邻避冲突化解的政民合作机制

王磊

城镇化的快速推进，既有公共基础设施已不能适应社会发展的需要，为了更好的提供社会服务，满足社会整体的公共利益需求，增建公共基础设施是政府的必然选择。与此同时，随着生态理念传播和公民环境意识觉醒，对建设在自身周边具有负外部性的公共设施具有强烈的邻避情结，处理不当会演化为影响社会稳定的邻避冲突。邻避冲突发生的根源在于成本和收益的高度不对称性：少数人承担设施带来的危害和成本，大多数人却享受实施产生的收益。因此，如何平衡特定群体利益和公共利益、少人数利益和多数人利益成为解决邻避冲突的核心问题。

一、核心概念及运用理论

1.核心概念。①邻避冲突。邻避冲突是指设施周边居民在利益受损的情况下，采取的拒绝负外部性公共设施建在自身住所周边的不合作行为。②利益相关者。每个人都有各自的利益，在同一个社会组织中自身利益必然与他人利益相关联，在一个组织中拥有一种或多种利益关系的个人或群体被称为利益相关者。在邻避项目中，政府是公共利益的代表者，周边居民是利益受损的特定群体，周边居民和地方政府是最为直接的利益相关者;媒体和营建企业能够影响居民的行为和政府的决策，在一定程度上能够影响甚至决定事件的发展走向，因而也是一方利益主体。各利益主体存在不同的目标定位和利益需求，为了维护和实现自身利益进行博弈，并在博弈中寻找满足各方利益需求的平衡点。

2.主要运用的理论。“机制”是一个外来词汇，本意是指机器、机械的构造和动作原理，现在更多的被引申为“通过一定的运作方式、运作途径使构成它的事物以及事物的各个组成部分之间形成一定的关系，并协调这种关系使之运转起来并发挥作用的一种存在”。机制被引入到不同学科领域有了不同的涵义，如政治机制、化学反应机制，延伸到人类群体合作行为领域时称为合作机制，即合作主体为提出、决策、达成、执行、实现合作目标、行为等的规则、制度。邻避冲突的根源在于成本和收益的不对等，利益失衡使得合作主体无法进行有效合作，出现超出法律限度的利益冲突。

二、邻避项目中的合作主体及其利益诉求

1.地方政府及其利益诉求。浙江余杭区政府的利益诉求表现为社会公共利益和政府自身利益。第一，改善社会环境的公共利益。经济的发展和城镇化的快速推进，杭州市垃圾处理设施已无法满足垃圾生产速度，杭州市面临垃圾围城的困境，使得社会整体的公共利益受损。在余杭中泰垃圾焚烧发电项目前，杭州已有五处垃圾处理设施：一处垃圾填埋场和四处垃圾焚烧厂。但是垃圾填埋场不仅占用大量的土地资源、对周围环境产生二次污染，而且处理效率低下，许多垃圾多年后仍然无法分解形成占地效应。另外四处垃圾焚烧厂设备相对老旧且一直超负荷运行，并不具备原址扩容的条件。第二，政府自身利益。利益的存在具有天然性、正当性、普遍性，任何个体和组织都需要从外部获取资源来维持自身的生存和发展，政府也理所当然的存在个体利益。新建垃圾焚烧发电厂是杭州市解决垃圾围城困境最有效的途径，余杭区作为设施选址地，区政府既可以通过该项目增加财政收入、提高就业水平，又能够向上级表现自己的政策执行能力，也将垃圾焚烧项目作为重点工程。

2.运营企业及其利益诉求。企业作为邻避项目的建设者、营运者，有着独立于政府和居民的利益诉求，也会为维护企业利益采取行动，从而影响邻避事件的发展，因此营运企业也是邻避项目的一个重要合作主体。

营运企业的利益诉求主要表现为经济利益诉求。在垃圾焚烧发电项目中，由于设施建设投资大、运营管理要求高，地方政府缺少资金和专业人员，更多的采用BOT模式即在政府的主导下，由私营企业参与基础设施建设并向社会提供公共服务。企业是市场经济的主体，企业的首要目标在于获得利润，正是由于部分企业不顾周边居民身心健康，盲目追求成本最小化、利益最大化的不负责行为导致了邻避效应的产生。

3.周边居民及其利益诉求。周边居民的诉求表现为健康权益、经济诉求和决策参与。首先，对健康权益的维护。随着环保理念的传播，社区居民更加重视住所周边环境，维护自身健康权益，因而对建设在自己住所周边具有负外部性的公共设施有着强烈的邻避情结，担心设施运行产生的污染物对自身健康造成影响。其次，对经济损失的补偿。在余杭中泰垃圾焚烧发电项目中，居民反对该项目的理由之一便是“居民担忧自有房产价值缩水，开发商担忧楼盘销售受连累，连一些原本有落户意向的商业项目也望风而逃”。再其次，对政府决策的参与。政府信息不透明、决策过程缺少程序正义，忽视了公民的知情权和参与权，致使公民对政府信任感逐渐降低，不愿意接受政府的设施选址决策。

