雄安新区资金筹措创新机制研究

[摘要] 雄安新区规划建设已由顶层设计转入大规模实质性建设阶段，深化财税金融体制改革、创新投融资模式，构建雄安新区建设发展长期稳定的资金筹措机制迫在眉睫。基于雄安新区实际情况，新区长期建设资金筹措机制可以有三种创新方式。首先，重视生态外溢效益，建立京津冀横向生态补偿机制;其次，构建雄安碳交易市场，早日建成全国性碳交易所;最后，加强债券市场应用创新，着力发展政府专项债券、绿色债券和永续债券融资。雄安新区长期资金筹措体制机制创新对加快推进新区建设发展具有重要的决策参考意义，对其他区域推进绿色发展和高质量发展也具有普遍启示和借鉴意义。

[关键词] 雄安新区;  资金筹措;  生态补偿;  碳交易;  债券市场

[中图分类号] D616      [文献标识码] A       [文章编号] 0529-1445（2019）11-0065-04

当前，雄安新区已经完成顶层设计规划、启动区控制性详细规划和起步区控制性规划论证，“1+N”规划体系和政策体系基本形成，进入大规模实质性建设阶段。《河北雄安新区规划纲要》（以下简称“《规划纲要》”）和中共中央国务院《关于支持河北雄安新区全面深化改革和扩大开放的指导意见》（以下简称“《指导意见》”）等顶层文件，要求雄安新区大胆探索，敢为天下先，破除条条框框和利益藩篱，深化财税金融体制改革、创新投融资模式，为新区经济社会发展提供有力支撑。为有序推进各项开发建设工作，尤其是加快推进交通基础设施、生态环境治理和保护、教育和医疗卫生等重大工程建设，加快建成和完善北京非首都功能承接支撑系统，除银行授信、各级财政资金和PPP等传统资金来源模式外，建立长期稳定的资金筹措创新机制是当务之急。

重视新区生态外溢效益，建立京津冀横向生态补偿制度

良好的生态环境是雄安新区的重要价值体现。“千年秀林”绿化工程、白洋淀生态环境治理和保护工程（“两大工程”），是确保雄安新区70%蓝绿空间的基础工程，也是新区践行生态优先、绿色发展，建设绿色低碳之城、打造推动高质量发展全国样板的重要抓手和重中之重。

截至2019年底，“千年秀林”工程实施两年来，雄安新区将累计造林31万亩，森林面积将达到61万亩（含既有森林30万亩），森林覆盖率将达到29%。未来新区森林面积将达百万亩，森林覆盖率将提高到40%，是名副其实的森林城市。白洋淀是华北平原最大的淡水湿地生态系统，其生态环境的治理和保护，不仅是打好雄安新区蓝绿底色的关键环节，也将直接影响京津冀区域生态安全和可持续发展。《白洋淀生态环境治理和保护规划（2018—2035年）》（以下简称“《白洋淀规划》”）作为新区规划体系的重要组成部分，明确提出通过补水、治污、清淤、搬迁等综合治理措施全面恢复白洋淀“华北之肾”功能的目标和任务。

率先启动生态基础设施建设和环境整治“两大工程”，不仅破解了新区生态环境面临的现实难题，远期对调节气候、改善京津冀大气质量和水土地质环境，也具有重要意义。“两大工程”具有巨大的生态系统价值，对京津具有显著的正外溢效应。同时，推进“两大工程”建设需要大量的资金投入。例如，国家开发银行为10万亩“千年秀林”工程苗景兼用林项目授信27亿元。按《规划纲要》2035年森林覆盖率40%保守推算，要造林54.2万亩，至少需要建设资金146.2亿元。若总森林面积达百万亩，则至少需要资金近200亿元（均不包括持續维护资金）。白洋淀生态环境保护工程涉及上下游污染治理和污染生态修复，是一个巨大的系统工程。仅完成《白洋淀规划》2022年近期目标（白洋淀环境综合治理取得显著进展，生态系统质量初步恢复），地处白洋淀上游的保定市就需要实施182个生态治理项目，总投资327亿元 。为扎实有效推进白洋淀工程，需要从根本上解决上游经济发展的利益诉求和污染生态修复的巨额资金投入问题。创新长期稳定的资金筹措机制，是持续高质量推进“两大工程”的必然要求。

生态补偿，是一种对具有正外部性影响的生态环境治理或保护行为的激励机制。通过生态服务的使用者和提供者进行收益（或成本）的二次分配，使生态治理或保护行为的外部性“内部化”，从而有效提高生态环境治理或保护的内生激励。《指导意见》强调，要“建立符合雄安新区功能定位和发展实际的资源环境价格机制、多样化生态补偿制度”。2019年1月，习近平总书记在考察雄安新区时强调，先植绿、后建城，是雄安新区建设的一个新理念，“千年大计”就要从“千年秀林”开始，雄安就要靠生态环境体现价值、增加吸引力。在京津冀协同发展座谈会上，习近平总书记强调，坚持“绿水青山就是金山银山”的理念，强化生态环境联建联防联治。2019年8月，习近平总书记在中央财经委员会第五次会议上强调，要全面建立生态补偿制度，健全区际利益补偿机制和纵向生态补偿机制，对重点生态功能区提供有效转移支付。

