乡村环境整治中村干部的行为逻辑——基于常州市L村畜禽整治的个案分析

(中南林业科技大学旅游学院 湖南 长沙 410004)

一、引言

习近平总书记在十九大报告中提出，实施乡村振兴战略，重视“三农”工作的开展，各地加快新农村建设，而在新农村建设中，农村环境建设又是重中之重[1]。2016年12月1日，中共江苏省委、江苏省人民政府印发《“两减六治三提升”专项行动方案》，六治中包括一项“治理畜禽养殖污染”，并提出目标到2017、2020年规模化养殖场(小区)治理率分别达到60%、90%。研究地常州市L村所在的X镇发出文件《关于规范X镇畜禽养殖的意见》，对禁止养殖区、限制养殖区以及适度养殖区给予划分，并对治污措施、整治要求、补贴标准、补偿奖励办法等都作出明确规定。

乡村整治政策的落实很大程度上有赖于村干部所扮演的角色和其行为模式。我国学者对于这一问题已有大量研究，但大都从宏观层面分析村干部所扮演角色的变迁，很少从具体事件进行实证研究，故笔者选择江苏省常州市L村，就畜禽整治这一环境整治政策，在其动态的发展过程中，探寻村干部的行为逻辑，进而对村干部角色有更为全面和深刻的理解，也为乡村环境整治政策更有效地落实提供依据。

二、研究区域概况

L村位于江苏省常州市X镇东北部，有多条高速公路穿境而过，交通便捷。全村总面积4.5平方公里，其中耕地面积1000亩，水面面积800亩，下辖34个村民小组，共1156户，常住人口4920人，人均收入2万元，于2016年创建成为省级“美丽乡村”。渔业和养殖业是L村的支柱型产业之一。

三、研究设计

(一)乡村环境整治中村干部行为分析的理论概述

1.村干部行为的理性选择视角

对于政府决策的研究更多的以西蒙的有限理性理论为基础，将其假设为受到多种因素限制的有限理性的“行政人”[2]，而在本研究中，村干部为研究对象，其在乡村环境整治中的行为为研究内容，在畜禽养殖污染整治这一案例中，村干部更像是个理性的“行动者”，故而本研究选择从科尔曼理性选择理论的视角出发，探究村干部在畜禽养殖污染整治中的行为逻辑。

科尔曼理性选择理论的核心就在于将个体置于“理性人”的视角下，论证其是如何通过理性选择来获得最大效益的。村干部具有角色多元化的特征，村干部首先是一个理性人，政府的代理人次之，最后是当家人[3]，因而在获取自身效益的同时必然受到多重角色的限制，且要受到社会性规范和惯例的制约。

2.官僚体制下的村干部行为

村干部虽说是区别于国家公务员的一类特殊群体，通过村民自治机制选举产生，但由于村干部是个特殊的多重角色的集合体，因此，还是要将村干部置于官僚体制的框架下进行分析。在中国的官僚体制中，压力型体制是促使官僚体制稳定运行的内在驱动[4]。而在对地方官员的激励方式中，最核心的仍然是具有“压力型体制”特点的考核指标体系。在本次基于畜禽整治事件的研究中，村干部不可避免地受到来自于上级政府的压力，并受到各种指标的考核，为了缓解来自于上级的压力，村干部们对下也利用了各项方式和措施以保证其完成任务。

