精准扶贫工作中驻村干部执行力提升的路径探析

摘要：随着脱贫攻坚工作的深入推进，西部贫困地区驻村干部选派上实现尽锐出战、真蹲实驻，全力开展精准扶贫，脱贫攻坚工作取得卓越的成效。但在贫困地区驻村帮扶工作中，部分驻村干部仍存在积极性不高，作风建设不强和消极懈怠等问题，由此导致精准扶贫工作执行力大打折扣。因此，在全面打赢脱贫攻坚的最后决胜阶段，增强基层组织力量，畅通基层利益表達机制，着力提升贫困地区驻村干部执行力建设显得尤为重要。

关键词：精准扶贫;驻村干部;执行力

随着2020年实现全面同步小康宏伟目标限期的日益临近，国家脱贫验收能否顺利通过是关乎贫困地区与全国同步实现小康社会的直接体现，同时也是对广大驻村帮扶干部在精准扶贫工作中的执行力建设的检验。本文主要立足于当前贫困地区驻村干部精准扶贫工作开展中的效用发挥和执行力方面的体现，着重探讨驻村干部执行力建设方面的相关因素和效能。

一、 理论前提

国外学者对执行力的界定历史始于近现代，研究历程并不悠久。后来逐渐把研究焦点转移到加强政府执行力和提高政府效率方面，从组织架构、管理流程等角度研究怎样提高执行力，进而成为一段时期学界研究的焦点。国内学者对基层政府执行力的界定主要是偏向于研究政府公务员的执行力。谢庆奎、陶庆关于执行力的界定最符合本文所要表达的执行力的概念，即乡镇公务员贯彻执政党和国家的路线方针政策，执行公共政策的能力和效能，以实现既定目标的实践能力。实施驻村干部帮扶工作，也能畅通民众的利益表达机制，通过驻村帮扶，及时将村情民意向上级部门表达。本文研究的是驻村干部的执行力，从主体来看，与此有着不可割裂的联系，因为驻村干部就是基层政府公共政策的执行人之一。当前，驻村帮扶在农村治理创新中可以发挥重要作用，社会各界对该项制度的完善有着热切期待。在对我国精准扶贫学术热点的研究中，我国学术界的理论和实践研究多集中于政策方针及贫困户，而对精准扶贫中的驻村干部探讨较少。聚焦目前学术界对于干部驻村机制的研究大多从宏观层面出发，鲜有针对当前背景和农村发展规划下驻村干部执行力微观方面的具体探究。本文研究的是驻村干部的执行力，力图探究驻村干部作为一种外单位下派力量，镶嵌于村社力量之中，如何妥善处理好驻村干部、村支两委、村民三者之间的关系，如何充分发挥驻村干部的作用、精准发力、实现驻村工作真正的初衷和作用，这是本文要研究的重点。

二、 驻村干部在精准扶贫中的作用分析

为进一步贯彻落实好以习近平同志为核心的党中央所提出的全面同步小康目标和精准扶贫工作思路的要求，全国上下把驻村帮扶工作开展和驻村干部选派作为重要工作来抓好落实。各地应加大选拔驻村干部的力度，按照因村派人的要求，国家相关部门组织专门力量排查基层需求情况和干部队伍情况，“菜单式”遴选“对路”干部。

1. 驻村帮扶有助于建构政治信任、增强基层组织基础。在面对当前公民信任减弱的趋势，各地党委和政府推动的干部下乡活动可以视为政府自我调整或矫正的标志性动作之一。有学者把“万名干部进村入户”活动作为一种在乡村场域展开的“政治仪式”进行分析，指出干部下乡既是共产党群众路线的当代延续，也是维稳政治的现实需要，更是国家在基层治理中建构政治信任的路径之一。贵州本土学者孙兆霞（2017）指出，扶贫工作队和第一书记驻村扶贫的微观执行制度，不仅从执行层面保证了党的组织资源、人力资源以及物资资源与贫困村的对接，而且以扶贫的正义创建了党与农村社会有效互动的方式，从而为国家权力参与并塑造乡村治理提供了制度载体。因此，驻村工作组和驻村书记担任了本单位在实现脱贫攻坚工作前到帮扶贫困村开展以扶贫工作为核心的综合治理任务的党员干部。西部一些脱贫攻坚任务较重的地区还推行“双书记”制度，即按照党中央、国务院对脱贫工作的相关要求，精心选派后备干部和优秀年轻干部到村担任“第一书记”，配备选派市直部门“一把手”到村担任“帮村书记”，与原任村党支部书记相互协作开展工作，实现“双书记”驻村帮扶，为脱贫攻坚奠定了组织基础。

