从被诉案件看中国科技创新政策与世贸规则的协调

黄 宁，陈宝明，丁明磊

(中国科学技术发展战略研究院，北京 100038)

近年来，中国科技创新政策开始受到发达国家的高度关注，并在经贸摩擦中成为争议的焦点。事实上，中国已有大量科技创新政策被诉诸世界贸易组织 (WTO)争端解决机制。本文基于中国科技创新政策被诉案件，结合WTO相关规则，分析中国科技创新政策与WTO规则协调的重点问题，总结政策被诉的影响因素，并提出相关建议。

1 加入WTO以来中国科技创新政策被诉案件及其特征

1.1 科技创新政策被诉案件的界定

关于 “科技创新政策”的内涵与界定，已有大量文献进行分析。Brooks最早提出的 “关于政策的科学” (science for policy)和 “关于科学的政策” (policy for science)概念[1]，可视为科技创新政策概念的雏形。有学者将科技政策定义为 “为了实现国家目标，政府能够而且已经施行的关于推进科学、技术知识的生产、扩散和应用的公共政策[2]。”国内学者苏竣等将科技政策定义为 “政府、政党或其他政治团体在特定时期为了实现一定的政治、经济、社会、文化等发展目标，弥补市场失灵、促进公共部门和私人部门的技术创新而制定的一系列干预、规制和引导科学技术活动的政治行动或所规定的行为准则[3]。”陈劲基于科学、技术与创新三类活动的差别，将科技创新政策区分为科学政策、技术政策和创新政策[4]。

综合考虑现有文献对科技创新政策的定义，同时基于实用的角度，本文将科技创新政策被诉案件归为四类：第一类是涉案产业属于高技术产业或战略性新兴产业的案件 (标记为H)；第二类是涉案政策由科技管理部门 (科技部、科技厅、科技局等)发布的案件 (标记为G)；第三类是涉案政策的标题中含有科学、技术、科技或创新字段的案件 (标记为C)；第四类是涉及知识产权问题的案件 (标记为I)。这四类案件可能存在重合，但据此筛选的政策基本符合现有文献对科技创新政策的界定。

1.2 加入WTO以来中国科技创新政策被诉案件梳理

经本文梳理，自2001年中国加入WTO至2018年底，中国科技创新政策被诉案件共有14起 (见表1)。其中DS387案、DS388案、DS390案虽然分别由不同的成员发起，但案由和磋商请求均完全一致，本文将其合并为同一起案件。据此，中国科技创新政策被诉案件实际为12起，占全部被诉案件 (合并后为33起)的比例超过1/3。其中，C类案件7起、G类案件5起、H类案件3起、I类案件3起。从案件结果看，两起经专家组裁决并支持了申诉方的多数观点、8起经磋商解决、两起正在进行中。而根据WTO争端解决的一般规律，经磋商解决的案件大部分是由被诉方主动做出政策调整。

表1 中国科技创新政策被诉案件 (2001—2018年)

资料来源：根据WTO及中国商务部网站资料整理。

在被诉案件中，除了单独涉及高技术产业或战略性新兴产业的DS309案、DS419案、DS501案和单独涉及知识产权保护制度的DS362案外，其余8起案件中被诉的科技创新政策共有33项。如果将DS309案、DS419案、DS501案和DS362案中所有被诉政策 (共26项)均视为科技创新政策，那么目前中国被诉的科技创新政策共有59项 (典型政策见表2)。政策类型涵盖了科技法律、科技规划、科技税收、科技金融、技术贸易以及知识产权保护。政策发布部门则涵盖了科技部、商务部、财政部、工信部、发改委、银监会等具体行政职能部门，也有少部分政策是由中共中央、国务院或全国人大常委会制定的。此外，多起案件还涉及地方政府出台的科技创新政策。例如，在DS387/388/390案中，黑龙江省、贵州贵阳市以及广东佛山市的科技创新政策被诉；在DS450案中，福建厦门市的科技创新政策被诉；在DS489案中，广东珠海市、深圳市和佛山市部分地区的科技创新政策被诉。

表2 中国被诉的科技创新政策示例

资料来源：根据WTO及各政府部门网站资料整理。

1.3 中国科技创新政策被诉案件的特征

首先，近年来中国科技创新政策被诉的频率迅速增加。2011—2018年的被诉案件数量 (8起)是2001—2010年 (4起)的两倍。自2015年以后，每年都有被诉案件发生。目前案件中有一半 (6起)都是在2015年以后被诉的。这与近年来其他成员对中国科技创新政策的高度关注是一致的。

