浅谈现阶段高校内部控制管理问题及对策

2019-12-24孟丹丹

时代经贸 2019年35期

关键词：全员流程评价

孟丹丹

一、高校内部控制建设中存在的问题

（一）内部控制环境不完善

高校内部控制要求党政领导班子将内部控制作为法人治理结构的重要组成部分，内部控制环境是否良好反映出高校领导干部对内部控制的重视程度，它奠定了学校内部控制的基础，影响学校教职工对内部控制管理体系的认识和态度。但目前，高校内部控制环境处在：

1.领导班子对内部控制建设的积极性不高，导致内部控制环境基础较差

按照财政部的相关要求，高校基本成立了以领导班子主要成员为组织的内部控制领导小组，领导班子成员参与了内部控制建设相关工作部署，由于领导班子成员工作千头万绪，内部控制专业性又比较强，对于内部控制如何建设、内部控制到什么程度、内部控制评价结果如何应用等问题存在困惑，造成内部控制建设无法深入，同时，内部控制的结果与领导管理决策影响程度低，导致领导干部对内部控制建设的积极性不高。

2.内部控制宣传影响不够，导致内部控制参与性差

内部控制强调“全员参与”，有效的内部控制必须由了解内部控制管理内涵的教职工实施。但是，大多数教职工只了解下发的具体制度和流程，而不了解内部控制实施的背景、意义、现阶段内部控制工作的主要内容、归口部门的职责分工等内容，导致高校所有成员参与程度不高、所有成员参与内部控制的积极性不高，影响内部控制管理意识的形成。

（二）风险评估形式化

高校属于公益性事业单位，以人才培养和产学研一体为办学目标，经费来源主要是基于财政拨款，而不是针对利润最大化为目标，为实现社会效益最大化，导致了高校的一个相对薄弱的风险意识，相对不具体的风险应对方法和相对不明确的风险防控机制。但目前，高校风险评估水平存在：

1.高校经济活动目标的明确性不强，导致风险评估依据不充分

高校的章程、中长期发展规划、年度工作目标主要体现办学发展方向、人才培养、学科专业建设，但较为宏观和虚化，对各项经济活动的控制重点和原则没有明确体现；高校在梳理内部控制手册与内部控制制度汇编等资料时仅按照上级文件规定腾挪总体目标，但将经济活动目标与高校业务特点、发展方向等内容结合程度不高，且目标明确、细化程度不够，导致高校风险评估、风险分析的依据不充分。

2.高校未定期进行风险评估或风险评估形式化，导致缺乏内部控制风险导向

高校内部控制体系建立以来未进行风险评估、或将风险评估与风险评价等同、将首次风险评估结果沿用等问题，导致无法实现内部控制建设中风险导向作用，风险意识不清晰。

（三）内部流程与业务活动脱节

高校业务层面的内部控制涉及预算业务控制、收支业务控制、政府采购业务控制、资产控制、建设项目控制、合同控制六个方面。内部控制建设要求学校梳理各类经济活动的控制目标、业务主要流程与关键环节、业务主要风险点、针对风险的应对策略和具体内容。但目前，高校六大业务内部控制管理存在：

1.内部控制梳理与再造形式化，导致内部控制执行困难

内部控制建设的过程中直接将现有的内部控制制度简单增加流程后形成内部控制手册，原有制度在制定时存在过于宏观、简单、不明确等问题，且制定时间较为久远与现有政策环境、学校业务特点不相符，导致内部控制执行时无法落地，无法体现内部控制作为管理手段的目标。

特别是政府采购业务控制方面，原有内部控制制度对政府采购的限额、采购方式、采购流程要求、授权审批流程等内容规定的较为宽泛，对公开招标限额以下的采购方式实施控制的程度，存在采购方式概念不清、采购限额划分依据不充足等问题。

2.内部控制流程未实现动态管理，导致建立的内部控制体系不符合适应性原则

自2014年试行内部控制规范至今，高校逐步建立了内部控制流程、内部控制基础性评价与内部控制报告体系，但在内部控制执行和评价过程中发现内部控制设计空白、设计不合理等缺陷，未将上述设计缺陷，进行重新评估、梳理、评价与再造，不符合内部控制建立的适应性原则。

