国家综合文化国力的战略高度。2005 年，中共中央、国务院发布《关于深化文化体制的若干意见》，释放出了全面改革的信号，标志着文化产业已被纳入国民经济的整体规划之中，成为文化发展的重要战略路线。自此，文化政策的空间从文化领域扩展到了经济治理领域，文化产业政策体系初步成型。

(三)文化治理，合作导向：新时代下的文化治理时期

近十年来的文化政策迅猛发展，并对政治、经济及各个领域的繁荣做出了巨大贡献。

2011年10月，中国共产党的十七届六中全会上通过了《关于进一步深化改革推进社会主义文化建设大发展大繁荣若干问题的决议》，“建设社会主义文化强国”的文化理想和奋斗目标从此被正式提出。这是当代中国社会主义文化政策发展史上第一次提出的远大理想和目标，中国当代文化发展从此开辟了一个崭新的空间。2013年11月12日，中国共产党的十八届三中全会在全面深化改革的决定中提出了实现这一目标的战略设计——国家治理体系和治理能力的现代化，而“推进和实现国家文化治理体系和治理能力现代化”无疑是其题中之义[7]。这是我国近年来文化政策发展史上的又一重大事件，标志着文化治理作为文化政策发展的新阶段，正式登上文化发展的历史舞台。

目前，中国经济的高质量增长迫使社会治理需要更多的主体参与进来。中国共产党作为社会主义事业的领导核心，越来越重视其他社会主体的文化参与。社会治理的模式也由此前国家领导的一元治理模式到政府、市场二元主体的管理并且向政府、市场、民间组织的多中心合作治理模式迈进。在这个过程中，政府和市场虽然仍然占据较大的话语权，但是一些民间社会组织也有更多机会参与到政策的制定、执行以及监督的过程中，这些民间社会组织大多代表了公民权利、反映公民心声，极大地促进了文化政策中公民权利话语的实现。尤其是随着“公民权益理论”的兴起，“文化权利”越来越成为我国文化政策发展的终极目标，也成为新时代文化治理的重要价值导向。[8]

新时代以来，全面深化改革不断推进，文化体制改革作为其中重要一环取得了重大进展，其中保障人民的文化权利毫无疑问是文化体制的改革核心。

二、我国文化政策演进动力分析

(一)内部动力

1.文化体制的改革

文化体制作为文化政策的上位领域，它的改革势必影响着文化政策的演进，我国文化体制改革自新中国成立以来共经历三次较大改革。第一次改革，其时间节点为党的十一届三中全会的召开，主要内容是将“社会主义文化建设”的政策导向转化为“以经济建设为中心”的导向，将文化建设与发展交付给市场进行检验和驱动，改革结果是文化的经济属性被充分地挖掘和利用。第二次改革，其时间节点为党的十五届五中全会的召开，第一次在中央正式文件中使用了“文化产业”这一概念，提出了完善文化产业政策，加强文化市场建设和管理，推动有关文化产业发展的任务和要求。[9]在一定程度上说明文化在国家建设发展中不仅仅只充当工具或者辅助性的“角色”，其产业化发展是国家建设过程中提出的独立且重要的新举措。改革的结果是国家开始有意识地应用“产业政策”推动文化产业的发展，标志着我国对于文化产业及其地位的认可。第三次改革，其时间节点为党的十六大的召开，会议文件中再次明确了“文化产业”的概念，并将文化细分为文化事业和文化产业，并于全国各省市及文化宣传单位启动了文化改革试点工作[10]。2006年1月国务院发出的《关于深化文化体制改革的若干意见》中明确指出繁荣和发展社会主义先进文化具有全局性、战略性地位和作用。[11]改革的目标是以发展为主题，以改革为动力，以体制机制创新为重点，形成科学有效的宏观文化管理体制、富有效率的文化生产和服务的微观运行机制、以公有制为主体、多种所有制共同发展的文化产业格局和统一、开放、竞争、有序的现代文化市场体系。

2.政策话语的变迁

政策话语，是指“一个国家表达自己意识形态主张的话语体系和话语方式”[12]。可以看出，政策话语变迁的背后是一个国家意识形态的变化，马克思认为“意识形态是以思想形式表现出来的占统治地位的物质关系”[13]98。意识形态与政策话语是“表”与“里”的关系，意识形态决定着政策话语，政策话语反映了一定时期的意识形态。因此，文化政策话语就是国家在文化领域表达自己意识形态主张的话语方式。意识形态因素对文化政策的推动外化在文化政策话语的变迁上。