2. 驻村干部是连接帮扶单位与贫困村的桥梁和纽带。

驻村工作也是对我国精准扶贫中乡村治理上国家政权贫困治理中衔接帮扶单位与行政村之间的关系。费孝通（2009）在双轨制理论中提出，县以上通过正式的官僚制度加以整合，县以下奉行无为而治，即“皇权不下县”，在乡村治理中，中央政府权威是极有限的，地方事务由乡绅阶层主导，他们是一个国家与社会之间的缓冲层，20世纪前的国家政权没有完全渗入自然村，它的直接权力，限于社会政治结构的上层。在下层之中，它一般只透过士绅间接行使权力，并依靠下层结构中的上移分子进入上层来控制自然村。因此，驻村工作也是对原有治理体系中的精准扶贫资源的再分配，也是连接帮扶单位与贫困村的桥梁和纽带。

3. 驻村干部是精准扶贫中内引外联的重要因素。驻村干部作为新时期脱贫帮扶重要带头人，对推动精准扶贫起到了重要作用。根据网络化管理理论指出，在网络化治理中，因资源行成各关系主体的关系网络及相互链接关系。我国学者陈振明指出，根据网络化治理要求：政府部门与非政府部门、第三部门或公民个人等众多公共行政主体为了共享公共权力，通过合作在相互依存的环境中共同管理公共事务的治理模式。国家在实施精准扶贫中，帮扶对象需要驻村干部与外界取得联系及获取资源进行帮扶，帮扶项目也需要贫困村贫困人口及所在的乡镇才能实现，而驻村干部作为连接外部的网络治理因素，必须充分发挥网络节点和各要素间的作用，因地制宜、资源整合，充分发挥帮扶单位及其他行政机关和社会团体的帮助实现对贫困对象的帮扶。

4. 驻村干部是实现乡村振兴的重要抓手。驻村干部作为党下派到村的干部，要做好为人民服务的工作，把实现好、维护好最广大人民群众的根本利益作为开展工作的落脚点。乡村振兴战略实施要求在健全乡村现代治理体系中，加强农村基层党组织对乡村振兴的全面领导，基层党组织及驻村第一书记要将脱贫帮扶情况进行述职，这就更凸显驻村干部执行力建设的重要性。因此，驻村工作组要做好政策的解读，做好乡村建设规划及产业发展引领，做好“三变”引领工作，提升所驻村的乡村振兴工程的贯彻与实施。同时，驻村干部要结合当地的情况做好乡村振兴相关政策的具体落实，按照相关要求，带领村支两委及村民做好产业的发展和村庄规划等具体工作。

三、 驻村干部在工作执行中存在的主要问题分析

在脱贫攻坚任务更加繁重的西部地区，对同步小康驻村工作开展了更多的探索和实践。在西部许多地区实现了驻村干部全覆盖，驻村干部是实现老百姓精准脱贫的外部帮扶力量，充当了各种角色，发挥好各种作用。但是，从驻村干部的帮扶工作实践中，也体现出还存在以下几方面的问题。

1. 积极性有待提升。首先，在驻村干部选派工作中，部分驻村干部是被单位硬性选派而非自愿下去，所以对驻村工作有抵触情绪或者被动参与。其次，驻村干部是从机关事业单位或者国有企业中选派，许多人在脱离农村较久或者没有农村生活经历，对农村感情不深，对驻村工作尤其是对贫困户开展工作的思路打不开，在工作中被动应付。再次，部分驻村干部对驻村工作重要性认识不到位，认为驻村工作是单位选派下来，每月还要在村里时间上不得少于20天，加上周末还要开会填资料等等情况，适应原单位早九晚五生活是机关干部不适应其生活与工作节奏。难免出现消极应付和懈怠思想，更没有深入实际调研和加强学习政策理论。

