我国财政事权与支出责任的政策文本量化

(海南大学经济学院 海南 海口 570100)

一、引言

社会主义发展新阶段，我国国情也发生了相应的转变。当前政策要求政府只能向“服务型政府”转变，在转变过程中，处于重要地位的就是推进基本公共服务均等化，使人民能够享有均衡的基本公共服务。为确保这一目标的实现，政府工作的重心需要转向建立健全基本公共服务体系，提高基本公共服务水平，推进基本公共服务均等化。在此过程中，建立与之相契合的财税体制必不可少，重点是如何划分各级政府的事权范围，并确保各级政府有履行能力。

在公共服务的研究领域中，国内外学者一致认为合理的权责划分是促进基本公共服务的重要因素，而公共物品的特殊性使其高度依赖政府，政府的政策对其具有决定性的作用，政府的政策文件代表着某一领域未来的发展方向，尤其是公共服务领域，公共物品的特殊性导致了公共服务领域对政府的高度依赖，因此通过对我国事权与支出责任划分政策文本的量化研究，系统地分析我国目前事权与支出责任划分的实施领域、实施方法等现状，讨论其不完善之处，并提出相应的改进建议，对促进我国推进基本公共服务均等化有着积极意义。

二、国内外研究文献综述

(一)国外研究

国外研究资料很少有“事权”的表述，大多是从财政分权的角度来研究对当地经济或基本公共服务领域等的影响。有学者提出，中央政府权力下放的过程中，往往给了地方政府足够的支出责任但是没有给予相应的财权，导致地方政府财政缺口越来越大，长此以往反而对当地的发展和居民的生活造成了不良的影响。

Hiroko Uchimura，Johannes P.Jütting(2009)对中国1995-2001年26个省县级政府财政分权与健康结果的研究，发现只有当地方支出责任与县政府的财政自治能力相匹配时，才会出现财政分权高的省份婴儿死亡率较低的结果。Dolores Jiménez-Rubio(2011)对20个经合组织国家1970-2001年的相关数据分析，发现只有当地政府有相当大程度的收入自主裁量权时，财政权力下放才能对婴儿死亡率产生相当大的积极影响。Andrey Yushkov(2015)分析俄罗斯78个地区2005-2012年财政分权对当地人均GDP的影响，发现未给予地方政府相应的收入自治权时，地区内的过度支出下放与区域经济增长显著负相关，并且，地方对联邦中心政府间财政转移的依赖与经济增长正相关。

(二)国内研究

按照服务型政府的政府职能，政府应当建立公共服务的有效供给体系，为达到这一目标，应做到各级地方政府密切配合，遵循地域性、外溢性等原则明确中央与地方、地方与地方之间基本公共服务权责的合理划分，对一些外溢性较强且无法明确限制地域范围的公共品，采取不同的划分标准。

事实上，地方政府职能转向服务型政府的过程中存在支出结构差异，而且政府职能划分存在着政府与市场界限不明确等问题。各级政府之间的财政权责划分模糊不清，越来越多的支出责任下放到地方。很多不属于下级政府承担范围的事也被委派给了地方去做，加大了地方政府的压力。

基于财政数据度量政府间事权与支出责任划分，部分学者从财政分权的角度分析，得到我国央地政府间存在中央政府的财政收入集中度增加，事权下放程度增强；下级支出责任不断加大，需要落实的事项远远超过当地政府的承担能力，尤其是省以下的基层政府，由于“人微言轻”往往是事权层层下移的最终承担者。

针对事权与支出责任不适应的原因分析，集中体现在政府职能和制度保障方面。我国的财政体制导致地方政府事权与支出责任的划分方式为“上层掌握决策权，下层听命”，下级政府的事权多是上级政府事权的延伸，上下级政府间职责交叉同构，但是法律法规赋予的政府权力越往下越小，故而形成事权与支出责任不匹配的现象。

造成政府间事权划分冲突的根源在于委托代理下的政府失职卸责以及政府间的利益竞争。中央政府在央地关系中占据领导地位，且各利益主体在事权划分中以追逐利益最大化下为行为目标。在政府间的共同事务中，由于利益份额的边界模糊且计算复杂，容易产生推诿现象，且上下级政府之间地位的不对等很容易违背最优划分，造成下级政府负担过重。