文化政策话语可分为国家话语、市场话语和公民话语。国家话语表现为政府利用文化政策作为其意识形态的宣传工具，达到“重塑灵魂的作用”[14]；市场话语则强调文化艺术与市场经济之间的关系，注重通过文化政策发挥文化艺术的经济功能；公民话语强调的是文化政策在培育公民参政能力，保护民主权利过程中发挥的作用。我国文化政策的演进是政策话语从国家话语转向公民话语的过程。

政策话语的变迁体现在统治者对文化政策态度的转变，从我国文化政策经历的由“国家领导”到“合作治理”的过程中可以看出，政策话语的变迁在我国文化政策三大阶段的转变中发挥了重要作用。其中国家话语的变迁主要体现在改革开放之初对此前完全“国家领导”的政策话语的废止；同时一种新的国家话语开始出现在文化政策之中，即文化建设是社会主义精神文明建设的一部分，对应于社会主义物质文明建设，文化发展承担了政治思想和价值观传播的责任，后统称其为“中国特色社会主义文化建设”。随着全球化进程的不断加快，文化被视为综合国力的组成部分与国际影响力的重要标志，发展文化产业，推进中华文化输出就是这一话语的具体体现。

市场话语自20世纪80年代末期形成以来经历了不断强化的过程，文化产业政策逐渐发展成为一项国家战略，市场话语开始占据政策主导。但是，与西方国家不同的是这种市场话语并不能被视为新自由主义意识形态影响的结果，新自由主义强调减少或者取消对文化市场的干预以及个人自由，而我国的市场话语在许多文化市场的核心领域禁止、限制外商投资，国有资本一直牢牢占据主导地位。事实上，这种市场话语是与国家话语的有机融合，受国家话语的影响，对文化产业与文化市场的鼓励与促进依然与对文化产品的审查与文化市场的规范相伴随，文化市场强调文化消费的作用，将公民转换成消费者，政府通过对消费权益的保障满足了公民文化权利。同时这一阶段，大量文化产业政策的诞生与市场话语的壮大不无关系。

公民话语表现为对文化需求和文化权利的满足和保障。这两种修辞分别对应于文化产业和公共文化服务体系的建设，然而，这两种修辞背后是通过文化产业与公共文化服务对文化公民权的塑形，其本质上是政治权利对于社会个体的规训。公民话语的核心是公民文化权利，公民文化权利是“知情与表达的权利”。在现实中，就是公民参与文化生产与文化消费的权利。因此公民话语的变迁其实就是公民文化权利的获得或者是公民文化权利获得意识的提高。显然，随着公民权益理论的兴起，公民文化权利获得意识逐渐提升，驱动了文化政策向满足人民文化需求和参与文化生产、消费权利的转变，中央及地方围绕这一政策话语制定了一整套文化经济政策及公民文化权益政策，保障公民的文化参与和文化权益的实现。

(二)外部推动

1.经济的发展和全球化的影响

随着改革开放及社会主义市场经济改革的深入，我国在经济领域取得了巨大成就，同时居民人均年收入从1978年的343元增长到了2018年的28228元。居民收入的提高为居民文化消费提供了基础和动力，文化消费的提高实际上就是公民对文化权利追求的显著表现。原有的文化政策无法满足和保障公民的文化权利，促使文化政策的制定主体不得不对文化政策进行改进升级。因此，经济的发展直接促进了文化政策的变迁，引导了文化政策的变革方向，使得文化政策边界更加开放。

然而，从另一方面说，开放的文化政策也必然会受全球化的冲击。全球化作为一种不可逆转的趋势，促使我国进行一系列文化体制改革来应对文化全球化，尤其是应对西方化的通俗文化产品和内含在其中的西方文化价值观的传播。随着经济全球化的不断推动，文化全球化也成了各个国家研究的重要课题。文化全球化这一概念其本质上是基于现阶段经济、文化、政治以及生活方式的相互交融、多元共存的发展模式。文化全球化发展不能等同于文化一体化发展，也不是民族文化的消融或者文化同质化的外在表现，而是基于不同文化之间的多元化发展。[15]文化全球化进程要求民族文化在文化全球化的进程中，不断更新、完善以及发展其个性化的文化样式，这从另一方面驱动着我国文化政策演进。

2.信息技术的推动

随着互联网技术以及智能移动终端的普及，文化的交流方式也变得多种多样。信息化在加快文化全球化进程的同时，也带了很多的问题和矛盾，这些问题和矛盾进一步刺激了国内文化的发展以及文化政策变革。