3.预算执行业务与资产业务的执行偏差较大，导致管理目标难以实现

高校预算业务控制方面，高校执行预算编制、预算批复、预算下达、追加调整、预算执行、决算、考评的全面预算控制。但高校对预算编报控制中项目经费预算编报的可行性论证凸显不充分、不全面，导致项目预算执行过程中出现数量偏差较大、范围偏差过大、标准偏差较大等问题，无法实现预算管理刚性约束的要求；预算考评机制不健全，未能在预算管理全过程充分利用绩效评价促进预算管理和内部控制管理工作，缺乏对预算执行过程的监督和管理，且尚未将绩效评价结果反馈到相应的部门，导致预算管理中一些问题无法得到解决。

高校资产业务控制方面，特别是固定资产管理方面，高校固定资产总资产金额占总资产金额比重较大、资产种类和数量较多，资产日常控制中对盘点方式的形式化、资产管理依赖使用和保管人员主动性等管理不力，导致固定资产控制账实相符、有效利用等目标难以实现。

（四）信息系统建设与内部控制流程不匹配，导致“信息孤岛”现象严重

高校目前已实现会计核算的信息化、固定资产的动态管理系统、办公审批流程信息化，但未将各项经济活动及其内部控制流程嵌入信息系统中，特别是合同管理流程、采购管理流程、建设项目管理等重要的业务流程，无法实现各重要信息系统之间的互联互通、信息共享和业务协同，导致”信息孤岛“的产生；内部控制信息化程度低，数据的信息收集范围小，增加了将内部控制的过程资料和结果的数据进行分析比对的难度和成本效益性，不利于内部控制过程和结果对管理决策和制度修订依据的支持性，弱化了内部控制产生大数据的作用，不利于高校事业发展目标的实现。

（五）内部控制监督与评价不到位，导致“以评促建”目标无法实现

内部控制监督和与评价是验证内部控制设计与执行有效性的手段。通过自我评价，评价其全面性、重要性、制衡性、适应性和内部控制设计与执行有效性，用以进一步改进和完善内部控制的薄弱环节。学校虽然已经成立了内部控制监督与评价部门，如审计部门、纪检监察部门等，它仅局限于财务监督与纪检监察的传统角色。它不能有效发挥内部控制建设与执行的监督作用，并没有形成有效的内部控制监督机制，导致高校内部控制的缺陷未被及时发现，影响高校的正常运转。

高校内部控制评价采取内设部门自行评价或一次性委托第三方评价，内设部门自行评价了解单位内部控制整体情况、内部控制参与程度高、内部监督具有连续性，但内设部门人员水平有限、独立性程度不高、评价结果不全面；一次性委托第三方评价对内部控制政策掌握程度高、专业性与独立性强，但单独做内部控制评价对高校情况了解少，容易导致内部控制评价结果表面化和形式化，影响内部控制监督与评价的效果，无法实现“以评促建”的指导目标。

二、高校内部控制建设的对策

（一）强化“全员参与”的内部控制理念

高校要完善内部控制建设工作规划，实现领导干部牵动作用，教职工全员参与的内部控制文化意识，切实做到“一把手”了解内部控制意义、参与内部控制的建设与决策、推动内部控制工作的协调与进程、应用内部控制建设成果，体现内部控制为事业发展、领导决策提供依据的意义；高校加强内部控制建设、执行与评价的动员、培训与宣传推广工作，形成全员了解内部控制建设的意义、全员参与内部控制流程的梳理与再造、全员高效实现内部控制的执行、全员持续的内部控制自我评价与监督部门定期评价相结合的内部控制体系，使内部控制管理理念深入人心，更好地营造内部控制促进事业发展目标实现的良好控制环境。

（二）强化风险意识，明确控制目标

建议高校要强化风险意识，明确控制目标。既要意识到经济活动的合法合规、资产安全使用有效、财务信息真实完整，又要意识到防范舞弊预算腐败与公共服务的效率与效果；结合自身的事业发展规划、业务目标、单位性质、所处领域、重点专业方向等内内外部因素，采用检查、询问、观察、趋势分析等手段，了解高校建设内部控制的外部需求和诊断高校内部控制现状，设定高校经济活动和业务特点相关的单位层面的目标和主要业务的目标，结合设定的目标识别高校面临的各类风险，区分合规风险与提升风险，分析风险发生的概率与产生的影响，根据高校发展阶段确认高校现阶段的风险承受度与风险偏好，对识别出主要风险采取风险应对策略和防范控制措施。

