“河长制”执行中的问题与对策刍议

丁涛

【摘 要】 本文针对河长制在地方推广过程中存在的问题，以宝鸡市为例提出了以下建议：提高认识，全面推行河长制;形成齐抓共管的工作格局， 制定“一河一策”治理方案;整合多方力量共同参与。

【关键词】 河长制;问题;对策

水是生命之源，是人类文明之源，是人类社会发展最基本的物质基础之一，是改善民生、保护生态、经济发展、共建社会主义和谐社会的基本保障，河流、湖泊作为水资源的具体形式，其管理治理更是重中之重。1970年改革开放以来，社会经济高速发展，科技突飞猛进，江流、湖泊在人们日常生活供水、水力发电、航道运输、水生动植物产业等方面都有大量的开发使用，获得了可观的经济效益。但是，经济发展带来的负面作用也很明显，例如乱占河道、滥用水岸、违法采砂的水资源违规使用乱象比比皆是。2007年，太湖出现了严重的水生态问题，一度使无锡市的正常生活供水都难以保障，这个问题引起了当地政府、市民的危机感，认识到必须采取一定措施来根治和预防这种问题的再次发生。在此背景下，无锡市率先提出并实行河长制，指定各级党政一把手分别担任无锡市内六十多条河流的河长，负责管辖区内河流的污染防治等工作，很快取得了实效。2016 年12月11日中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，[1]要求各地区各部门结合当地实际认真贯彻落实，两年之内全面建立河长制，河长制由此向全国推广。

一、河长制在宝鸡落实的现状

2016、2017年中共中央办公厅、国务院办公厅分别下发《关于全面推行河长制》《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》后，[2]宝鸡市委、市政府立即行动起来，积极在全市推行河湖长制。到2018年上半年，宝鸡市所辖的12个县区已全面建立了河长制的组织架构，各种名册和档案正在一步步建立，与河长制配套的制度也在建设之中，目前已全面落实河长制、湖长制。

1、各级河长上岗履职

宝鸡市河流主要有渭河、通关河、清姜河、石头河、金陵河、千河等，渭河自西向东穿过宝鸡市区，市内段有206.1公里，是本市主要河流，其余還有以嘉陵江上游河段为主干，支流有将龙沟、小峪河、旺峪河等共计200余条都设立了河长。[3]市内主要河流（跨县区），由市级领导任河长，次级河流（跨县）由县级领导任河长。目前，全市有总河长2名，副总河长2名，地市级河长7名、县区级河长56名，乡镇村级河长1759名，全市的市、县、乡、村四级河总体系已经初步建立，一千八百多名河长都签订了责任书，明确责任和目标。

2、合作治理模式基本形成

目前宝鸡市的各级河长在河流管理治理的问题上，以河长制为平台，互相配合、统筹协调，形成齐抓共管的工作态势。

3、制定“一河一制”方案

宝鸡市要求各县区第一步摸清辖区内的河流湖泊现状，第二步建立对应的河湖名录，第三步按中央省市文件规定的六大任务，结合本地实际科学制定治理方案，开展专项治理。目前已有60%的县区启动了河湖治理方案。

二、河长制在宝鸡推行中存在的问题

宝鸡市目前已经初步建立起了河长制的组织架构，取得了一些成绩，但也存在一些亟待解决的问题，主要有以下几个方面：

1、对河长制的认识有待提升

长期以来，江河湖泊等自然资源无条件为人类服务的认识深入人心，人们在利用这些宝贵的资源创造物质财富、精神财富推动人类文明向前进的同时，忘记了对这些宝贵资源的保护，所以在创造了大量财富的同时也对生态环境、自然资源造成了巨大的破坏。十八大以来，以习近平为核心的党中央把推进生态文明建设提到了前所未有的高度，提出在全国范围内推行河长制。但一些地方的党政领导尤其是一把手认识问题不到位，单纯追求GDP，对缺水，水生态破坏，水环境污染等严重性认识不足;对推行河长制中的六大任务，缺乏长远的眼光和认识;有些地方工作仅仅局限在发文件，立标牌，而没有相应的管理治理措施。

2、“一河一策”及人员编制问题还未解决

宝鸡市在河湖人员编制和“一河一策”方面，取得了一些进展，但明显存在缺陷。全市“一河一策”方案正在编制中，各县区进度参差不齐。与河湖等生态环境有关的编制规划还没开始。