其次，绝大多数案件是由美国发起的。在中国所有33起被诉案件中，由美国发起的有23起，占70%。而在科技创新政策被诉案件中，这一比例更高。在12起科技创新政策被诉案件中，有10起是由美国发起的，占83%，这可能与中国在科技创新领域对美国构成的竞争压力有关。

最后，案件涉及的协定条款较为集中。被诉案件所涉及的条款主要集中在 《SCM协定》 (即 《补贴与反补贴措施协定》)、国民待遇原则、 《TRIPS协定》 (即 《与贸易有关的知识产权协定》)和 《农业协定》中。其中，有6起案件涉及 《SCM协定》，4起案件涉及国民待遇原则，3起案件涉及 《TRIPS协定》，2起案件涉及 《农业协定》 (见表3)。事实上，DS387/388/390案所涉及的 《农业协定》第3条、第8条、第9条和第10条均是有关农业出口补贴的条款，DS511案所涉及的 《农业协定》第3.2条、6.3条和7.2条在广义上也属于农业生产补贴条款。因此，中国科技创新政策被诉案件所涉及的协定条款实际集中在三个领域：补贴规则、国民待遇原则和知识产权规则。

表3 中国科技创新政策被诉案件的分类

资料来源：根据WTO及中国商务部网站资料整理。

此外值得注意的是，中国加入WTO时的单独承诺也成为被诉的依据。由于 《中国加入议定书》和 《中国加入工作组报告书》中提及的承诺属于中国所加入的 《WTO协定》的组成部分，因而对于中国同样具有约束力，其中部分承诺则成为中国科技创新政策被诉的依据。例如，在DS542案和DS549案中，申诉方就援引了 《中国加入议定书》第7.3条中 “中国应保证国家和地方各级主管机关对……投资权的任何其他批准方式，不以……技术转让、出口实绩或在中国进行研究与开发等为条件”、 《中国加入工作组报告书》第49段中 “技术转让的条款和条件、生产工序或其他专有知识，特别是在投资的过程中，只需经投资方议定”等内容，指控中国鼓励技术转让的政策违反了这些承诺。

2 中国科技创新政策与WTO规则协调的重点问题

WTO中大量的协定和条款均可能对中国的科技创新政策产生约束，包括非歧视原则 (国民待遇原则和最惠国待遇原则)、 《SCM协定》 《TRIPS协定》 《TBT协定》 (即 《技术性贸易壁垒协定》)、 《SPS协定》 (即 《实施卫生与植物卫生措施协定》)、 《TRIMs协定》 (即 《与贸易有关的投资措施协定》)、GATS (即 《服务贸易总协定》)、 《农业协定》等。但从规则的相关程度和前述被诉案件的实际情况来看，中国科技创新政策与WTO规则协调的重点问题主要集中在补贴、国民待遇和知识产权三个方面。

2.1 补贴问题

由于 《SCM协定》对补贴的定义范围较广，中国很多类型的科技创新政策都属于补贴。根据 《SCM协定》第1.1条，如果存在 “由政府或任何公共机构提供的财政资助”并 “因此而授予一项利益”，就应视为存在补贴。大部分科技创新政策都是由政府直接或间接实施的，政策实施对象也会获得市场条件下无法获得的利益。因此，一项科技创新政策是否构成补贴，主要取决于其是否属于 “财政资助”。 《SCM协定》第1.1条 (a) (1)项定义的 “财政资助”主要有三类，第一类是 “资金的直接转移 (如赠款、贷款和投股)、潜在的资金或债务的直接转移 (如贷款担保)”；第二类是 “放弃或未征收在其他情况下应征收的政府税收 (如税收抵免之类的财政鼓励)”；第三类是 “政府提供除了一般基础设施外的货物或服务，或购买货物”。从科技创新政策的类型来看，科技计划一般属于 “赠款”，因而构成第一类财政资助；科技税收政策 (如研发费用加计扣除、高新技术企业税收优惠)属于 “放弃或未征收应征收的政府税收”，因而构成第二类财政资助；科技金融政策 (如科技信贷)属于 “贷款和投股” “贷款担保”等，因而构成第一类财政资助；创新产品政府采购政策属于 “政府购买货物”，因而构成第三类财政资助；科技规划往往包含多种类型的政策措施，可能同时涉及三类财政资助。例如，在DS451案中，涉案政策规定，高新区内的高新技术企业 “自获利年度起两年内免征所得税，两年后减按15%的税率征收企业所得税”，就构成了第二类财政资助。在DS387/388/390案中，涉案政策规定，对名牌出口企业给予 “优先政府采购、优先安排使用技术更新改造项目贷款贴息资金和出口产品研究开发资金”，则构成了第三类和第一类财政资助。