不论理论上还是实践上，雄安新区“两大工程”对京津冀区域的显著外部性，都应该得到京津的生态补偿支持。这体现出京津对雄安建设发展的支持。更为重要的是，京津以购买雄安优质公共品的方式支持雄安体制机制创新，践行“绿水青山就是金山银山”的理念，为其他地区提供可复制借鉴的经验，一定意义上比直接援建交钥匙工程具有更为深远的实践示范意义。构建“两大工程”横向生态补偿机制能够有效减缓财政压力，同时避免对其他部门的挤出效应。雄安和京津冀相关部门要加强组织“两大工程”生态价值和补偿机制研究，为推动京津冀生态补偿机制在新区尽快落地提供理论支撑，将新区的生态优势和政策支持优势尽快转化为新区高质量发展的内生动力。

积极构建雄安碳交易市场，早日建设成全国性碳交易所

绿色、创新、智能是雄安新区的显著特征。《规划纲要》明确要求把绿色作为雄安高质量发展的普遍形态，把建设绿色生态宜居新城区作为基本主线和首要定位。雄安新区以100%绿色低碳理念贯穿整个规划建设过程和每个建设项目。“雄安质量”的一个突出表现是建设绿色市政基础设施、构建绿色交通体系、执行绿色建筑标准（新建民用建筑绿色建筑达标率为100%），引导形成绿色投资、绿色消费和绿色生活理念。

雄安新区建设绿色低碳之城、打造推动高质量发展全国样板的努力，需要大量技术创新和巨额资金投入。积极构建雄安新区碳交易市场，可以为新区绿色低碳的发展模式提供长期融资，将雄安绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式产生的碳排放节约配额，通过碳交易市场转化为新区高质量发展的资金循环投入，以此产生正激励反馈效应，推动新区绿色低碳可持续发展，充分发挥雄安新区创新发展示范区效应。

碳排放权交易系统（Emissions Trading System，ETS），是一种旨在减少温室气体排放的市场化节能减排政策工具。作为一种市场化价格机制，碳排放权交易通过碳排放配额交易机制鼓励减排，激励碳配额剩余的企业（地区）通过出售配额获得减排收益，并激励持续的减排技术创新，是切实促进技术进步和产业升级、以最有效成本实现国家或地区减排目标的重要政策工具。碳交易能够为“绿水青山就是金山银山”的理念提供“变现”途径，是当前国际社会有效应对气候变化、控制温室气体排放的主要手段和关键工具。

加快推进碳交易市场建设，构建节能减排的长效机制，是我国推动绿色低碳转型、实现国家自主贡献目标的关键举措，是我国实施积极应对气候变化国家战略的重要政策工具。在北京、上海、深圳、天津、广东（广州）、重庆、湖北和福建8省市开展碳交易试点基础上，试点地区整体履约良好，低碳意识不断提高，实现了碳排放总量和强度双下降。截至2018年底，我国碳市场累计成交量接近8亿吨，累计成交额超过110亿元。碳交易已成为贯彻落实新发展理念，推动我国高质量发展的重要激励机制。在大范围长时间试点基础上，全国碳市场建设目前已进入法规制度体系、基础设施体系和管理体系等建设攻坚阶段。

《中国（河北）自由贸易试验区总体方案》关于功能定位时要求，雄安片区要“建设金融创新先行区”，要加快培育排污权、节能量等环境权益交易市场，开展碳排放权等现货交易。雄安新区可以依托绿色低碳发展示范区的优势和我国实施积极应对气候变化国家战略的机遇，借鉴国际成熟市场和国内试点省市经验，加快构建新区碳交易市场。积极推进新区碳市场与试点省市碳市场链接，并进行适当的碳交易金融创新，创造碳交易的“雄安标准”和“雄安质量”，逐步构筑全国性碳排放权及其金融衍生品交易所。这不仅是雄安新区建设金融创新先行区的先手棋和突破口，也是新区尽快实现全国性交易市场零突破、匹配其国家战略地位的重要契机。

加强债券市场应用创新，着力发展三大类型债券融资

债券市场是我国最大的直接融资市场，是支持国家重大战略的重要平台。债券市场在企业拓展融资渠道、降低融资成本和优化融资结构等方面发挥着日益重要的作用。雄安新区是我国经济转向高质量发展阶段贯彻落实新发展理念的样板城市，肩负建设现代化经济体系新引擎和打造创新发展示范区的历史重任，具有良好发展前景和市场预期，结合新区重大工程和重大项目特点及资金需求充分利用债券市场发行相关类型债券，能够为新区建设发展和重大改革举措落地提供中长期低成本的稳定资金来源。

