我国传媒产业的法律规制现状及发展完善

曹竞婧

（湖南师范大学新闻与传播学院，湖南长沙410012）

意识形态是任何一个国家政治体制或者政治形态构筑的根本基础，舆论是意识形态形成、影响和运行的基本场域，而其中传媒则是引导舆论的重要载体。科恩认为：“对于报纸来说，直接告诉读者想什么可能很难做到，但是告诉读者去想、引导读者去想些问题，这却是很容易的事情。”[1]传媒具有的日积月累的影响力、无处不在的影响力以及长期一致的影响力体现了传媒对于舆论巨大的作用和功能。我国当前正处于媒介交融环境中，传媒产业的发展对于引导公众舆论及促进国家发展具有不可替代的作用。但是，传媒产业的发展在很大程度上又受制于与其相关的法律规制。有学者认为：“一个国家传媒产业发展必须与该国的实际国情高度结合，必须与该国的宏观体制与社会结构高度结合，必须在该国的政治体制框架和民主政治建设的格局中找到定位。”[2]我国的传媒产业仍然处于发展期，上升潜力巨大，可谓朝阳产业。但是传媒产业承担重要的社会责任，如果为了一味追寻经济利益而不顾社会效益，那么将会造成不可估量的后果。这就需要强化法规制度的作用，建立起对传媒进行管理和控制的体系结构，以促进传媒产业健康、有序、依法发展。

一、我国传媒产业法律规制的价值内涵

传媒是舆论传播的重要载体，也是引导舆论的重要主体。传媒使用得当，则有利于形成正确的舆论导向；相反，则会影响社会主体和社会公众对事物的价值判断。传媒作为近代以来逐步发展的传播媒介，其对社会的影响程度伴随着市场经济和民主政治的发展不断扩大。传媒不仅已经发展成为具有独特市场利益的经济产业，而且已经成为对价值认同和社会共识产生个性影响力的传导渠道。市场利益的追逐、公共舆论的影响以及政治主张的信守使得传媒创业面临多重的考验和挤压，在经济利益与政治主张、个性认识与舆论导向之间摇摆不定，左右为难。这是传媒产业在各国发展中不可避免都会遇到的问题，应该说也是传媒机构自身难以超越的固有缺陷。为了克服这一缺陷，防止传媒行为的无序和舆论导向的失序，各国普遍采用法律的手段对传媒机构运行和传媒产业发展实施干预，以形成符合各国价值目标的传播秩序，维护和促进传媒产业的健康发展。时至今日，传媒不仅是民众认识社会、了解社会等知情权利实现的重要手段，影响到社会生活的方方面面，也是关系国家政治安全、社会稳定的重要产业，影响国家发展的全局。因此，对我国传媒产业加以法律规制具有深刻的价值内涵。

（一）实现传媒市场良性运行的本质要求

市场经济发展到今天，市场已经成为资源配置的决定性因素，市场经济体制逐步成为世界各国经济发展的根本性体制。在市场经济运行过程中产生的经济关系、经济行为、经济利益等都需要通过预定的法律来调整和规范，从而对合法利益实施严格保护，在这个意义上，法治是市场经济运行的基本规则。社会主义市场经济体制同样强调法治的根本规范作用，“市场经济就是法治经济”已经成为普遍共识。现代传媒产业发展也与时俱进，进入到市场化运行阶段，传媒市场已经成为现代市场经济的重要组成部分，其运行和发展同样必须在国家严格的法律规制和法治监管下进行。需要指出的是，我国传媒产业是在由高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制转型过程中逐步产生的，市场化改革尽管打破了传媒过去封闭僵化的发展体制，形成了传媒的产品生产、服务供应等市场机制，但传媒市场尚不成熟，市场规则也很不健全，法律规制和法治监管还不很到位，这些都制约着传媒市场的良性运行，容易影响传媒资源合理配置，引发传媒市场的混乱和公共舆论引导的失序。以上种种，都可视为市场失灵。造成市场失灵的原因尽管有传媒市场的信息垄断和信息失真等原因，但最主要还是市场行为的法律规制不完善。近年来，我国在传媒市场的法律规制和法治监管方面取得了很大的成就，但由于传媒市场发展较晚，速度较快，传媒产业的法律规制还跟不上行业迅猛发展的步伐，其健康发展迫切需要加强法律规制体系建设，发挥法律的制约和规范功能，这也是市场经济发展的本质要求。

（二）促进传媒产业健康发展的客观需要

传媒产业的市场化发展加快了传媒的运行效率，促进了传媒产业的高速发展，同时也不可避免地加大了传媒产业健康发展的风险系数。传媒是一种特殊的产业，提供的是一种特殊的商品，它既具有经济价值，也具有社会价值，更具有政治价值，对于国家和社会的价值构建与稳定和谐至关重要。因此，传媒产业需要赢利，但又不能无限制地赢利，不能因为追逐经济利益而影响到传媒产业的政治价值和社会利益；同时，也不能因为过于注重传媒的政治功能和社会作用而影响传媒产业对市场化利益的合法追逐，因为这在根本上也会损害传媒的影响力。这其中的任一现象，都是传媒产业非理性发展的表现，都不符合传媒产业本身运行的价值规律，也不符合市场化运行的本质特征。传媒产业在市场化运行中最大的风险莫过于短期的商业策略与长远的产业规划的不协调、市场化的利益追逐与规范化的功能传导的不平衡。解决其中不协调、不平衡的问题，在传媒实践中是个难题。