并非所有补贴都受 《SCM协定》管辖，根据 《SCM协定》第1.2条，只有专向性补贴才受其约束。因此，只有具有专向性的科技创新政策才需要与补贴规则协调。根据 《SCM协定》第2条和第3条，专向性补贴分为两种：第一种是禁止性补贴，包括出口补贴和进口替代补贴；第二种是一般意义上的专向性补贴。

《SCM协定》禁止实施出口补贴或进口替代补贴。 《中国加入议定书》第10.3条也承诺，自加入时起取消所有这类补贴。因此，构成出口补贴或进口替代补贴的科技创新政策是违规的。 《SCM协定》第3.1条所定义的出口补贴是 “视出口实绩为唯一条件或多种其他条件之一而给予的补贴”，进口替代补贴是 “视使用国产货物而非进口货物的情况为唯一条件或多种其他条件之一而给予的补贴”。在中国科技创新政策被诉案件中，DS387/388/390案、DS450案、DS451案、DS489案涉及出口补贴问题，DS419案和DS451案涉及进口替代补贴问题。例如，在DS387/388/390案中，涉案政策规定，安排专项资金对 “省级出口名牌”给予奖励，而 “省级出口名牌”的评定条件中存在 “上年度出口额不低于500万美元”等出口实绩要求，从而构成了明显的出口补贴。在DS419案中，涉案政策规定，通过专项资金支持风力发电设备产业化，同时要求申请该资金的企业必须符合 “风电机组配套的叶片、齿轮箱、发电机由中资或中资控股企业制造” “风电机组在国内完成生产、安装、调试”等条件，从而构成了进口替代补贴。

《SCM协定》对一般意义上的专向性补贴也做了界定。 《SCM协定》第2.1条 (a)项、第2.1条 (b)项和第2.2条分别界定了法律专向性补贴、事实专向性补贴和地区专向性补贴。总起来看，如果补贴的授予局限于某些企业、某些产业或某些地区，就很可能属于专向性补贴，而构成专向性补贴的科技创新政策就将受到 《SCM协定》的约束。由于中国部分科技创新政策以支持特定产业为目标，很容易被认定为存在专向性。例如，在DS451案中，涉案政策规定，对于 “国家高新技术产业开发区内新创办的高新技术企业”实施所得税优惠，就很可能被认定为存在法律专向性和地区专向性。此外，根据 《中国加入议定书》第10.2条的规定， “对国有企业提供的补贴将被视为专向性补贴，特别是在国有企业是此类补贴的主要接受者或国有企业接受此类补贴的数量异常之大的情况下。”据此，如果中国某项科技创新政策主要向国有企业提供利益，该政策也直接构成专向性补贴。

《SCM协定》并不直接禁止一般意义上的专向性补贴，而是在第5条要求其 “不得对其他成员的利益造成不利影响”。 “不利影响”实际上是指在申诉方市场、被诉方市场或第三方市场中造成的竞争损害。因此，即使科技创新政策被认定为一般意义上的专向性补贴，也并不意味着该政策必然违规，还需要确定该政策造成了不利影响。换言之，构成专向性补贴，同时又造成不利影响的科技创新政策是违规的。例如，在DS451案中，申诉方指出，中国对本国产业提供的补贴替代或阻碍了申诉方同类产品向美国的出口，并在美国市场上造成了大幅的 “价格削低、价格抑制、价格压低与销售损失”。由于该案件最终经磋商解决，无法查证是否确实存在上述不利影响。但一般来说，只要双方产业之间存在明显的竞争关系，补贴造成的不利影响是较容易证明的。另外需要说明的是，科技创新政策中的研发补贴政策 (如对企业研发活动提供的补助)虽然属于 《SCM协定》第8条所规定的 “不可诉补贴”，但由于该条款已经在1999年失效，因此目前研发补贴也属于可诉补贴的范围。

综合以上分析，中国很多类型的科技创新政策都属于补贴，从而面临与补贴规则协调的问题。首先，构成出口补贴或进口替代补贴的科技创新政策是违规的。其次，构成一般意义上的专向性补贴，同时又造成了不利影响的科技创新政策，也会被认定为违规。最后，避免科技创新政策违规的关键在于避免专向性，即防止政策的支持对象局限于某些企业、某些产业或某些地区。

