土耳其侨民政策研究

安翠丽

(中国人民公安大学 国际警务执法学院，北京 100038)

近年来，土耳其政界人士越来越多地关心土耳其侨民的政治和社会问题。土耳其总统埃尔多安多次访问德国并发表讲话，呼吁土耳其侨民不仅要保持与土耳其和土耳其文化的关系，而且要以土耳其利益为重。埃尔多安的演讲和其他土耳其高级官员的类似评论引起了德土关系摩擦。与此同时，在法国或荷兰等欧洲国家，土耳其侨民政策也成为有争议的政治话题和批评对象。为什么会出现这种现象？本文在阐明侨民、侨民社区以及侨民政策等基本概念后，通过研究土耳其侨民的形成过程以及土耳其侨民的政策体系和机构框架，进而探究土耳其侨民政策的局限性和启示。

一、土耳其侨民的形成与特点

侨民一般是指长期居住在外国但是保留本国国籍的人。近年来，一些拥有很强集体身份的国外人士将自己定义为侨民。本文中的侨民被定义为“基本上永久居住在他们的种族或宗教家园的边境之外具有共同血统(origin)的人，”。(1)Y. Shain and A. Barth， “Diasporas and International Relations Theory，” International Organization， Vol.57， (Summer 2016)， pp.449-479.侨民具有四个显著特征：一是分散(disperse)，一个族裔群体或一个国家公民分散在原籍地之外；二是追溯(retrospect)，移民群体与原籍国保持联系和认同；三是社区精神(community spirit)，在东道国移民群体被排斥和歧视的共同经历；四是域外性(Extraterritoriality)，一种集体认同，不再仅仅属于某一特定领土区域，不管是东道国还是原籍国。(2)Y.Ayan， “Turkish Diaspora Policy: Transnationalism or Long-distance Nationalism?” in Turkish Immigration Policy， ed. by I. Sirkeci and B. Push， London: Transnational Press， 2016， pp.169-181.

土耳其侨民主要居住在欧洲，且主要为劳工。2013年土耳其人口普查数据显示，在欧洲各国的土耳其侨民总人口高达500万左右。(3)欧洲缘何遍布500万土耳其侨民. http://mini.eastday.com/bdmip/171225181505116.html retrived:2019-05-01从20世纪60年代开始，土耳其鼓励其公民迁移到欧洲，部分原因是为了减轻其劳动力市场压力，以这种方式防止可能出现的社会政治紧张局面。土耳其政府当时认为，“客工(guest workers)”在西欧停留几年后将带着新的技能和知识返回土耳其，从而有助于减轻技术工人的短缺问题。(4)S. Sayar， “Migration Policies of Sending Countries，” Annals of the American Academy of Political and Social Science， Vol.485，1986， pp.87-97.但是，绝大多数“客工”到期后不愿回去，而德国雇主对既便宜又肯干的土耳其“客工”也颇为满意，愿意帮他们“做手脚”，地方政府认为这种做法对德国经济有利，也睁一只眼闭一只眼。这样一来，本应“有来有去”的土耳其“客工”变成“有来无去”。这些来自土耳其的“客工”及其家属长期居住在欧洲，被称为“土耳其侨民”，逐渐形成了土耳其侨民社区。此外，土耳其侨民还包括政治流亡者(由于1980年政变) 或战争导致的流离失所的人民(主要是库尔德人，由于土耳其军队与土耳其东南部的库尔德工人党部队之间的武装斗争)。

土耳其侨民与土耳其保持着密切和永久的关系，拥有高度自治组织，在参与东道国社会活动时，保留自己的文化、宗教以及与原籍国的联系，具有长期的文化、政治组织和特定的社会网络。土耳其侨民参与原籍国的政治活动，是土耳其最大海外选民群体。土耳其侨民具有很大的差异性，无论在文化、种族、宗教还是在就业范围方面。德国土耳其侨民从事着从高素质的工作(如企业家)到脏乱差条件艰苦的工作 (dirty-dangerous-difficult jobs，简称3-D-jobs)。(5)Y. Aydn， “The New Turkish Diaspora Policy: Its Aims， Their Limits and the Challenges for Associations of People of Turkish Origin and Decision-makers in Germany，” SWP Research Paper， 10， October 2014， Berlin.