2. 作风建设存在一定问题。首先，工作浮于表面，只图完成任务，不问实际效果，存在走过场、重形式、出工不出力等情况。其次，有些驻村干部存在到不了村、入不了户情况，对社情民意的掌握主要靠听报告，不知道怎么开展入户和也入不了户，不能从民众口中和生活中收集第一手的资料和情况。再次，有些对驻村工作管而不严、抓而不紧，得过且过现象在一定程度存在。有些还对精准扶贫的规定动作有一定的了解，对常规工作和创造性开展工作开展较差。最后，有些驻村干部对国家扶贫政策吃不透、村情民意摸不准。如对国家政策理解片面，如对国家在脱贫攻坚中的“一达标、两不愁、三保障”工作的理解停留在表面，对进一步的理解及实施缺乏正确的认识。

3. 帮扶工作内容多，存在工作情绪。首先，村里的党务建设、贫困户识别、填表开会、建档立卡等工作作为驻村干部的重头工作，这需加班加点完善资料和做好检查走访。其次，迎接不同类型的检查如交叉检查、国家第三方评估验收检查等等，按照不同类型的检查及时做好相关材料，实现处处留痕，检查前只要有一处错误，又返工让群众重新签名，“精准扶贫”工作变成了“精准填表”工作。再次，各级对驻村工作的检查多，“上面千条线，下面一根针”，各种各样的检查都面向贫困村，过多的检查打扰造成了驻村干部疲于应付，这也导致驻村干部怨言大。许多脱贫政策部署要通过驻村干部来执行，作为帮扶干部，许多“一票否决”的第一责任“被他们承揽了，面臨”“村级事务无限多、自身权力有限大，工作责任无限大”的囧境，一旦有问题，全部落在驻村干部和村支两委班子的身上。最后，驻村干部面临群众和督察组监督双重压力。群众无论有什么问题首先都去找驻村干部帮忙解决，市区乃至省督查组来也直接找驻村干部，“不发通知、不打招呼、直接入户”进行暗访，如不在岗或者开展驻村帮扶不力还会将督查结果和情况进而通报和反馈到有关单位和部门去，让许多驻村干部精神压力倍增。

4. 帮扶协调认可度有待提高。驻村书记存在虚职实责和多重管理现象，负有脱贫攻坚和基层党建的具体任务，不占当地村支两委的职数，不参与到村换届的选举，但驻村书记和驻村干部又受驻村地的县级组织部门、纪检部门、扶贫部门、驻村所在地的乡镇党委和原派出单位的共同管理，这导致驻村干部需要面对的主管部门过多，关系难以协调，在驻村帮扶过程中，出现帮扶协调认可度有待提升的问题。首先，驻村干部的介入，是对其权威及村内事务干预的直接推手，导致与村支两委关系不算融洽。其次，在对精准户识别过程中，对贫困户对象识别上不精准现象时有发生。再次，驻村干部更换频繁，导致驻村工作的开展没有可持续性，一些单位对其驻村干部是一年一换或两年一换，部分驻村干部看到更换频繁的时机后选择到基层“镀金”，使驻村工作的开展不可持续。第四，帮扶单位在帮扶中，由于帮扶单位是资源有限的“清水衙门”单位，对开展帮扶工作显得力不从心，既要做好帮扶工作，也要找关系去协调扶贫资源的分配问题，导致了这部分扶贫单位的扶贫工作不被基层和群众的认可。最后，驻村干部的社会认可度有待提升。认可度最高的是村支两委，驻村干部可以给他们带来更多的帮扶工作和党建工作资源。其次是人民群众，通过驻村帮扶使其得到“恩惠”，但部分群众也有驻村干部开展工作不公不认可等。