在信息时代下，一方面，互联网时代下技术的提升带来了文化生产方式和文化消费方式的变革，在这个过程中政策发挥了重要促动作用——政策与“文化技术”的提升之间形成了一种新的耦合关系，而当文化技术在一定的框架内对文化生产与消费达到最大效用时，就会推动政策的不断创新以持续耦合二者关系。当信息技术与文化融合的趋势加深时，带来的是文化与现代技术融合下“一体两翼”的政策体系。另一方面，信息化的深入伴随的是文化传播的便利，这种便利具有“双面性”，其既可以是先进文化传播的便利，亦可是西方通俗文化和封建糟粕蔓延的便利。在“两种便利”同时存在的情况下，需要我国政府通过文化政策的工具，改善文化政策，辨别文化传播中的精华与糟粕。倘若文化政策在信息化的过程中出现“缺位”状况，文化的冲突和矛盾将直接显现，人民群众接触到的外部思想浪潮或者文化侵蚀也就更加直接，这就要求文化政策需要保持很强的迭代能力，不断地更新和完善，加强文化产业的输出，完善公共文化服务体系建设，增强人民群众文化自信。

三、文化政策演进的内容

(一)功能定位上的演进

功能定位是判断文化政策演进阶段的重要依据，新中国成立之初至社会主义市场经济体制改革目标提出的这一阶段中，党中央以及领导人已经明确指出文化对于我国建设的重要意义，且就文化发展以及文化建设问题多次提出有指导意义的方针和意见。例如“‘双百’方针”“文艺为工农兵服务”等，但碍于当时社会环境以及国内外复杂形势的影响，导致这一阶段文化领域的政策基本上是依靠政党领袖的超凡魅力以及政治动员能力，将文化政策宣传、贯彻、传播到基层群众中去，“引导社会主义文化发展”是我国对文化政策的初次定位[5]。新中国成立之初，虽然在政治制度上建立了社会主义国家政权，但并不等于在文化上建立了与之相匹配的社会主义文化空间。新中国的建立必然是要在批判旧中国文化社会的基础上，突出中国共产党代表的社会主义文化，这与此前的旧文化相比是完全不同的两种文化，因此需实行国家领导型文化治理，借助政策这一具有强制性的管控工具批判旧文化，宣传社会主义文化。

经历过十多年的“摸着石头过河”，改革开放的首要目标成为促进经济快速增长，其核心战略就是要进行社会主义市场经济改革。这一阶段国家的工作重心向经济发展以及创造更高水平的GDP转变，文化建设也开始着眼于创造更高的经济价值。文化的经济功能开始被挖掘，1996年《关于进一步完善文化经济政策的若干决定》的出台标志着文化经济政策开始成为文化政策的主要内容，在我国加入世界贸易组织之后文化产业正式被提升到国家战略地位的高度，2002年中共十六大第一次将“文化事业”与“文化产业”放在同等的地位，并提出“完善文化产业政策，支持文化产业发展”的方针，明确将文化产业政策作为我国经济发展的重要工具。

十七大以来，中国对文化政策功能定位的认识不断清晰，认为文化政策已经成为国家综合国力不可或缺的一部分，文化政策对于经济建设和国家发展的“助推器”和“增效器”的作用被高度肯定[16]。

2014年习近平主席在中央国家安全委员会上首次提出将文化安全与政治、经济安全并列的地位，国家文化安全的构建离不开社会主义核心价值观和中华民族传统价值观的建设，而文化政策功能就在于运用政策的强制性工具重建社会主义核心价值观和中华民族的传统价值观，从而达到维护国家文化安全，推进文化治理进步的目标。

(二)战略地位上的演进

自新中国成立以来，国家建设中国特色社会主义的总体战略布局从“两手论”至“五位一体”演进，文化建设始终在总体布局中占有重要一席。尤其随着文化软实力在国际上的重要程度越来越高，国家之间的竞争从经济、军事等硬实力转向了文化软实力竞争，国家文化管理部门重新认识了文化软实力建设发展的重要意义，文化建设随之被提到了与经济建设、政治建设和社会建设同等的高度。

文化建设地位的提升带来了文化政策战略地位的提升，文化政策在战略地位上演进的表现形式可以分为两个方面。

第一，文化政策的数量明显提升。从新中国成立到改革开放再到党的十七大召开，出台的文化政策以三大阶段为节点显著增多，同时政策的纵深程度和覆盖范围也发生了巨大的转变。“1978年至2002年间，国家出台的相关政策数量为37个，2003年至2012年间，文化产业政策的数量则上升至99个，2012年至2017年出台文化产业政策为77个”[17]，且涵盖范围全、纵深程度广、更新速度快。