第一，大力发展地方政府专项债券融资。这种债券是地方政府为市政交通、能源、生态环保和民生服务等具有一定收益的公益性项目发行的、约定以项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。大力拓展专项债券融资，符合国家方向和新区实际。《指导意见》强调，加大对雄安新区建设政府债券发行支持力度，单独核定额度并支持发行10年期及以上的一般债和专项债。

以“两大工程”为例，通过组合生态补偿资金、相关旅游收入以及中央财政和河北省级财政支持资金，“两大工程”对应的专项收入（生态补偿金和旅游收入）和政府性基金完全可以满足地方政府专项债的发行要求（项目融资与收益自求平衡），对于短期内不足部分也可以适当搭配地方政府一般债券。“两大工程”属于有一定收益的优质公益性项目，是市场认可度高的优质专项债券标的，不会增加地方政府隐形债务。根据现有政策，高质量的专项债还可以申请突破额度限制，可以确保“两大工程”建设的长期资金供给。对于其他建设项目，可充分依托新区多功能复合型土地开发模式构建多层次土地收益体系，结合片区开发特点创新专项债券动态集合平衡机制，优化专项债的覆盖范围和期限;充分利用国家对重点生态功能区、重大战略和重大项目的支持政策，加快项目的平衡设计研究和储备，尽早在重要领域重大工程上發挥专项债券政策支持效能。

第二，大力拓宽绿色债券融资。绿色债券旨在解决符合绿色标志项目的融资需求，是推动绿色发展的重要工具。绿色债券不仅拓宽了企业融资渠道，且具有明显成本优势和期限结构匹配优势。目前，我国已初步建立了支持绿色债券发展的政策体系，绿色债券市场快速发展。2018年，中国发行人在境内外市场共发行2826亿元人民币（428亿美元）绿色债券，同比增长12%，其中符合国际绿色债券定义的发行额为2103亿元人民币（312亿美元），占全球发行量的18%，我国成为仅次于美国的全球第二大绿色债券发行国。按照气候债券分类划分，2018年我国绿色债券募集资金中有33%、28%、12%和9%分别投向低碳交通、新能源、水治理与绿色建筑领域。

根据我国最新颁布的《绿色产业指导目录（2019年版）》，雄安新区可在污染治理、生态保护和修复、环境基础设施、绿色建筑、绿色交通（尤其城市慢行系统和公共交通系统建设运营）、海绵城市、园林绿化、资源循环利用等细分目录下进行针对性（专项）绿色债券发行设计，为加快新区绿色低碳发展提供资金保障。尤其需要指出的是，河北自贸区（雄安片区）的功能定位提出，要推进绿色金融第三方认证计划，建立绿色金融国际标准。雄安不仅自身要实现低碳绿色发展，在绿色发展的技术和服务创新输出方面，如碳排放权交易服务（建立全国性碳交易市场）、绿色产业项目技术咨询和方案设计服务、建立常态化环境信息披露制度等，也都可以充分依托国家绿色产业发展支持政策，基于新区建设发展实践率先突破。同步推进绿色金融评估认证、标准制定和国际互认机制，在产业链上将金融创新先行区建设做深做实。

第三，继续强化永续债融资。永续债是没有固定偿还期限的含权（赎回选择权或续期选择权）债券，具有利息支付灵活、可计入权益的特点。永续债没有具体到期期限和偿还本金压力，可以锁定长期资金，具有股权融资性质，降低杠杆率。永续债收益率相对于同期限同评级信用债具有超额利差，市场吸引力较高。对于那些负债率较高、债券额度受限，同时信用资质较好的企业，永续债是补充股东权益且避免摊薄股本、腾出发债空间的重要工具。

随着雄安大规模建设推进，雄安集团存在较大的资本金补充压力。可以抓住债券市场发行有利窗口期，通过永续债补充资本金，增强雄安集团的资本规模实力及其撬动效应。可以依托信用资质高和国家支持政策的巨大优势，基于具体项目建设周期和回报情况，统筹设计银行信贷、政府专项债、绿色债券和永续债等融资组合，达到融资期限匹配和融资成本的最优组合。尤其要对应“两大工程”和重大项目建设的阶段性需要，可以有针对性地加大永续债和绿色债券市场化组合融资规模，把各项支持政策和良好市场预期有效转化为推动雄安新区高质量发展的现实动力。

（本文系河北省社会科学基金项目“雄安新区攀升全球价值链中高端的路径与对策研究”〈项目编号：HB18YJ045〉的阶段性成果）

[参考文献]

[1]国务院.关于河北雄安新区总体规划（2018—2035年）的批复[R].2018-12-25.

（作者简介：宣宇，河北经贸大学经济研究所研究员、京津冀一体化发展协同创新中心研究员）

责任编辑 / 宋明晏