2.2 国民待遇问题

科技创新政策在很多方面都受到国民待遇原则的约束。国民待遇是指给予其他成员 (产品、服务或服务提供者、知识产权持有人)的待遇不得低于给予本国 (产品、服务或服务提供者、知识产权持有人)的待遇。WTO的大部分协定都有单独的国民待遇条款，如GATT第3条、GASTS第17条、 《TRIPS协定》第3条、 《TBT协定》第2.1条、 《SPS协定》第2.3条和 《TRIMs协定》第2条。在上述条款管辖的范围内，如果科技创新政策导致对其他成员的歧视，就会被认定为违反国民待遇原则。在中国科技创新政策被诉案件中，DS309案、DS387/388/390案、DS451案和DS501案都涉及国民待遇原则。

第一，在中国各类科技创新政策中，较容易违反国民待遇原则的是科技税收政策。根据GATT第3.2条，WTO成员对进口产品所征收的国内税不能超过同类国产品。如果某些科技税收政策仅仅对国内产品提供税收优惠，却没有对同类进口产品提供同样的优惠，就违反了GATT第3.2条。例如，DS309案与DS501案的核心争议措施均是仅针对国产高技术产品的税收优惠。在DS309案中，中国为了鼓励集成电路产业的发展，对部分国产集成电路产品实施增值税退税，却没有对进口集成电路产品实施同样的退税政策。在DS501案中，中国对空载重量在25吨以下的国产支线飞机免征增值税，却仍然对同等规格的进口飞机征收17%的增值税。这两项措施均违反了GATT第3.2条，因而中方在磋商阶段主动进行了政策调整。

第二，影响产品竞争条件的科技创新法律法规也应符合国民待遇原则。根据GATT第3.4条， “影响产品国内销售、标价出售、购买、运输、分销或使用的法律、法规和规定”，要为进口产品提供不低于同类国产品的待遇。而根据美国诉韩国新鲜、冷藏和冷冻牛肉进口措施案 (DS161)的上诉机构裁决结果，判定争议措施是否违反GATT第3.4条时，需要审查该措施是否改变了相关市场中的竞争条件，以及这种改变是否损害了进口产品的竞争力[5]。因此，如果科技创新法律法规在市场竞争条件方面对进口产品造成歧视，就违反了GATT第3.4条。在DS387/388/390案中，涉案政策规定， “对符合相关规定的名牌出口企业，质检部门优先予以免检”，就涉嫌对进口产品提供了低于同类国产品的待遇。在DS451案中，申诉方指出，中国对某些产业的优惠政策以使用国产品替代进口产品为条件，违反了GATT第3.4条。由于申诉方的磋商请求中没有列出具体的政策文件，因而难以断定该指控是否符合事实。但如果优惠政策的确是以进口替代为条件，那么对于被 “替代”的进口产品来说，就很可能在国内销售、购买、使用等方面，面临低于国产品的待遇。

第三，服务业科技创新政策需要承担特定的国民待遇义务。由于服务贸易国民待遇与货物贸易国民待遇存在差别，服务业科技创新政策需要承担的国民待遇义务也有别于制造业。一方面，服务业科技创新政策仅需要对列入减让表的服务部门承担国民待遇义务。在GATS中，国民待遇属于具体承诺，而不是一般义务。因此，服务贸易国民待遇仅限于列入减让表的部门。例如，在DS309案中，申诉方指出，中国对于国内设计国外加工复进口的集成电路产品实施税收优惠，造成对国外集成电路设计服务的歧视[6]。由于集成电路设计服务属于GATS所界定的 “系统设计服务”，而 “系统设计服务”已经列入中国减让表中，因而该政策违反了服务贸易国民待遇义务。另一方面，服务业科技创新政策需要对外商投资企业提供国民待遇。由于GATS所定义的服务贸易四种交付模式中涵盖了 “商业存在”，外商投资服务企业在中国境内提供的服务也属于服务贸易。而GATS第17条所规定的国民待遇，既包括对 “服务”的待遇，也包括对 “服务提供者”的待遇。因此，中国的服务业科技创新政策也要对外商投资服务企业承担国民待遇义务。随着人工智能、大数据、区块链、云计算等具有显著服务特征的新兴信息技术产业的兴起，这方面的约束将逐渐显现。例如，云计算属于GATS界定的 “增值电信业务”，由于中国在减让表中对 “增值电信业务”设定了50%的外资比例上限，相当于对云计算服务市场实施了严格的外资准入限制[7]。未来如果取消外资比例限制，也将无法通过对内外资企业的差别待遇来保护国内云计算产业。