第二，文化政策体系化建设逐步完善。新中国成立初期，文化建设相对于经济、政治和工业领域较为滞后，文化政策制定较为笼统，缺乏具体、完善的政策规划，政策所涵盖的范围也较窄小，仍然存在很多“空白区域”。随着党的十七大召开，国家开始系统性地加强文化建设和管理工作，对于文化政策所涵盖的文化产业、文化事业以及文化管理等各个方面都进行了体系化的完善，包括新兴的互联网文化管理也是文化政策体系化建设的重要组成部分。

(三)管理思想上的演进

新中国成立之初，政治是文化政策的重要影响因素，文化政策在很大程度上是为我国社会主义国家建设服务的。在当时复杂的社会环境中，宣传社会主义文化，建设社会主义国家无疑是文化建设的重要而紧迫的任务。而随着改革开放的逐步推进，人们发现只注重文化政策的政治属性而忽略文化的其他属性不利于我国生产力的发展和经济的提升[18]，故而在接下来的发展时期内，国家对文化建设的发展方向和指导思想发生了根本变化，将文化的管理领域从社会主义文化建设扩张到了经济管理和社会治理领域，提出了文化市场化改革和文化治理体系和治理能力现代化的新路径。尤其是党的十六大后，党和政府对文化建设和文化政策的构建又有了新的认识，只要是健康的文化都得到了政策层面的认可，具备合法化的身份。[19]我国的文化政策构建和文化建设正在由国家领导走向合作治理，朝着多元化的方向发展。

四、 社会主义文化强国视野下文化政策的未来走向

随着“全球一体化”战略的不断推进，如何面对多元文化所带来的挑战，建设社会主义文化强国是当今文化政策发展的重要议题。在深入总结我国文化政策发展实践历程的基础上，结合当今我国文化建设的总体布局以及发展要求，今后的一段时期，我国文化政策的走向应关注以下几点。

(一)政策话语走向多元化

1.从国家话语走向国家、经济、公民的整合话语

国家话语的单一配置不能充分激发文化发展的积极性和能动性，甚至会导致文化出现脱离群众需求的危险。政策话语的多元化是当前我国面对文化需求增强、多样性加深，满足人民文化权利的重要保障。国家、经济、公民的整合话语就是以国家战略发展目标以及国家综合竞争实力为指导性话语，以市场经济以及资源配置为辅助性话语，以公民的“文化需求”和“文化权利”为检验性话语[20]。文化政策话语配置多元化就是要使得文化政策在保证国家文化安全的基础上既能保障人民的文化权利，又能创造经济价值，整合话语能够全面整合影响文化政策更广泛的因素，充分调动积极性和创新性，使得文化发展不仅仅依靠某一个层面或集体，而是依靠国家、政府以及人民各阶层的共同力量来创造和建设。

2.以公民政策话语的实现，提高国家文化软实力

现如今文化软实力已被各国视为国家文化实力的重要标准，文化软实力是“一个国家基于文化而具有的凝聚力和生命力，以及由此产生的吸引力和影响力”[21]198。文化软实力不仅在一定程度上体现了一个国家对于文化政策的关注程度，还对于经济、政治以及国家建设等方面有着“标尺”作用。[22]公民政策话语的实现是参与和支持文化建设的核心所在，其是文化创造活力的重要源泉。提高国家文化软实力需要党、国家以及人民各层面全方位的共同努力。特别是人民群众在文化建设的主体作用不能够忽视，其既是物质财富的创造者，也是精神财富的创造者。[23]要采取有效措施、创造有利条件，动员党政各部门、社会各方面共同参与文化建设，最大程度、最大限度上提高国家文化软实力；要充分发挥人民群众在文化建设中的主体作用，进一步激发人民群众的文化创造潜能，使文化大发展大繁荣拥有广泛而坚实的群众基础；要充分调动广大文化工作者的积极性，发扬艺术民主和学术民主，营造宽松和谐的文化发展环境，表彰有杰出贡献的文化工作者，使各类文化人才的才华有展示舞台、创造有实现空间、贡献得到社会尊重。[24]