二、土耳其侨民政策

“侨民政策”，又称“侨民参与政策”，是指在建立、支持和加强侨民自信和能力上的所有政策、战略和手段。国际移民组织(IOM)区分了四种类型的侨民政策：一是支持性政策(enabling role)，解决间接阻碍侨民参与发展的主要障碍，例如减少官僚主义作风，简化程序，允许双重国籍，发展投资项目等；二是包容性政策(inclusionary role)，承认侨民为正式公民，承认其贡献，解决其主要形象问题，建立信任等政策；三是合作性政策(partnership role)，支持建立伙伴关系，如支持和承认现有的侨民发展倡议，发展本国和东道国之间的合作，与国家、地区和地方层面协会建立合作关系；四是促进政策(catalytic role)：为侨民利益而推进侨务机构改革。

多元文化主义政治和全球化推动了侨民社区的形成和侨民政策发展。一方面，如果没有多元文化主义政治和移民基本政治权利、文化权利和社会权利(例如永久居住权)的日益扩大，劳工移民以及后来的家庭团聚将会受到限制，很难形成侨民社区。另一方面，作为全球化一部分，贸易和资金流动的自由化为侨民提供了在其本国开展商业活动的市场机会。过去，国际社会鼓励侨民对本国的投资和汇款，从而发挥侨民在资助本国经济发展方面的作用。作为发展的推动者，侨民的这种角色已经在联合国等主要多边组织中得到越来越多的认可。(6)K. Sharma & A. Kashyap， et. al.， “Introduction: Opportunities and Challenges for Mobilizing the Potential of Developing Country Diasporas，” in Realizing the Development Potential of Diasporas， ed. by K. Sharma & A. Kashyap， Tokyo， New York & Paris: United Nations University Press， 2011， pp.1-15.但是，侨民投资者和企业家与他们的祖国同行在国际经验、企业规模和范围、市场知识、社会网络等方面存在差异。各国政府可以从这些差异中总结经验，制定政策和项目方案，提供投资相关信息、可靠社会网络和经济激励，提升侨民的政治和社会参与度，维护国家利益。

全球化迫使土耳其重新定位其在国际关系中的角色，通过政策支持发挥居住在世界各地的土耳其侨民的潜力，特别是在德国的土耳其侨民。土耳其侨民政策体系主要涉及经济、政治和文化三个方面，激励土耳其侨民了解和适应土耳其民族文化，增强土耳其侨民与土耳其的文化认同感和政治、经济联系，支持土耳其侨民向东道国争取社会和文化权利，进而帮助土耳其实现其在欧洲的政治愿景。此外，土耳其通过侨务机构团体对生活在德国和其他欧洲国家的土耳其侨民及其组织加以影响，从而更好地维护土耳其的国家利益。

(一)土耳其侨民政策体系

这些年来土耳其政府主要采取了“影响和认同”的防御性政策，试图加强侨民与祖国土耳其的联系以及他们对土耳其国家的忠诚，从而防止居住在国外的土耳其公民被同化，并防止他们与土耳其和土耳其文化断绝联系。但与此同时，土耳其政府鼓励土耳其侨民参与当地社会，扩大侨民在东道国的影响，从而更好地服务于土耳其的国家利益。

1.土耳其侨民政策旨在加强土耳其与土耳其侨民之间的经济关系，更好利用土耳其侨民的潜力，维护土耳其的经济利益。由于出口导向型经济模式和长期外贸逆差，土耳其外交政策一直很重视土耳其海外企业的商业利益，土耳其新的侨民政策也是如此。在过去十年中，土耳其对外直接投资不断增加。对外经济关系委员会(DEIK)的明确任务是加强与土耳其侨民的全球合作，旨在为出口和投资开辟新的机会。

2. 土耳其侨民政策借助于新奥斯曼帝国或现代主义的有关理论，在欧盟地区重点动员土耳其侨民获得对这些欧洲国家的政治影响，从而帮助土耳其实现其加入欧盟等政治愿望。土耳其政府企图让土耳其侨民成为土耳其利益的代言人。为此，土耳其政府鼓励土耳其侨民融入德国，因为只有这样他们才能在东道国政党和协会等机构中产生影响，从而成为土耳其的说客。土耳其认为，一个融合程度低的社区可能对土耳其加入欧盟产生不利影响，因为它会使大多数德国人对土耳其人产生一种不良印象。在土耳其官方看来，欧洲的土耳其侨民是土耳其加入欧盟及其属于欧洲的“强有力的合法性”。(7)Ö. Bilgili & M. Siegel， “Understanding the Changing Role of the Turkish Diaspora，” UN University/ Maastricht Economic and Social Research Institute on Innovation and Technology (UNU-MERIT)， September 2010 (WP 39/2011).土耳其将德国众多和相对组织良好的侨民社区视为游说团体。因此，新的土耳其侨民政策的一个目标是支持土耳其侨民的政治活动以及支持土耳其侨民扩大其在欧洲东道国的政治影响。