第四，虽然GATT第3.8条规定了国民待遇的例外，在制定科技创新政策时也很难利用这些例外。首先，补贴例外并没有豁免歧视性的税收政策。GATT第3.8条 (b)项规定， “本条的规定不阻止仅给予国内生产者的补贴的支付，包括自以与本条规定相一致的方式实施的国内税费所得收入中产生的对国内生产者的支付和政府购买国产品所实行的补贴。”但根据GATT时期加拿大诉美国麦芽酒案的专家组裁决，该条款中 “补贴的支付”只指涉及支付的直接补贴，不指诸如税收抵免或税收降低这样的其他补贴[8]。在日本、欧共体和美国诉印尼汽车案 (DS54/55/59/64)中，专家组也做出了类似裁决。因此，歧视性的科技税收政策并不包括在第3.8条 (b)项中。据此，假设DS309案和DS501案成立专家组，中国也很难援引第3.8条 (b)项实施抗辩。其次，受现实情况的制约，政府采购例外也难以使用。GATT第3.8条 (a)项和GATS第13条分别规定了国民待遇对于政府购买货物和政府购买服务的例外。截至2019年5月，中国并没有加入GPA。因此，理论上分析，中国通过政府采购鼓励本土科技创新，并不受国民待遇原则约束。但在实际中，由于国际压力等因素，歧视性的政府采购政策往往难以出台。例如，2009年的自主创新产品政府采购政策就引发了美欧等大量在华商业团体和外国政府的抗议，中国最终也主动终止了相关文件的实施。同时，在2018年4月的博鳌亚洲论坛上，中国国家领导人宣布将加快加入GPA的进程。这种形势也将使得中国更加难以利用政府采购的国民待遇例外。

综合以上分析，中国科技创新政策与国民待遇原则的协调有以下几项关键内容：首先，歧视性的科技税收政策不符合国民待遇原则；其次，科技创新法律法规不应在竞争条件方面对进口产品造成歧视；再次，服务业科技创新政策仅需对列入减让表的服务部门承担国民待遇义务，但同时也要给予外商投资服务企业国民待遇；最后，中国科技创新政策很难利用补贴例外或政府采购例外来规避国民待遇原则的约束。

2.3 知识产权问题

在中国科技创新政策被诉案件中，DS362案、DS542案和DS549案的核心争议均是知识产权问题。由于知识产权本身就是科技创新的重要内容， 《TRIPS协定》的绝大部分条款都对科技创新政策产生约束。中国科技创新政策在知识产权保护方面必须达到 《TRIPS协定》的最低标准，具体如给予其他成员的知识产权权利人不低于本国国民的待遇、授予各类知识产权不低于最低标准的实体性权利、提供不低于最低标准的法律程序和补救措施。从实际情况看，有三类科技创新政策面临与 《TRIPS协定》协调的问题。

第一类是知识产权保护的法律法规。这类政策的核心争议在于，知识产权保护水平是否符合 《TRIPS协定》的标准。一是中国赋予各类知识产权的效力和范围是否达到了最低标准。例如，在DS549案中，申诉方提出，中国没有对合营企业的外方技术提供最低的保护。 《中外合资经营企业法实施条例》第43条规定，合营企业订立的技术转让协议 “期限一般不超过10年”，同时 “技术转让协议期满后，技术输入方有权继续使用该项技术。”而 《TRIPS协定》第33条规定，专利 “可获得的保护期限不得在自申请之日起计算的20年期满前结束”。如果技术转让协议的订立时间与外方专利申请时间相距不到10年，前述政策就涉嫌违反 《TRIPS协定》。二是中国提供的法律程序和补救措施是否达到了最低标准。例如，在DS362案中，申诉方认为，中国海关处置侵权货物的方式没有达到 《TRIPS协定》的要求。中国海关处置侵犯商标权的货物的方式中，有一种是清除侵权商标后拍卖。而 《TRIPS协定》第46条规定， “对于冒牌货，……仅除去非法加贴的商标并不足以允许该货物放行进入商业渠道。”对此，上诉机构支持了申诉方的观点，而中方为了遵守裁决主动调整了相关政策。