高校应定期实施风险评估。高校应根据学校所处的事业发展阶段、内外部影响因素的变化特点、业务活动的内容变化程度等因素，定期按照经济业务活动目标进行风险评估，重新识别和划分风险的高、中、低领域，评估学校未来一段时间内的风险偏好和风险承受度，结合风险发生的可能性和影响程度，制定风险应对措施和重点风险防控领域。

（三）强化内部控制流程动态发展的可持续性

高校对单位层面的内部控制和业务层面内部控制，在全员参与积极性的带动下，定期进行梳理、再造，结合定期的内部控制风险评估和内部控制评价工作发现的风险缺失，及时进行补充和完善，确保内部控制流程符合国家法律法规的要求与高校不断发展的业务需求，避免业务流程与内部控制的脱节、内部控制的表面化；同时，高校内部控制体系中业务流程的建设，与学校各部门、各教职人员工作息息相关，是将每一类经济业务按照法律法规中约束条款、学校该类业务规模、发生频率、资金规模等因素分析，采用访谈、观察、穿行测试、调查问卷、历史数据分析比对等多种方式，将关键岗位、关键人员、不相容职务、授权审批等控制手段结合，有效衔接上下游流程的内部控制完整体系。

高校完善政府采购内部管理制度并强化采购实施控制。应在政府采购内部管理制度中明确采购预算与计划、采购需求的确定、采购招标管理、采购验收管理等内容，明确归口部门和职责权限；在政府采购业务执行时，合理确认采购需求、采购组织形式，加强采购合同签订、执行与变更管理，加强采购验收力度、完善验收记录，严格审核采购支付文件等政府采购业务内部控制流程。

高校强化预算的事前控制与全过程绩效管理。加强预算编制基础和依据，特别重视项目预算编制的可行性论证中项目实施的条件和范围，综合专家意见，合理设定项目预算的目标与绩效指标，使预算执行依据充分且指导性强；建议完善预算绩效评价管理体系，应将绩效管理贯穿预算管理的全过程，对预算执行过程中实现动态考核，加强绩效结果的应用与反馈，使预算绩效评价提升预算管理水平。

高校强化资产业务管理，特别是固定资产业务管理水平。强化资产管理中归口部门对资产使用和保管人员关于资产配置、使用、处置等流程和管理要求的培训和指导，使“谁使用、谁保管、谁负责”能真正管理到实处；结合对固定资产的绩效评价、定期监管和资产清查等内部控制程序，使资产做到账实相符、资产使用效益得以发挥的管理要求。

（四）强化信息系统的覆盖程度

高校将信息系统建设总体目标与内部控制建设相结合，充分考虑信息系统的安全性和保密性的情况下，将高校经济活动与内部控制流程分级别嵌入信息系统中，并确保各重要信息在不同部门之间的互通互联互用、信息资源共享和业务流程协同；通过授权分离等控制手段以减少人为操纵因素，坚持信息多跑路、教职工少跑路的理念，提高工作效率和内部控制管理水平，加强对信息来源的真实性，加强经济活动处理过程与结果的透明性和公正性；加强利用信息化成果，并通过趋势分析、分段测算等手段，对经济活动的可行性、数据准确性、风险可控范围的合理性提供管理决策的依据，切实将内部控制为管理有效手段发挥到最大。

（五）强化内部控制的监督与评价结果的运用

高校建立内部控制执行的自我监督、内设部门监督与外部独立机构定期评价相结合的工作机制。根据全员参与内控建设目的，形成内部控制自我监督与反馈的流程，将教职工内部控制制定中发现的职责不清、流程重叠、沟通不畅等问题及时反馈给内部控制工作小组，内部控制工作小组结合内部反馈问题、定期监督结果、外部独立机构评价结果，将内部控制设计与执行方面的问题区分，并充分运用专家的意见提出解决方案，经联席会等规定的程序，定期修正和完善内部控制流程，及时进行内部控制的信息公开与反馈。