(三)研究评述

综上所述，国内外学者一致认为合理的权责划分是促进基本公共服务的重要因素，但是我国政府间的事权与支出责任划分存在权责不适应、事权下移等各种问题。公共服务作为公共物品高度依赖政府，因此政府的态度直接决定着公共服务的发展方向，然而我国学者却很少从政策角度来分析研究基本公共服务均等化。

三、对我国财政事权与支出责任的政策量化分析

政策文件的官方性和权威性，使得它具有用词准确简练、重点突出的特点，因而可以采用文本挖掘的方法，使用TF-IDF算法以政策文本的关键词共现为基础进行分析。

从语言学的角度来看，即便是一篇结构很差的文本也在一定程度上表现出了语义和句法上的结构化，比如字词的顺序、字词之间同时出现的频率等等，都是可以提供识别关键词的线索。一般而言，文本挖掘需要经过分词、引入停用词、向量化等文本预处理和社会图谱、聚类分析等可视化操作。由于篇幅限制，操作实现的数学推导不一一列举，仅简单介绍一下关键词的提取方法。

提取政策文本关键词采用的方法是TF-IDF算法。TF-IDF是一种衡量某词在文本中关键程度的一种方法，由TF和IDF两部分组成。TF即词频，也就是文本中各个词的出现频率，出现次数越高，TF值越大。IDF可以反映某词在文本中的代表程度，词x的IDF的基本公式如下：

IDF(x)=logN/(N(x))

其中，N代表语料库中文本的总数，而N(x)代表语料库中包含词x的文本总数。

词x的TF-IDF值：

TF-IDF(x)=TF(x)*IDF(x)

其中TF(x)指词x在当前文本中的词频。

选取中央、省级以及部分地级市发布的标题中含有“事权与支出责任”字样的政策文件，手动筛选119份文件进行量化研究，找出我国事权与支出责任政策文本中的高频关键词，并绘制社会网络图谱和关键词聚类树状图。研究主要使用的工具有python3.7、excel、SPSS statistics24.0和UCIENT。使用的语料库是对政策文本进行jieba分词、去除停用词处理后所产生的语料库，对政策文本的分词处理以及TF-IDF法计算关键词权重系数均通过python3.7实现。

在TF-IDF得分位于前300的关键词中剔除诸如改革、建立、指导等与事权和支出责任无关的词汇，将事权与支出责任、财政事权与支出责任这类意思一致的词合为一个词语，整理选出41个核心关键词：基本公共服务均等化、分档分担、地方、公共卫生、中央共同财政事权、教育、标准化、医疗卫生、转移支付、权责匹配、补助、卫生计生、分级管理、人才队伍、国家基础标准、法治化、兜底、基层、财税、分工共担、清单、救助、残疾人、学校、基础设施、试点、监管、中医药、助学金、社会治安、财政收支、环境保护、宏观管理、优抚对象、考核、补贴、护理、养老、专项资金、交通运输。

由此可得，目前我国明确事权与支出责任划分的政策主要涉及的基本公共服务领域有医疗、公共卫生和教育，通过列清单的方式下发规范性文件到各级政府，基本公共服务分为中央负责、地方负责和共同财政事权，共同财政事权各级政府根据各地发展情况的不同分工共担、分档分担，主要依靠政府间转移支付为下级政府履行支出责任提供财力保障，以期推进基本公共服务均等化。

