从跟进到引导：城市生活垃圾分类中的管理

胡瑞君

新中国成立70年以来，我国综合国力不断提升，城市生活节奏和进程逐渐加快，但经济高速发展的背后也折射出一系列比较棘手的问题，比如一些城市衍生的“垃圾围城”等问题。事实上，我国已逐渐意识到垃圾治理问题所带来的风险和挑战并下发了大量的政策文件，但城市生活垃圾治理的复杂性和重复性使得处理效果不尽人意。就上海市而言，1978年上海生活垃圾产生量才108万吨，至2017年已达到900万吨之多，40年增加了近8倍。2018年，环保部发布“城市生活垃圾产生量排名”，前10名均为一线城市，其生活垃圾产量之和占全国202个大中城市生活垃圾产生量的近1/3。产生此严峻形势的主要原因是我国经济飞速发展的同时却对生活垃圾的处理缺乏相应的先进技术，并且对于垃圾的处理能力也较为薄弱。因此，我们必须要转变对垃圾分类处理的态度，提高处理垃圾的能力，落实垃圾分类管理的政策，是改善人们的居住环境，进一步推动社会经济发展的根本途径。

一、政策演进：我国城市生活垃圾的“跟进式”管理

1982年颁布的《城市市容环境卫生管理条例（试行）》是对我国城市生活垃圾管理政策的初步探索，对城市垃圾的处理、收集和运输做出了相应的规定。1993年建设部颁布的《城市生活垃圾管理办法》是第一部专门针对城市生活垃圾管理而制定的国家规定，从那时起开始引入更多的关于城市垃圾管理的法规和规定。其中最有代表性的要数2007年颁布的《全国城市生活垃圾无害化处理设施建设“十一五”规划》、2012年颁布的《“十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》以及2016年颁布的《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》（即三个“五年规划”）。

从政策目标来看，减量化而不是无害化已成为垃圾管理的首要目标。1993年的《城市生活垃圾管理办法》明确规定了城市生活垃圾管理的政策目标，即“逐步对城市生活垃圾进行分类收集、运输和处理，逐步实现城市生活垃圾治理的无害化、资源化和减量化”，无害化排在首位。到2007年，新颁布的《城市生活垃圾管理办法》中调整了“三化”的排名，把减量化放在首位，随后的法律法规也遵循了这一表述，表明减量化成为我国城市生活垃圾管理政策更为重要的目标。

从政策内容上看，在三个“五年规划”中，“垃圾分类”、“社区、居民、家庭”等词语出现的频率一直在增长，尤其“垃圾分类”一词出现的次数分别是3次、20次和22次。从这可以看出，针对城市生活垃圾的管理已从末端处理逐步推进到源头控制。直到2019年，上海开始实施《上海市生活垃圾管理条例》更是标志着垃圾分类开始强制性实施。

除三个“五年计划”以外，国家还颁布了更多关于城市生活垃圾的政策，尤其是近几年越发的注重垃圾分类这种能给城市环境带来更好效益的措施。2017年3月，国务院办公厅转发国家发展改革委、住房和城乡建设部《生活垃圾分类制度实施方案》。当中强调，到2020年底，将基本建立垃圾分类的相关法律、法规和标准，形成可以复制可以推广的生活垃圾分类模式。2018年1月，住房和城乡建设部印发《关于加快推进部分重点城市生活垃圾分类工作的通知》，要求加快北京、天津、上海等46个重点城市生活垃圾分类工作。教育部办公厅等6部门印发《关于在学校推进生活垃圾分类管理工作的通知》，要求建立家庭垃圾分类和推广的长效机制和管理体系。关于生活垃圾分类，国家的工作目标是到2020年基本完成46个重点城市生活垃圾分类和处理系统。其他地级城市的公共机构实现生活垃圾分类全覆盖，至少有一个街道基本完成生活垃圾分类。到2022年，各地级城市至少有一个区实现生活垃圾分类全覆盖，其他各区至少有一个街道要基本建成生活垃圾分类示范区。到2025年，地级及以上城市基本建成城市生活垃圾分类处理系统。

但是再好的政策也需要逐步落实，垃圾分类活动早在2000年左右就已经启动，北京、上海、南京、杭州、桂林、广州、深圳、厦门早已被确定为全国首批8个垃圾分类收集试点城市。但十几年下来，垃圾分类在试点城市推行缓慢，城市居民大多依然对各种垃圾分不清楚，收集垃圾时“混装混运”也是屡见不鲜。因此，政策的制定与施行之间应该运用合理的工具，达到政策制定的目的。

二、实施困境：垃圾分类管理政策的“被动性”问题

1.政策本身存在缺陷。现阶段，我国在《固体废物污染环境治理条例》等相关法规中，有明确提及生活垃圾，但是狹义法律中，针对垃圾分类管理的问题却存在空白点。另外，我国颁布的垃圾分类管理政策仅仅具备了指导性和纲领性，却缺少具体的针对性的相关联配套政策，缺少完整的工作机制、监督机制及奖惩机制。法律法规大部分都是规定总括性内容，严重缺少专项性内容，这会导致对生活垃圾管理时具备的执法力度薄弱。对城市生活垃圾进行分类管理，不仅仅只能是市场机制在起作用，该产业本身具有相应复杂性。因此，应该引起地方管理者和领导人员的高度重视，对生活垃圾的分类工作进行扶持与整治，这会对改善城市生活环境，发展社会经济具有重要的现实意义。并且在开展垃圾分类的管理工作中，可以提供较多就业岗位，从而进一步带动城市经济发展，维持社会稳定。