第二类是涉及技术转让的政策。技术转让政策虽然并不属于知识产权保护制度，但也会影响与所转让的技术相关的知识产权的实施和保护。因此，技术转让政策也受到知识产权规则的约束。从被诉案件看，这类政策的主要争议在于，是否对外国知识产权持有人造成歧视，以及是否对知识产权持有人的专有权利造成损害。例如，在DS542案中，申诉方认为， 《中华人民共和国技术进出口管理条例》 (以下简称 “ 《条例》”)中的三项条款违反了知识产权保护的国民待遇义务，同时也损害了知识产权持有人的专有权利。具体来说： 《条例》第24条规定，由技术让与人承担受让人使用该技术产生的侵权责任；第27条规定，由技术改进方享有技术进口合同有效期内的技术改进成果；第29条规定，禁止在技术进口合同中设立限制改进技术或使用所改进的技术的条款。但对于国内技术合同中的同类问题，中国 《合同法》 (如第353条、第354条)却遵循了意思自治原则，将其交由合同当事人自行约定。申诉方据此认为， 《条例》给予外国知识产权持有人的待遇低于本国知识产权持有人。同时， 《条例》第29条对于技术进口合同条款的限制，很可能损害了让与方转让技术的权利，从而违反了 《TRIPS协定》第28.2条关于 “专利所有权人有权转让其专利……并订立许可合同”的规定。对此，中方在2019年3月主动对 《条例》进行修订，删除了这三项条款中的争议内容。又如，在DS549案中，申诉方对大量科技创新政策提出了指控，认为中国在中外企业合资、新能源汽车制造、外商投资农作物种子企业、技术进出口等领域干预了企业之间的技术转让，对外国投资者自由决定技术转让或自由谈判技术合同造成了限制。

第三类是涉及自主创新的政策。虽然中国自主创新政策并没有在WTO中被诉，但该政策的合规性一直存在争议。如果将 “自主创新”定义为 “国内企业、机构或个人取得的知识产权”或者 “在中国境内取得的知识产权”，并据此出台支持措施，就可能引发与 《TRIPS协定》协调的问题。例如，2009年的自主创新产品政府采购政策，将 “自主知识产权”作为政府采购市场准入的条件。而根据 《国家自主创新产品申报说明 (2009年度)》规定，产品具有自主知识产权是指，在中国拥有知识产权所有权，或者依法通过受让取得的中国企业、事业单位或公民在中国拥有知识产权的所有权或使用权。有学者提出，该政策使得拥有外国知识产权的产品无法获得与 “自主知识产权”同样的政府采购市场准入，违反了 《TRIPS协定》第3条的国民待遇义务，同时也违反了第27条 “专利权的享受不因发明地点……而受到歧视”的规定[9]。又如， 《中华人民共和国科学技术进步法》第25条规定，对 “自主创新的产品、服务，在性能、技术等指标能够满足政府采购需求的条件下，政府采购应当购买。”这在近年的经贸摩擦中，也引起了关于对不同来源的技术给予差别待遇的争议。由于这些争议并没有经过WTO专家组或上诉机构的裁决，因而相关政策是否违反 《TRIPS协定》也没有定论。其合规性的关键在于，如何解释 《TRIPS协定》第3条中的 “影响知识产权实施的事项”与第27条中的 “专利权的享受”，特别是政府采购是否受这两项条款的约束。

综合以上分析，知识产权保护的法律法规与技术转让政策均受到 《TRIPS协定》的约束。这些政策既要为外国知识产权持有人提供国民待遇，也要达到 《TRIPS协定》所规定的知识产权实施和保护的标准。而自主创新政策是否违反 《TRIPS协定》仍然存在较大争议，具体结论取决于对相关条款的解释和界定。

3 中国科技创新政策被诉的系统性因素

虽然中国科技创新政策在WTO中频繁被诉，但并不意味着中国科技创新政策体系存在较大的合规性问题。首先，被诉频率与政策体系的合规性并没有必然的关联。例如，美国作为市场经济制度最完善的成员之一，被诉案件数量 (截至2019年5月共153起)却占到WTO总体案件 (约580起)的1/4。其次，中国科技体制实际上因循了经济体制的市场化改革方向，逐渐变得更加开放、透明与合规。2015年出台的 《关于深化体制机制改革 加快实施创新驱动发展战略的若干意见》强调， “要使市场在资源配置中起决定性作用” “发挥市场竞争激励创新的根本性作用，营造公平、开放、透明的市场环境”，以及 “实行严格的知识产权保护制度”等。同年出台的 《深化科技体制改革实施方案》则规定， “纠正地方政府不当补贴或利用行政权力限制、排除竞争的行为”。最后，政策被诉时间与政策出台时间相距较远。虽然中国科技创新政策被诉案件集中在2012年之后，但被诉政策的出台时间大部分是在2010年之前。可见，中国科技创新政策本身的合规性仅仅是申诉方起诉的依据，而不是起诉的主要原因。