3. 文化方面，新土耳其侨民政策通过宣传土耳其语言和文化，改善土耳其在国外的形象，提高土耳其侨民的文化自信。这些政策又与政治目的密切联系，因为它们也是公共外交的一部分，包括展示土耳其文化遗产，促进文化交流，加大对土耳其的宣传，提供土耳其语言、文化以及国家艺术方面的教育服务，主要体现为尤努斯埃姆雷文化中心(Yunus Emre Cultural Centers，简称YEKM)的建立。作为尤努斯埃姆雷基金会(2007年)的一部分，尤努斯埃姆雷文化中心成立于2009年。尤努斯埃姆雷是安纳托利亚诗人，生活在14世纪的苏菲神秘主义者。今天，他被认为是安纳托利亚土耳其文化的先驱，并获得了逊尼派和阿勒维的认可。在巴尔干半岛、高加索地区、近东和中亚地区，土耳其通过语言和文化产品输出将土耳其定位为重要的区域参与者，提高土耳其国家的影响力。

(二)土耳其侨务机构

土耳其侨民政策不仅限于侨民政策体系，还反映在推动政策制定和实施的机构框架中。与土耳其侨民政策有关的机构有以下四个，其中后三个是为了适应土耳其侨民政策的新因素而成立的。

1.土耳其伊斯兰联盟(DiTiB)。土耳其伊斯兰联盟作为一个宗教协会于1982年在柏林成立，并于1985年在科隆得以发展壮大，成为德国清真寺协会的保护伞组织。土耳其伊斯兰联盟的成立不仅是为了响应土耳其侨民的宗教需求，也是为了对欧洲土耳其侨民中伊斯兰社区的出现作出反应。这些伊斯兰社区是独立的，对德国政府有颇多批评，例如苏莱曼(Süleymancs)伊斯兰文化中心(IKMB)，米利戈利(MillGörü)伊斯兰社区(IGMG)和卡普兰(Kaplan)的支持者。(8)Y.Ayan，“Turkish Diaspora Policy: Transnationalism or Long-distance Nationalism?” pp.169-181.土耳其伊斯兰联盟受土耳其国家宗教事务主席团(DiB)的管理和控制。该协会还经营一个基金，资助和组织已故土耳其穆斯林的遣返和埋葬工作。

2.土耳其海外及相关社区办公室(YTB)。土耳其海外及相关社区办公室成立于2010年4月6日，具有国家秘书处的地位，由土耳其共和国总理办公室监督。通过建立这个新办事处，土耳其政府为协调海外土耳其公民和相关社区的关系提供了体制基础。(9)YTB网站，http://www.ytb.gov.tr/kurumsal.php， retrieved 2019-05-06.土耳其海外及相关社区办公室有四个活动领域：一是海外土耳其公民；二是相关社区；三是国际学生；四是非政府组织。

3.尤努斯埃姆雷文化中心(YEKMs)。土耳其公共外交和外国文化政策的核心目标是加强土耳其的“软实力”。 “软实力”是指不采取强制措施，而靠说服力和吸引力赢得别人的信任，并使别人做出有利于自己的决定的能力。这一战略的支柱是尤努斯埃姆雷基金会(YEV)和尤努斯埃姆雷文化中心(YEKMs)。土耳其正义与发展党以历史和文化遗产的文化主义理念为基础，具有明显的新奥斯曼风格。(10)A. Kaya， & A. Tecmen， “The Role of Common Cultural Heritage in External Promotion of Modern Turkey: Yunus Emre Cultural Centres，” Istanbul: Istanbul Bilgi University， European Institute， 2011 (Working Paper 4， EU/4/2011)，http://eu.bilgi.edu.tr/media/uploads/2014/05/22/working-paper4_2.pdf

4.欧洲土耳其民主党联盟(UETD)。欧洲土耳其民主党联盟被视为土耳其执政党，土耳其正义与发展党(AKP)的游说协会，尽管该组织的代表否认了这一点。欧洲土耳其民主党联盟强调，欧洲土耳其民主党联盟与土耳其正义与发展党没有“有机联系”， 欧洲土耳其民主党联盟只是与政府部门保持良好关系，从而实现其重要的“传递功能”。实际上，欧洲土耳其民主党联盟对土耳其正义与发展党政府的重要性在于借助其有限能力影响土耳其的侨民组织。

三、土耳其侨民政策的局限性

土耳其侨民政策旨在加强土耳其侨民与土耳其的联系，支持侨民组织，并呼吁土耳其侨民保持土耳其身份。然而，土耳其侨民的文化和政治分化以及其对土耳其侨民政策的不满限制了土耳其政府干预和利用土耳其侨民的企图。

(一)土耳其的侨民政策存在着致使土耳其侨民文化和政治分化的危险。土耳其侨民政策强调保守的社会观念和土耳其民族文化价值观。德国的土耳其侨民沿着文化路线分化开来，这些文化路线在政治分化中也有所反映。在政治领域，具有土耳其背景的移民根据自己的文化身份做出决定并采取行动。2015年7月土耳其武装部队和库尔德工人党武装分子爆发战争之后，亲政府组织和亲库尔德人组织分别在德国举行了抗议游行，双方都批评对方而没有批评自己的政治阵营。(11)Y.Ayan， “Turkish Diaspora Policy: Transnationalism or Long-distance Nationalism?” pp.169-181.