2.政策工具不适宜。政策工具是将理想工作转变为现实工作的手段及方式，只有选择合适的政策工具，才可以更好地贯彻落实政策方案。政策工具作为连接政策构想及政策效果的手段，具有不可或缺的地位。当选择政策工具中存在不妥当的情况，则会导致政策内容不能准确的作用目标群体，目标群体不能真正服从公共政策，最终导致可接受性得不到实现。我国城市在管理垃圾分类的过程中使用的政策工具是一种制造性较强的工具，这会导致政策工具使用时出现单一和僵化的情况。若是政策工具具备强制性，同时借助颁布的行政规定，将要求及于机构及个人，并且管制方式较为强硬的话，才能起到相应的约束作用。但是目前我国城市垃圾分类管理的管制方式强制性较弱，不能起到较好的约束作用，并且因当前我国处理垃圾的设备和技术不够先进、社会资金门槛高，所以负责处理垃圾分类的承担者多是社会企业。社区、家庭才是制造垃圾的主要主体，但是目前人们的环保意识相对淡薄，很少有人能够准确地认识分类处理垃圾的重要性，致使政策工具的作用不能得到有效地发挥。

3.目标群体意识不足。从政府的角度出发，行政机关将“发展经济”作为核心。在衡量及考核政府绩效时，应该看地方社会稳定性及其经济水平，所以行政机关在执行相关政策时，将“经济发展”作为首要目标，就会忽略保護环境的问题。但是提高所在地区的经济水平，会受到政府财政能力的限制，若是没有充裕资金管理垃圾分类工作，就会导致管理垃圾分类工作停滞不前。当前行政部门没有正确地认识到垃圾分类对城市的价值，并且缺少对垃圾分类的理论知识、实践能力，没有深入解读垃圾分类制度。从居民的角度来说，首先居民们并没有严格遵守垃圾分类规章制度，任意丢弃垃圾，这种不良习惯若是在短时间内不能得到明显改善，将会使垃圾分类的可行性得不到提升。其次，居民缺乏保护环境的意识，并且对于垃圾分类的知识掌握的较少，且没有相应的学习途径，导致不能准确认识到每种垃圾的投放标准，不能正确认识垃圾分类的重要性，对生态环境造成污染。再其次，居民长期存在一种错误的思维方式，认为垃圾分类应该是政府的工作，与自身没有关系。在这种情况下，若是仅依靠政府开展工作，人们自身忽视垃圾管理政策，将会导致生活垃圾分类管理成效不明显。

三、政策引导：城市生活垃圾分类管理的“可行性”经验

1.加强垃圾分类中的资源投入。在推行垃圾管理政策中，缺少政策执行需要的资源，则会导致政策目标难以实现。在管理垃圾分类工作中，应保证人力和物力等各种资源的价值实现最大化，通过这部分资源，提升政策执行力度，提高垃圾管理政策可接受性程度。人力资源中的人员配备，主要包括组织结构及人员综合素养要求。我国在监督管理垃圾分类管理中，需要构建完整的组织结构，明确分工每位员工的职责，借助环卫机构形成一支专业化的管理队伍。在建设管理队伍中，执行者需要提升垃圾分类意识，向内部成员讲解专业知识，对生活垃圾工作进行专属负责，提升管理工作的能力。

2.提升城市垃圾管理政策的水平。在政策的执行阶段，政策内容是最主要的依据，并且是实现管理政策目标的执行指南。我国垃圾分类主要存在的问题是在基本法的前提下，缺少具有针对性的相关法律法规。当基础法明确后，根据垃圾分类情况，完善相关法律法规，并且保证法律法规具备详细性和严密性，这样才可以保证法律法规发挥正确的指引作用。首先应该由立法机关明确我国的垃圾管理的法律，执行机关保证其可以发挥效力，基于这个基础，加强约束性、强制性，使各地区垃圾工作具备详细性，让非试点城市借鉴学习。

3.强化执行者的执行力度。在我国管理垃圾分类中，要提升相关政策的可接受性，必须强化执行者的执行力度，但是只有选择合理的政策工具，才可以为开展工作提供便捷性。执行者合理应用政策工具，使政策工具发挥综合性和多元化作用。在使用的过程中，应该以“强制性政策工具”为主，“自愿性政策工具”为辅，严格实施并遵从管理政策，借助强制性命令，达到规范群体行为的目的。同时在对垃圾处理设施方面，应该引入市场机制，让社会企业发挥自身价值。生产垃圾的主体是家庭、社区，因此需要运用“自愿性政策工具”进行引导，以家庭为单位对垃圾分类发挥实质性作用，社区主要是一种“软约束”强制力量，在垃圾分类管理中具有监督作用。此外，垃圾分类志愿者，还可以在社会中发挥积极的引导作用，通过志愿者带领其他人来共同参与管理。为促进我国垃圾分类管理的政策更具备可接受性，应当合理运用政策工具，以发挥自身作用及优势，保证我国开展的垃圾管理工作顺利进行。

（作者单位：华东政法大学）