最有效的办法就是通过预定的法律来设定好经济利益和社会责任的范畴边界、框定好市场利润与社会价值的行为规范，同时，通过严格的执法体系来保证法律的有效实施，这正是促进传媒产业健康发展必不可少的法律规制制度。

（三）全面推进依法治国的基本要求

传媒产业的不断发展在加快信息传播速度、扩大信息传播广度的同时，也加剧了信息传播的失真、失准和失范，这些新闻传播中的无序现象，乃至由此引发的一些违法的行为，不仅损害社会主体、公民个人的法定权益，也会影响到社会意识形态的建构和国家安全。党的十九大明确了“坚持全面依法治国”的战略目标和“深化依法治国”的战略举措，全面依法治国的范围、深度、效力等都要求包括传媒产业在内的各行各业都要严格依法运行，传媒产业的行业特殊性和地位重要性更要求用法治的思维和方式来推进其依法发展。因此，在新时代对传媒产业进行法律规制、引导和规范传媒产业健康发展是坚持全面依法治国的现实需要和基本要求。

二、我国传媒产业法律规制的现实困境

伴随着改革开放和市场化改革，我国传媒产业从无到有、从有到强，取得了巨大的成就。但处于千年未有的大变局之中的传媒业，由于受到理念滞后、体系迟滞的影响，发展过程中出现了一些问题，其中传媒产业法律规制建设方面的问题更是引人关注。

（一）法律规制理念不够科学系统

从一些国家传媒产业发展的经验来看，系统完善的法律规制理念能够让我们正确理性地看待传媒产业的价值功能，能够分门别类地对其进行精细化的法律规制和法治监管，这有利于我国传媒产业的健康发展。但长期以来，由于过于强调传媒产业的政治属性而轻视其经济属性，传媒产业主要经营主体被归属于事业单位，传媒产业的行业准入资格、经营范围和资本投入等受到了国家的严格控制,市场经济体制特征对传媒产业的影响不大。在这种背景下，传媒产业的发展被束缚在特定框架内，产业经营权利受到一定限制，垄断经营的传媒产业缺少一般行业的竞争压力和创新进取精神，发展步伐略显缓慢沉重。因此市场效率低下，运行结构单一，抵抗风险的能力脆弱。

（二）法律规制体系不够健全完善

我国传媒产业的法律规制体系大部分以行政法规、部门规章和政府规范性文件的形式出现，权威性不够高，系统性和操作性不够强，还不能完全适应新时代传媒产业发展的需要。法律规制体系的不健全使得法律规制还不能完全满足新时代传媒产业的需求，其科学性、操作性和规范性还需要不断提升。我国传媒产业的发展起步较晚，对其具有的社会属性和产业属性的认识一段时间都存在一定的分歧。因而在保持媒介发展的稳定性和活跃性方面常常会因政治经济形势的变化发生一定程度的变换，从而在法律规制方面呈现出“小步收紧”的趋势。这使得媒介常怀逾矩之忧，不敢稍有差池。在这种传媒产业僵硬化的管理模式下，政府部门行政规章的制定者大多站在管理者的角度考虑问题，不可避免的存在单一管理的思维，于是变革迟滞的行政管理体制与飞速进步的传媒产业发展便出现了不协同的局面，出现了管理部门和媒介发展不相适应的问题。此外，不管是行政立法主体还是行政执法主体，在执行过程中都拥有一定自由裁量权，这就使得行政法规在执行过程中，因可能存在的随意解释而出现对行为规制的不够到位和不够精准的情况。因此，传媒法律规制体系需要健全和完善，才能更好地满足和促进传媒产业发展的现实需要。

（三）法律规制内容不够完备全面

传媒产业法律规制思想的过于传统和观念的不够系统，必定会造成法规内容上的不健全，严重影响到媒介产业发展中的规范秩序。融媒体时代需要新的媒介法律规范，但现有立法还不能完全满足媒介融合的现实需要，甚至一些传统媒体时代根深蒂固的管理观念反而制约了融媒体等新生事物的发展。严格的市场准入机制人为拔高了传媒产业的门槛，垄断性的经营方式因之固化强化，导致传媒产业在市场中难以暴露自身的缺点，因此竞争机制难以真正建立其中。例如，当前在出版行业领域中，广播电视行业可以有权利涉足，但是出版产业没有权利经营广播电视产业[3]。同时，我国传媒产业法律规制体系尽管存在，但是实施机制不够健全，落实成效还不明显，整个产业法规政策与传媒产业发展的现实需求有一定的差距，其价值规则、系统功能以及对国家掌控的社会文化资源进行系统和公平的分配效能体现不出来，市场化运行体系下的公平性、公正性、公开性等法治特性还有待充分地展现。