(二)政策逻辑走向治理

文化治理不同于政治治理和经济治理，它直接作用于文化领域，直接对文化资源进行分配，对文化参与者的行为施加影响，以此来满足各方的文化需求。文化不仅代表公民的文化权利，也具有“引导社会、教育人民、推动社会发展的功能”。因此，文化不仅仅具有权利维度，更具有权力维度，即上层统治者对文化的影响。现代多元治理下要求既要充分发挥公民参与文化建设、享受文化发展成果的权利，又强调政府的主导作用。简言之，满足人民文化权利和发挥政府对文化主导的“两翼齐飞”的治理模式将会主导我国文化政策的制定。文化政策走向治理是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，也是我国文化事业和文化产业发展的现实需要。

1.深入国家文化治理体系和治理能力的现代化

文化创意产业是文化治理体系治理能力现代化建设中的“新鲜血液”，也是党和政府未来推动发展的主要方向。[25]在这一过程中仍需要发挥市场在资源配置中的主体性作用，明确市场在文化产业发展中的作用，建立健全有序的市场竞争体系，突出文化市场和文化创意产业的驱动作用；公共文化服务体系建设是国家文化治理体系中的重要环节，大力发展公共文化服务，保障“以人为本”的基本发展思路；扩大对外文化交流，不仅仅是采用市场化的形式，将文化用贸易的方式送出国门，更重要的是通过文化贸易建立对外贸易的新格局，创造新的经济增长点的同时在世界建立中国话语体系，保障国家文化安全的同时对外输出优秀的中华文化。

2.提升文化治理能力，协调文化产业和文化事业的关系

加快文化事业和文化产业治理能力的提升，不断提高我国文化的总体实力和国际竞争力。发展是硬道理，是解决中国所有问题的关键，也是提高国家文化软实力的关键。要树立强烈的机遇意识、发展意识，开阔发展思路，拓宽发展途径，推动我国文化事业全面繁荣和文化产业快速发展[26]。

坚持以政府为主导，把发展公益性文化事业作为保障人民基本文化权益的重要途径，加大财政投入力度，加强社区和乡村文化设施建设，鼓励社会力量积极参与公益性文化建设，拓宽服务渠道，健全服务网络，不断提高公共文化产品和服务的供给能力。坚持市场的主体地位，进一步发挥文化创意和科技创新在文化产业发展中的主体支撑和带动引领作用，大力拓展文化与经济、社会各领域融合的广度和深度，优化创新创意体系、激发创新创意活力，主动适应和引领经济发展新常态，形成经济发展新动能，更好地为经济结构调整、产业转型升级服务。

(三)政策空间走向优化

1.法律——文化政策空间的屏障

从世界文化强国的经验看，制度和法律的驱动对文化的发展已经越来越明显，长时间以来制度与法律已经与文化的发展形成了一种耦合关系。法律的制定受地域文化的影响，而文化的高质量发展更需要法律的保驾护航，近年我国文化产业虽然快速发展，但法律建设依然滞后于文化产业的实践。而政策与法律作为文化发展的“一体两翼”，在文化发展的进程中起着重要作用。因此，推进文化政策法律化，将一些较为成熟的文化政策上升到法律层面将更有利于成熟文化政策的稳固施行；对于一些规定和政策无法解决的问题，法律可以更为直接和有效地进行干预。从这个层面看，文化政策法律化将是我国文化政策的新走向，为我国文化政策提供屏障。

2.国家文化安全——当代中国文化政策的“净空”

在国家文化安全方面,传统安全与非传统安全是互相交叉的关系。过去意识形态的斗争就是传统的文化安全,比较典型的如美国在冷战时期,直接针对中国社会主义制度的抨击,传统的文化安全表现在其政治性。非传统安全具有隐蔽性、间接性。非传统的文化安全因素在新的历史条件下在增加、扩大，正是基于客观环境的日趋复杂。[27]习近平讲话指出了当前我国国家安全的“三个历史性巨变”——内涵和外延比历史上任何时候都要丰富；时空领域比历史上任何时候都要宽广；内外因素比历史上任何时候都要复杂。

如何认识文化开放与文化安全的关系，并在文化开放中维护文化安全，成为在全面深化改革背景下建设社会主义文化强国必须解决的重大课题。文化安全要建立在文化先进的基础上，文化越先进，越占领文化制高点、道德制高点，文化越安全。要具备民族优秀文化的自信,充分吸收优秀文化传统的成果，吸收世界各国的优秀文化传统，不断地批判、抵制错误思潮，在思想的交融和交流中,跟错误的思想进行交锋。

文化强国的“强”不仅仅体现在经济和政治等硬实力的强，更是文化“软实力”的强，强调以文化强国，文化既是目的也是手段，文化的手段价值要通过文化政策来实现，准确把握文化政策的未来走向是社会主义文化强国建设的关键所在。