3、社会参与力量不足

“河长制”在整合各个政府部门、不同层级政府力量上显现出一定的成效，同时也暴露出社会力量参与不足的缺点。虽然在宝鸡市的很多河湖沿岸都设立了“河长制公示牌”，标明了河湖基本情况，河长姓名、电话、职责等内容，接受社会群众的监督、举报。但是，从我们对市民的调查问卷来看，56.1%的市民没听过河长制，知道河长制的仅有15.3%，超过70%的受访群众没有参加过任何河湖治理活动，打过举报电话、参加过座谈的只占6.5%，由此可见，“河长制”只是从整合政府职能角度去完善河湖的管理和治理，而缺乏社会力量的参与。

三、着力打造人与自然和谐共生的河湖生态格局的对策

“绿水青山就是金山银山”，从这个角度认识，在全国推广河长制的意义是十分深远的。既要金山银山，又要绿水青山，要让良好的生态环境成为人民美好生活的保障，成为社会经济可持续绿色发展的方向，是河湖长制推行的最终目标。宝鸡位于陕西关中八百里平川的最西端，水资源储备丰富，号称关中水塔，1958年就设计并动工修建了宝鸡峡引渭灌溉工程，设计灌溉宝鸡、咸阳、西安3市，13个县农田170万亩。宝鸡的水资源状况，对宝鸡甚至整个关中地区社会经济发展都有着举足轻重的作用。让宝鸡河流能可持续的为当地人民服务，应采取以下对策。

1、提高认识，全面推行河长制

在全国范围内推行河长制，是对以往管理模式的创新，目的是治理长期以来的河流污染问题，是新发展理念在绿色发展方面的具体形式。河长制是生态文明建设中的典型措施，是解决水污染问题的着力点，是社会主要矛盾中人们对优良生态环境方面的保障。

2、形成齐抓共管的工作格局， 制定“一河一策”治理方案

河长制打破以往的常规，将辖区“九龙治水”的工作格局向各级党政一把手集中，旨在提升地方对生态环境的重视程度，使河湖的管理权和治理责任更加明确和规范。河长制是以地方党政一把手带头，联合多个部门和职能单位共同参与的一个综合性工程。河长制这种机制，就是针对复杂的水污染问题提供了解决方案。

宝鸡市在前期推行河长制的工作中，第一步就要求要搞清楚每条河流的具体情况，这样才能具体问题具体分析，制定对应的“一河一策”治理方案，目前有些县区已经形成初稿，还有些县区才开始行动，说明在河长制推行过程中，认识程度差异较大，当然有些县区情况有特殊性，地理环境复杂，以往的基础工作薄弱等等。要制定“一河一策”的治理方案，必须对辖区内的河流状况了如指掌，对河流水质、水污染、沿岸人们的生产生活状况都要充分了解，这样才能分析研判河流中的问题，找准病因，对症下药，科学治理。河长制中，要根据河湖生态状况，分类施策，以及城市河湖、乡村河湖等制定“一河一策”治理方案，细化机制，根据不同河湖特点和实际情况，制定短期、长期不同的治理目标。[4]

3、整合多方力量共同参与

“河长制”目前仅是局限在政府各个职能部门之间，缺乏企业、社会组织、媒体等社会力量参与，在“河长制”进一步的推行中，要动员多方力量共同参与。首先，河湖的信息要公开并及时更新。信息公开是社会力量共同参与的前提，对于河湖的水质、污染情况、治理的进度都要公开，方便群众监督、社会力量参与。其次，丰富参与形式，规范参与主体。共同参与河湖管理治理并不一定要以开会座谈的形式，可以由政府购买服务，让具备资质的社会组织实地调研、取证、提出解决方案。最后，设计河湖管理的APP，让政府职能部门、相关企业、社会组织、媒体都参与其中，互相监督、共商共享治理方案，提高工作效率，共享治理成果。

【參考文献】

[1] 中共中央办公厅，国务院办公厅.关于全面推行河长制的意见[J].中国水利，2016（23）4-5.

[2] 祖雷鸣、张瑜洪.全力开展河湖“清四乱” 推动河长制从“有名”到“有实”[j].中国水利，2018-12-30.

[3] 《宝鸡市金台区志（1990～2010）》，67-109.

[4] 左其亭等.河长制理论基础及支撑体系研究[J].人民黄河，2017.6.

【作者简介】

丁 涛（1982—）男，陕西宝鸡人，中共陕西省委党校研究生毕业，助理讲师，研究方向：党建、社会学.