(二)土耳其侨民政策加剧了世俗土耳其侨民与土耳其政府的疏远。土耳其侨民政策对保守派或亲土耳其正义与发展党圈子的政治支持滋生了土耳其侨民中世俗库尔德人和阿莱维斯人的不满。土耳其正义与发展党政府不愿意也无法整合那些对土耳其政府的国内政策抱有批评态度的移民协会，例如政治化的库尔德人，阿莱维斯人和世俗的土耳其人。自2013年土耳其格兹公园抗议活动以来，许多土耳其移民协会对侨民活动失去了兴趣。警察过度使用武力和暴力从格兹公园赶走野营和平抗议者，导致在德国的土耳其侨民协会的批评，并在德国引发了反对土耳其政府的侨民抗议活动。这加剧了世俗侨民与土耳其政府的疏远以及对土耳其侨民政策的怀疑态度。

(三)土耳其侨民政策导致土耳其与欧洲国家关系出现摩擦。土耳其侨民政策使国内问题与外交问题相互交融在一起。国内问题，例如德国土耳其人融入路径、双重国籍、家庭团结或土耳其儿童与养父母的安置，正在成为外交问题。外交问题，如土耳其加入欧盟等正在成为德国国内政治问题，部分原因是这些问题是由土耳其侨民组织提出的。2017年3月12日荷兰拒绝土耳其外长入境荷兰，阻碍他向当地土耳其侨民拉票支持公投，结果招来土耳其抨击荷兰是“法西斯分子”外，荷兰的土耳其侨民也前往当地土耳其领事馆，声援本国政府。土耳其外交部表明，不希望目前外游的荷兰大使于短期内返回土耳其；而荷兰驻土耳其的使领馆及相关官员的官邸，出于安全理由，暂时关闭。(12)在荷兰的土耳其侨民示威， 对荷兰当局这一决定感到失望，参见2017年3月12日http://news.ifeng.com/a/20170312/50771664_0.shtml， 2019年5月8日因此，国内政策正在成为外交政策，外交政策正在成为国内政策，土耳其侨民政策加剧了这种情况，从而导致土耳其与欧洲关系出现更多摩擦。

(四)新的土耳其侨民政策因有助于土耳其侨民民族主义的发展，导致侨民的自我排斥。侨民民族主义是指侨民认为自己是一个移民或少数群体，不被东道国社会完全接受，其显著特征是为原籍国感到自豪。侨民民族主义可能促进移民群体的自我排斥和隔离。土耳其对德国土耳其侨民的日益关注更具目的性，培养民族主义情绪，即对原籍国感到骄傲，禁止对原籍国政府进行批评，寻求与欧洲(特别是在德国)土耳其优秀侨民建立或维持永久性制度化关系，这种侨民政策具有侨民民族主义的元素，不利于土耳其侨民融入当地社会，导致侨民的自我排斥。

结 语

土耳其通过建立健全侨务机构，从政治、经济、文化和宗教等方面影响土耳其侨民，加强土耳其侨民与其祖国的联系，使其保留土耳其的宗教文化，保持对土耳其的忠诚。与此同时，土耳其试图利用土耳其侨民的海外影响，帮助其实现加入欧盟的政治愿景。但是，土耳其侨民政策过度培养土耳其侨民民族主义情绪，忽略了侨民双重文化取向、双重身份和双重忠诚特点，不利于土耳其侨民融入当地社会，更不利于保护土耳其侨民的利益，甚至导致土耳其侨民的政治和文化分化，疏远了世俗侨民与土耳其政府的关系。土耳其侨民政策鼓励在德国、荷兰等欧洲地区的土耳其侨民参与土耳其本国政治活动，土耳其政客甚至跨越国界到欧洲政治游说土耳其侨民，造成了一定程度的外交风波。

土耳其侨民政策给我国侨民政策制定和侨务机构的完善带来以下几点启示：一是通过制定侨民政策法规，鼓励侨民保留他们的特殊身份以及他们对祖国的忠诚和联系(特别是文化联系)的同时，帮助侨民融入东道国社会，参与东道国经济和政治等社会活动，保护他们的权利和利益；二是进一步整合和完善我国的侨务机构，建立侨民组织，召开侨民集会，开展多种多样的活动，弘扬我国民族传统文化，加强侨民与祖国的联系，增强侨民向心力和凝聚力等，防止侨民的政治和文化分化。三是通过规范汇款和人力资本流动促进侨民的经济活动，加强与我国的经济联系，更好利用我国侨民的潜力，加强与我国侨民的全球合作，为扩大我国出口和投资开辟新的机会。