计算得到上述核心关键词的共现矩阵，对共现矩阵进行中心化处理，得到相应的社会网络图谱，节点越大的关键词说明控制其他关键词共现的能力越强。

图一 事权与支出责任政策文本关键词社会网络图谱

由上图知，代表转移支付的节点较大，实际中转移支付仍是弥补下级政府财政失衡的主要途径，这是因为地方政府尤其是基层政府收入来源有限，但是公共服务供给的落实却大部分要依靠基层政府来完成，钱不够花，只能依靠上级政府提供转移支付来完成基本公共服务的供给。一般性转移支付的限制较小，地方政府对其使用的自主权较大，但是当政府激励机制是“唯GDP论”时，容易产生当地政府官员出于自私的角度将这部分资金更多地用在反馈较快地基础设施建设上，反而减少了对基本公共服务供给的投入。因此，除了一般转移支付外，还有专项转移支付，专项转移支付大多要求地方政府提供配套资金，本意是限制政府将资金用在该用的领域中，但是在地方财力本就不足的情况下，要求地方政府额外提供资金来配合上级对其的专项转移支付，无异于加大了下级政府的财政压力，使得下级政府财政缺口越来越大，导致地方债务日益严重、土地财政占比越来越大，从而上级不得不在后期加大对其的转移支付以减缓当地政府的困境，当地方政府越来越依赖上级政府的转移支付来支撑其支出时，地方政府就无法遵守预算硬约束。因此建议开放地方政府部分税权，完善对应的税收及监管体系，促进地方政府自给自足，对经济发展落后的地区提供财政补助。

代表法治化的节点较小，且处于边缘位置，说明目前我国事权与支出责任划分改革的法治环境还不完善。目前我国除了教育领域以法律法规的形式规定了生均经费等相应标准之外，其他基本公共服务领域还没有一个完整明确的法规体系，主要还是以下发国务院规范性文件的形式，缺少法律法规对各级政府的硬性约束，这容易使得各级政府从自身利益角度出发，对权责不清的事项容易互相推托导致效率低下。

(一)研究结论

通过上述对我国各级政府事权与支出责任政策文本的量化分析，可以得到以下几点。

1.我国事权与支出责任划分改革框架已初见规模，中央、地方以及地市各级政府都进行了部分基本公共服务领域的事权与支出责任划分改革。

2.改革主要聚焦在医疗和教育两大基本公共服务，还未延伸至其他领域，对医疗和教育划分了中央承担、地方承担以及共同财政事权，对部分共同财政事权项目由国家制定标准，各级政府分工共担，地方政府分档分担，但由于地方自主收入的不足，因此往往需要依靠对其的转移支付提供财力保障。

3.政策多是以规范性文件的形式下发，并没有建立完善的公共服务领域法律法规，对政府的硬约束不强。

4.虽然考虑了人才队伍的建设，但并没有提及相应的考核评价体系。

四、完善我国财政事权与支出责任政策文本操作的对策建议

结合我国基本公共服务领域事权与支出责任划分改革现状，提出以下几点建议。

(一)完善相关法律法规

完善各级政府事权划分改革的法制环境，结合预算法建立与之相配的预算制度，实现预算硬约束。此外，针对目前我国的转移支付困境，建议放开部分地方税权，保障政府支出责任的实施，并做到税由法定，完善地方税收法治体系。

(二)调整激励机制，建立动态调整机制

由上文分析可知，即使是经济发达地区，基本公共服务均等化程度也较低，区域差异比较明显，因此建议调整激励机制，引导当地政府官员积极推进基本公共服务均等化。此外，考虑各地实际情况的不同给予相应的自主权。同时建立动态调整机制，以便能根据发展情况的变化做出及时的调整，如共同财政事权的分担比例、权责清单的变更等方面。

(三)建立考核评价体系

一是制定项目清晰的考核标准，对政策实施的效果进行检验，建立监管机制。目前我国政府多实行自督自查的方式，地方政府在上报当地指标当年完成情况时，无论实际执行情况如何，出于利己心理往往上报当年度指标已完成，但是自督自查的方式并不能有效约束地方政府，中央也得不到具体落实的情况等基本资料，建议实行下级政府之间互相考核为主，中央政府部门从旁监督为辅的监管机制。

二是接受群众监督，提供民意反馈渠道。建立多种形式的民意反馈渠道，同时还要做到让民众知晓如何反馈、反馈什么，加大社会的监督力度。

在我国社会主要矛盾发生转变的背景下，推进基本公共服务均等化是满足人们对美好生活需要的必要条件，在此过程中，要求必须有相适应的财政体制为其提供保障，因此完善政府间事权与支出责任划分对民生保障有着极其重要的意义，也是服务型政府职能有效履行的重要基础。