本文认为，中国科技创新政策被诉存在三个系统性的影响因素，包括科技与经济结合的因素、产业竞争的因素以及制度差异的因素。长期来看，随着科技与经济的结合更加紧密、高技术产业的国际竞争更加激烈、中国与发达国家之间的制度差异更受关注，中国科技创新政策的被诉可能会更加频繁。

3.1 科技与经济结合的因素

促进科技与经济的结合，是中国在制定科技创新政策时长期强调的问题。1982年的全国科学技术奖励大会就明确了 “经济建设要依靠科学技术，科学技术工作要面向经济建设”的指导方针。2016年发布的 《国家创新驱动发展战略纲要》和 《 “十三五”国家科技创新规划》，仍然在强调 “强化科技与经济对接” “实现科技与经济深度融合”以及 “破除科技与经济深度融合的体制机制障碍”。而科技与经济的结合，意味着科技创新政策更多地涉入经济活动中，从而与规制经贸政策的WTO规则产生关联。具体来说，无论是通过经济活动促进科技创新的政策，还是通过科技创新促进经济发展的政策，都可能进入WTO规则的管辖范围。

从2006年开始，科技与经济的结合对于科技创新政策的被诉产生了显著影响。2006年 《关于实施科技规划纲要 增强自主创新能力的决定》提出，要 “加强经济政策和科技政策的相互协调”，这种政策协调很快反映在科技政策的发文部门上。2001—2005年，科技部所发布的科技政策文件数量 (242件)相当于主要经济类职能部门 (财政部、发改委、国税总局、国家经贸委、外经贸部、信息产业部)的总和 (248件)；而2006—2010年，经济部门 (财政部、发改委、国税总局、商务部、工信部)发布的科技政策文件数量 (477件)就达到了科技部 (261件)的两倍[3]。特别是，围绕 《国家中长期科学和技术发展规划纲要 (2006—2020年)》 (以下简称 《规划纲要》)，国务院出台了 《实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要 (2006—2020 年)〉若干配套政策》 (以下简称 《配套政策》)，各部门则根据 《配套政策》制定了大量的实施细则。从参与的部门来看，仅 《配套政策》的研究与制定就有科技部、发改委、财政部、中国人民银行等23个部门参与， 《配套政策》的实施细则也有16个部门参与，全国各省、自治区、直辖市围绕落实 《配套政策》出台的地方政策达到了170多项[10]。从中国科技创新政策被诉案件中可以发现，大量涉案政策都是在这一时期出台的。涉案政策大部分都不是由科技部门单独制定，而是由科技部门与经济部门联合制定，或者由不同的经济部门联合制定的。 《规划纲要》与 《配套政策》也在三起案件中被诉。

3.2 产业竞争的因素

高技术产业的国际竞争是科技创新政策被诉的第二个系统性因素，这不仅反映在中国科技创新政策被诉的规则条款上，也反映在具体案件的诉讼过程中。

一方面，平衡各成员产业竞争所产生的潜在利益冲突原本就是WTO规则的功能之一，补贴与国民待遇规则的条款设计更明显地反映了这种功能。 《SCM协定》第5条所定义的 “不利影响”，实质上是指产业竞争造成的损害。GATT第3条与GATS第17条中至关重要的 “同类产品 (like products)” “同类服务 (like services)”和 “同类服务提供者 (like service suppliers)”概念，则是将国民待遇义务限定在竞争关系上。因此，涉及补贴规则与国民待遇规则的诉讼，本质上是关于产业竞争的诉讼。而当科技创新政策在这类诉讼中涉案时，则很可能与高技术产业的竞争有关。

另一方面，从申诉方动机的角度，针对科技创新政策的诉讼往往源于高技术产业的竞争压力。近年来，中国高技术产业的发展逐渐对美国同类产业构成了竞争威胁。根据联合国商品贸易统计数据库的数据计算，2003年中国高技术产业出口额仅是美国的2/3，2017年该比例已经反转为9/2。2018年USTR (美国贸易代表办公室)发布的对华301调查报告也指出，目前美国占据了全球高技术制造业生产份额的29%，中国紧随其后占到27%[11]。而中国在集成电路、航空制造等高技术领域带来的竞争压力直接引发了美国的诉讼。例如，美国半导体行业协会在相关报告中预测了中国半导体产业的发展潜力，并敦促美国政府与中国交涉并诉诸WTO争端解决机制，直接推动了DS309案的发起[12]。又如，美国发起DS549案，同样也有产业竞争的考虑。USTR发布的对华301调查报告特别强调了中国的 “技术转让制度”对美国企业的全球竞争力造成的负面影响[11]。