四、 精准扶贫背景下提升西部地区驻村干部的执行力路径选择

在精准扶贫背景下，驻村干部要在开展工作中做好熟悉政策当好宣传员、摸清家底做好调查员、注重项目支撑当好协调员、注重产业发展当好指导员、注重群众诉求当好服务员，共同做好扶贫攻坚工作。驻村干部应对精准扶贫工作要有新思路和新举措，才能实现脱贫攻坚的如期完成任务。

1. 增强基层组织力量，提升驻村干部能力。

首先，应按照上级党委政府的要求，从选派的范围、人选条件、主要职务和强化管理等方面对建档立卡村实现选派优秀人员、严格管控、真抓实干、确保素质强、业务水平高的人员充实基层组织力量。

其次，对基层驻村人员按照相关要求严格管理，实行分类施策、精准帮扶、优化结构、配强干部，对驻村干部的日常监管与年度考核结合起来，严格考勤制度、工作台账和驻村日志，强化其监管。相关组织部门和所在乡镇要定期做好对驻村人员的情况汇报工作，对驻村工作及遇到的问题及困难给予及时解决。当地纪检部门要做好驻村工作的考勤，坚持实地查看与督查暗访相结合，对开展工作不力进行整改和约谈，对约谈两次不改的进行召回等制度。

再次，相关单位各人员应做好后勤保障工作。驻村管理机构应深入了解驻村干部，对不同人员给予满足和实现不同的差异化奖励，对认真为贫困户出实招、办实事的驻村干部给予认可及宣传推广。

最后，要对驻村干部进行业务培训和组织现场观摩学习。对驻村干部的业务水平进行短期轮训，如在当地党校等培训机构，组织所在地的驻村干部进行现场学习观摩，对做得好的村组织及驻村机构进行表彰并将经验进行推广等等。

2. 营造良好的干事氛围。坚持科学的用人观、正确的选人用人导向，激励驻村干部在精准扶贫工作中的工作积极性和主动性，让勇于担当、甘于奉献、廉洁自律的好干部发挥自己的能力，同时让不作为、不履职尽职的干部没有前途。精准扶贫是我国利国利民的好政策，没有经验可以借鉴，没有数据可以追溯，建立正确的容错、纠错机制，将上级多次严厉禁止还依然我行我素的错误行为与精准扶贫中因试探性尝试、缺乏经验可循、外因不确定性造成的非人为过错、损失进行区分开来，让敢于担当、奋勇创新开拓的驻村干部放开手脚，大胆带领贫困农民脱贫致富。

3. 做好驻村干部的监管及关爱工作。在脱贫攻坚中抓好驻村干部监督工作，可以成立专门机构对驻村工作进行监管，可以统筹当地基层政府、县区纪委、县区组织部、县区扶贫办等部门，对驻村干部进行监管及对驻村工作进行督查。

一是搭建良好的交流培训平台。在驻村干部的驻村组织管理部门，可通过建立工作微信、QQ群，分管领导采用谈心谈话等多种的形式与驻村干部进行沟通，变以往垂直向下单一的沟通模式，为多渠道、多媒介、全方位的双向沟通模式，全方位了解驻村干部工作状况和思想动态。

二是对驻村干部的基层党建工作进行监管，对在脱贫攻坚中党建工作的贯彻落实情况是否到位，加强支部建设和队伍建设，提高党员个人的综合素质，切实增强所在村支部的战斗力及发挥在脱贫攻坚中的战斗堡垒作用。

三是做好对驻村人员的考勤及日常监管工作。驻村工作人员素质及业务水平的高低，直接关系到能否按期实现同步小康及国家第三方验收合格与否。

四是落实驻村人员责任制。在对贫困村帮扶过程中，实行领导包村，村干部及驻村人员包户，贫困不退出，帮扶就不终止，落实好纺村干部对贫困村贫困户帮扶责任制。

五是做好駐村人员的关爱工作。对驻村人员的监管及考核应结合实际情况人性化执行，减少动不动就追责问责情况发生。同时，要对驻村人员在生活上和家庭的关心，减少后顾之忧，对其在职称晋升、工资奖金及评先选优给予一定的关照。