三、化解邻避冲突的政民合作机制

1.信息公开。信息公开是合作的前提。信息不对称理论认为，各类人员对有关信息的了解是有差异的。掌握信息比较充分的人员，往往处于优势的地位，而信息贫乏的人员，则处于劣势的地位。在信息不对称的情况下进行合作，必然产生较高的交易成本。在邻避项目中，通过信息公开制度，减轻公众与政府、企业之间的信息不对称程度，从而降低合作成本。政府信息公开既是建设服务型政府的要求也是保障公民知情权的重要途径，通过信息公开减轻信息不对等程度，拉近公众和政府的心理距离，从而提高公众对政府的信任强度，为构建合作机制提供信任基础。

2.多元参与。多元参与是合作的基础。公众参与是现代民主政治的新型实践形式，能够提高政府机构对公共意见的回应性和公共决策的合法性，促进冲突解决，并且提高政策执行成功的可能性。环境污染类邻避项目是由政府、公民、企业等多主体共同参与的项目，项目建设运营中不可避免的存在利益冲突，而多元参与的过程就是进行利益博弈、调节利益冲突的过程。在余杭九峰垃圾焚烧发电项目中，余杭区政府多次组织专家沟通会、民意代表座谈会，广泛听取居民、企业、专家等主体的意见;社區居民提出垃圾运输车走专用闸道、建立大管网供水系统等建议;企业承诺将在社区附近增建公益设施，向社区居民开放部分工作岗位。多元参与的实质是在博弈中了解各主体的利益诉求和退让底线，寻找共赢的利益均衡点。

3.利益共赢。利益共赢是合作的核心。在环境污染类邻避项目中，各合作主体都有自身的利益诉求，合作的目的在于满足多方利益实现共赢。邻避效应的补偿机制主要包含经济补偿、生态补偿。政府通过减免税费、提供医疗保险、现金支付、设立专项扶助资金等方式给予周边居民经济补偿;企业通过在社区附近修建图书馆、游乐场等基础设施、低价提供电力供应、向社区居民开放部分工作岗位，实现企业利益与周边居民利益的结合，形成利益共同体。环境污染类邻避设施的负外部性效应是邻避冲突的核心议题，在采用最严格的污染物排放标准的基础上，对邻避设施的外观、颜色等物理特征进行改进，实现厂区一社区的环境融合，营造环境友好型公共空间;通过对设施周边环境进行生态修复和环境改造，如修建通勤道路、规划绿化带，促进设施周边生态的可持续。杭州中泰垃圾焚烧发电项目得以浴火重生的关键在于充分保证周边居民知情权、参与权、监督权的基础上采取了多样化利益补偿方式来满意其利益需求：杭州市政府向中泰街道划拨1000亩土地空间指标用以发展产业;余杭区设立专项资金，在项目周边村落打造城郊旅游休闲“慢村”，实施道路改造、绿化修缮、增设公交等100余项改善生态、生产、生活环境的实事工程，最终实现“邻避”到“迎臂”的转变。

4.监督约束机制。邻避项目中监督约束机制可分为纵向和横向两部分。纵向上，在邻避项目立项决策阶段，对政府招商、选址调查、政府决策、信息公开等过程进行监督;在邻避项目建设阶段，企业的施工进度、建设材料、采用技术是否符合政府政策和行业技术标准;在邻避设施运营阶段，企业是否严格执行垃圾焚烧行业技术标准，是否存在违规偷排的现象，政府和企业是否履行对利益受损群体的补偿承诺。横向上，政府在内部自我监督的基础上加强对营运企业的监督力度，联网厂区空气在线监测系统、实行企业周报制度、进入厂区现场检查等措施监督企业行为;允许周边民众进入厂区对设施的运行状态、废气废水飞灰处理情况进行查看;网络舆论监督极大的提高了公民的话语权，在邻避项目的各个阶段应当发挥网络监督的作用，形成监督合力。在杭州中泰垃圾焚烧项目中，为了保证在设施运营环节实现一流管理，杭州市政府采用“日常四层监管，市民随时监督”的监管模式，即通过政府、公众、企业、第三方四个层面对设施运营进行全面监督，周边村民只要在村委登记就可以成为厂区环保监督员。

环境污染类邻避冲突的本质在于项目合作主体的利益冲突，又因为忽视了利益受损群体的知情权、参与权，致使项目走向博弈不合作。通过信息公开、多元参与、利益共赢，增进合作主体的信任强度，规范和约束合作主体的利益表达途径和博弈行为，在对利益受损群体合理補偿的基础上实现合作共赢。

（作者单位：江苏师范大学哲学与公共管理学院）