3.3 制度差异的因素

中国与发达国家之间的制度差异，也是导致科技创新政策被诉的原因之一。发达国家长期关注中国经济制度为本国企业提供的所谓 “不公平”竞争优势，并在近年来关注到科技创新领域的差异。例如，对于 “中国制造2025”的指责实际上集中在制度性的补贴问题上，对于所谓 “中国政府支持国有企业实施海外技术并购”的指责也源于制度差异导致的误解。

受制度差异因素影响的案件往往具有 “泛产业”特征，即涉及多个产业的同一类争议。中国知识产权被诉案件就受到制度差异因素的影响，并显示出 “泛产业”特征。在中国三起知识产权被诉案件中，申诉方并不是针对一个特定的产业，而是对广泛的知识产权保护制度提出指控。特别是在DS542案与DS549案中，申诉方的指控对象涵盖了中国多个高技术产业的外资准入制度以及技术进出口管理制度。

此外，涉及补贴的被诉案件实质上也与制度差异有关。但受现行补贴规则的约束，很难同时针对多个产业提出系统性的补贴指控。因此，发达成员开始借助WTO改革推动补贴规则的调整。2018年以来美国、欧盟、日本等向WTO提交的改革方案中，提出实施更加严格的补贴约束和通报义务。如果补贴规则收紧，中国大量科技规划、科技计划、科技税收、科技金融以及产业创新基金等政策都需要向WTO通报，并面临其他成员的严格监督。

4 结论与建议

4.1 主要结论

近年来，中国科技创新政策在WTO中频繁被诉。截至2018年底，中国科技创新政策被诉案件已有12起，占到所有被诉案件的1/3。涉案政策涵盖了绝大部分科技创新政策类型，并涉及多个科技类或经济类职能部门。被诉案件涉及的协定条款主要集中在补贴、国民待遇与知识产权领域。

从规则的相关程度来看，补贴、国民待遇与知识产权也是中国科技创新政策与WTO规则协调的重点问题。

第一，中国很多类型的科技创新政策都受到补贴规则的约束，而确保合规的关键在于避免政策的专向性，同时要避免构成出口补贴或进口替代补贴。

第二，为了符合国民待遇原则，中国科技税收政策以及科技创新法律法规应避免对进口产品造成歧视，服务业科技创新政策也要给予外商投资企业国民待遇；同时，中国科技创新政策很难利用补贴例外或政府采购例外来规避国民待遇义务。

第三，中国知识产权保护的法律法规与技术转让政策均受 《TRIPS协定》的约束，既要避免对外国知识产权持有人造成歧视，也要符合该协定的知识产权实施和保护标准，而自主创新政策与 《TRIPS协定》的协调仍然没有定论。

本文认为，中国科技创新政策被诉存在三个系统性的影响因素，包括科技与经济结合的因素、产业竞争的因素以及制度差异的因素。随着中国科技与经济的结合更加紧密，围绕高技术产业的国际竞争更加激烈，并且中国与发达国家之间的制度差异仍将长期存在，中国科技创新政策可能面临更频繁被诉的风险。

4.2 相关建议

随着中国科技创新实力的增强，以及与其他国家技术竞争的加剧，与WTO规则协调的问题可能对科技创新政策带来长期压力。对此，中国既要注意现行WTO规则对科技创新政策的约束，也要关注WTO规则调整对科技创新政策的影响。

首先，中国对于未来科技创新政策频繁被诉应做充分的预期，特别是在科技与经济结合较为紧密的政策领域、国际竞争较为激烈的高技术领域以及中国与发达国家差异较大的制度领域。

其次，应确保科技创新政策的合规性。尽量提高政策的普惠性，避免明显的歧视性措施，并在涉及知识产权的政策中确保符合WTO规定的标准。可针对补贴、国民待遇和知识产权等重点问题制定 “科技创新政策合规指南”，作为各级政府部门在制定或修订科技创新政策时的合规审查依据。

最后，在WTO改革中为科技创新政策争取空间。酌情考虑接受一些有利于科技创新又符合现阶段制度承受力的新规则，如提高知识产权保护标准、增强跨境数据流动规制。同时在补贴、国有企业等规则谈判上为科技创新争取空间，如重启研发补贴例外、保障以市场为基础的企业技术并购等。