4. 强化驻村干部素质，全方位提升其服务水平。加强驻村干部的素质，提升其服务“三农”的能力及水平非常重要。

首先，强化驻村干部素质，提升对驻村工作的认识。要处理好“如何让贫困户脱贫”与“如何让扶贫工作经得起扶贫指标的检验”的关系，想办法、出实招，真正用心用情去做好驻村帮扶工作及脱贫攻坚工作。

其次，驻村干部应加强学习，熟悉国家的帮扶政策与法律法规，做好帮扶宣传工作。要加强对国家政策的学习，尤其是十八大以来关于脱贫的相关精神的学习，国家对于脱贫攻坚的具体政策的领悟，使国家支农惠农政策得以贯彻落实，得以家喻户晓、深入民心。

再次，加强沟通联系，及时掌握村情民意。驻村干部要掌握社情民意、加强沟通协调，多走村串寨，上门入户走访，与村民进行面对面沟通，定期召开村民会议，及时将掌握的村民存在的问题与所驻村情况第一时间上报给相关政府职能部门，争取到相关的支持与政府的投入等等帮助。驻村干部也要以实际行动争取到群众的支持与认可，更好地解决贫困群众遇到的问题及困难，争取实现贫困群众早日脱贫和贫困村早日出列。

最后，要提升对贫困户的精准识别水平与本领。驻村工作的根本任务是提升贫困村民的满意度与获得感，提高其经济收入。

5. 驻村干部应顺势而动，做好村民与（下转第90页）乡村社会的服务工作。驻村干部驻村工作开展既开启了乡村振兴、实现了村民的脱贫致富，又增强了农民对脱贫工作的认可与信任，实现了同步小康的目标。然而，应该注意到，驻村干部是通过自上而下的方式下派到乡村社会，体现了国家强力的主导力量，如果没有考虑到乡村社会的内生动力建设，将会打乱乡村治理体系，引发深刻的治理危机。驻村干部外嵌入村民社会，如果过多介入，会对村庄治理、村务管理造成一定的影响。村庄过多依靠外部力量，一旦外部力量撤出，村务工作势必会造成崩溃的情况发生。这需要驻村干部顺势而动，更多的依靠村干部的管理来推动村务工作，注重培育村支两委的内生动力，处理好与村民、村干部之间的关系，真正融入到乡村社会之中，才能帮助引导其自主管理、实现村务工作顺利进行，从而带动村民脱贫致富、实现乡村振兴的战略目标，并最终为实现全面建成小康社会的宏伟目标奠定坚实基础。

五、 总结

驻村干部作为脱贫攻坚重大战略目标任务的贯彻落实和实施执行者，起到联系上级各级政府与农民的纽带与桥梁作用，体现始终坚持以人民为中心的服务理念和价值观，要让驻村干部充分参与到乡村治理过程，发挥其主动性和能动性。在工作中应避免将科层制中的严密性、理性化、非人格化等特征“植入”到基层社会调研中，扶贫调研不仅是贯彻群众路线的有效方式，更是辨析民众利益诉求，科学合理地整合民众利益表达的重要途径之一。驻村干部在执行力建设中，要正确引导群众，激活“内因”，注重思想引领，让老百姓树立正确的价值观、杜绝等靠要思想，在扶贫中着力智力帮扶。同时，驻村干部要以开展好驻村工作，农村产业革命“八要素”为抓手，按照“五步工作法”带动所驻村村域全面发展，实现乡村振兴道路。

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基金项目：2017年贵州省社会科学院与市州社科院战略合作课题“全面小康背景下贵州农村返贫困防治研究”;安顺学院公共管理重点支持学科资助（项目号：安学科合字ZDXK[2017]号）的研究成果。

作者简介：兰定松（1981-），男，汉族，贵州省瓮安县人，安顺学院经管学院副教授，研究方向：公共管理。

收稿日期：2019-10-16。