三、我国传媒产业法律规制的完善路径

健全和完善传媒产业的法律规制体系，前提是客观认识我国传媒产业在发展中面临的问题，正确分析当前所处的历史文化背景和社会环境。在此基础上，紧密联系现有的传媒产业运行实际，将法律规制体系嵌入到传媒产业的发展之中，对现有法律规制内容进行修补和完善，才能有效地发挥传媒法制的行为规范和秩序构建功能。

（一）变革创新，引入分类管理的规制理念

传媒产业具有多样化的功能价值，充分发挥传媒产业的功能，首先需要有先进的管理理念。在这一方面，可以适当学习借鉴一些国家发展传媒产业的做法与经验，运用分类管理的模式，对不同功能类型的传媒产业的发展采取不同的管理方法。当前，根据传媒产业的功能分类，可以将其划分为公益性传媒和商业性传媒两大类。公益性传媒本质上是获得国家财政支持的非竞争性传媒；而商业性传媒是由社会上的投资者经营的竞争性传媒。前者作为国家的事业单位，以贯彻实施政府意图为先，主要不依靠其赢利；后者是企业，在遵守法律规制的前提下，一般以经济利益作为衡量自身发展的标准。分类管理理念指导下的传媒产业，在法律规制方面可以根据性质和类型，采取不同的法治监管模式。

（二）查漏补缺，构建完备的法律规制机制

传媒产业既关系国家发展大局，又关乎民众普通生活，因而传媒资源的市场配置至关重要，既要讲求经济发展效率，体现公平的配置要求，更要体现国家鲜明的价值导向。市场机制是传媒资源配置的主要方式，具有现实合理性，但仅仅依靠市场机制难以避免非理性行为的出现，从而影响传媒产业的社会效益。这就要求基于舆论引导的社会公共性，构建起传媒产业发展的行为规范机制，从而完整体现法律规制功能。完备的法律规制机制是一个体系，具体包括传媒产业的市场准入、行为约束、法治监管、责任追究等内容。通过这些法律规制机制的完善，可以平衡市场利益与社会利益之间的关系，严格防范传媒产业的发展风险。

（三）与时俱进，建立完善的法治监管体系

传媒产业因其自身的特殊性，对于整个社会的发展具有特殊重要的作用。因此不仅需建立完整的规制体系，还需要有权威性的机构来加强日常监管，为传媒产业未来发展提供有效的行政监管。现阶段，不少国家整合行政资源、汇聚监管力量，成立了加强传媒规制的行业监管机构。我国在这方面也建立了由党委部门、政府机构和新闻工作者协会等组织机构协调互动、他律和自律相结合的媒体监管体系，但对于各组织间的权能区分还没有明确的法律依据，面对移动媒体、自媒体、全媒体、融媒体乃至智媒体发展的新形势新要求，还未能及时作出调整。因此，面临新要求、适应新形势，构建和完善与当前传媒发展形势相适应的媒体监管体系迫在眉睫。

（四）松紧有度，健全有效的行为规制手段

“上世纪八十年代以来，传媒产业受到全球化的影响，部分国家从自身国际竞争战略上出发，不断打破传统旧格局的限制束缚，采取更加适合市场竞争机制的新政策，出现了放松规制的情况。”[4]首先，应放松对服务类传媒和专业类传媒在市场中的限制，为其营造融入市场的轻松环境。其次，降低市场准入门槛，让社会资本流入传媒行业，这种做法有助于扶持部分媒体参与市场竞争，但也给舆论引导、意识形态安全和国家安全带来了风险。我国在传媒产业发展过程中，需要对这些问题进行高度重视，运用法治思维和法治方式，采用法律的手段，针对不同类型的传媒发展形势，适时调整监管策略，有紧有松，张弛有度，一张一弛，疏而不漏，尤其是在当前“互联网+”的信息时代，更应该要全面审视和认真反思我国现有的各种监管手段和规制手段的现实性、合理性与必要性。

传媒是国家和社会的重要部分，它的存在对于国家、社会和公民来说，都有着相当重要的意义。在一个没有传媒的世界，社会生活必将是一幅沉寂、乏味、糟糕的景象。正因为传媒具有如此重要的价值，那么对传媒进行引导和规范的价值比传媒本身存在的价值还要更受重视。中华人民共和国成立70年来，我国的传媒产业从零开始起步，伴随着国家改革开放和市场经济体制建立的历史机遇，传媒产业不断发展，对国家政治、经济、社会和文化的发展做出了积极贡献，由此也带来了传媒产业的巨大发展和对传媒产业进行法律规制的强烈要求。尽管如此，我国传媒产业的法律规制还存在一定的不足。为促进我国传媒产业健康有序发展，充分发挥传媒行业应有的功能和效力，防范和化解传媒产业存在的风险，有必要从健全法律规制观念、体系、机制入手，加强法律规制和法治监管。