(二)研究方法

本文采用质的研究方法，采取个案研究的方法，对畜禽养殖污染整治这一事件的发展过程进行分析，从而探究村干部在此中的行为逻辑。具体的研究方法包括以下几种：

第一，文献研究法。通过各种方式查阅相关法律法规、报刊杂志、文献等，全面了解目前乡村环境整治中存在的问题及相应的对策，为进一步的研究做好理论准备。

第二，案例研究。对江苏省常州市X镇L村畜禽养殖整治事件进行案例分析。

第三，访谈法。对江苏省常州市L村村干部、养殖户及普通村民进行访谈。本研究在访谈时，拟初步设计一个访谈提纲，在访谈时受访者可以根据访谈提纲描述也可以自由讲述。

表1访谈对象基本情况

村干部：

性别年龄在畜禽整治中扮演的角色村支书兼村委会主任男47L村畜禽整治的领导者,统筹部署各项工作村委会副主任男49主要负责人,负责前期摸底调查以及入户对接村委会会计女55负责数据的统计、帮助联系畜禽买方和补贴工作村委会妇女主任女33负责前期宣传教育工作及文字材料的起草和整理

养殖户：

养殖户性别年龄基本情况养殖户A男63养殖猪200头,还养殖少量鸡鸭养殖户B男50养殖生猪500多头养殖户C男58某村民小组组长,养殖生猪500头

普通村民：

村民性别年龄与养殖户关系、距离等基本情况村民A男52与养殖户A为邻居关系村民B女62与养殖户C是叔嫂关系村民C男56普通村民,家住村委会附近

四、乡村畜禽养殖污染整治的过程

(一)政策初始的宣传阶段

根据《关于规范X镇畜禽养殖的意见》中对工作的部署安排，具体可分为以下几个步骤：

第一，成立以党政领导为首的专项工作小组。L村共分为3个工作小组，每5人一组，镇领导带队，村干部作为成员参与工作。

第二，村干部对村内所养畜禽的规模、数量进行摸底调查。在此过程中的摸底调查，不仅仅包括对有关畜禽数量的调查，还包括对畜禽养殖户经济状况、家人工作情况及以其为中心的人际圈的调查，为日后的政策落实工作打下基础。

第三，对于政策的宣传以及环境教育工作的开展。这一阶段的宣传手段主要包括挂横幅标语、政策宣传资料的发放、环境教育等。

(二)政策落实阶段

政策落实阶段是畜禽养殖整治政策的主体部分，大致可细分核实评估阶段、全面实施阶段、协议签订和圈舍的关停及拆除这四个具体步骤：

核实评估阶段。由镇征补中心(动迁公司)委托第三方中介机构对禁养区的规模养殖场圈舍面积和结构等进行核实评估，与各村(社区)签订包干协议。

全面实施阶段。这一阶段的工作主要就是指村干部进户进行政策的解释工作，并和养殖户进行补贴数额、关停以及拆除时间等方面进行协商，以推进畜禽整治工作的开展。

协议的签订。即与养殖户在经济补偿、畜禽贩卖处理及后期补助等各方面协商一致后，签订最终协议。

圈舍的关停及拆除。由第三方中介机构完成最终的圈舍拆除工作。

(三)整治完成后的善后阶段

各村(社区)建立畜禽养殖长效监管机制，并将此项纳入X镇农村长效管理考核范畴，要求形成镇、村、组三级监管体系，建立考核办法，定期督查考核。在畜禽整治完成后，村干部通过长效管理巩固畜禽养殖污染整治的成果，定期走访养殖户，关心其生活状况，并为其推荐工作岗位，形成了从调查宣传到心理疏导到正式签约再到后续管理和提供服务的一整套完整的畜禽整治行为体系。

五、乡村环境整治中村干部的行为策略

(一)建立并利用关系网：正式制度下的非正式运作

在畜禽养殖污染整治的相关制度之下，村干部按规定办事，进户解释政策中的各项规定，并向养殖户们说明补贴标准以及各项流程的时间节点，但像这类正式制度下的运作一般能起到的作用很有限，故村干部们不可避免地在正式制度运作的基础之上采用建立并利用关系网等此类的非正式运作，以促使畜禽整治的顺利推进。

在工作准备阶段，村干部们就明白此项工作难度极大，做好充分的心理准备完成这场攻坚战，因此，村干部采取的第一个措施就是了解养殖户的人际关系，也就是向下建立一种可为政策落实提供帮助的关系网络，以备不时之需。

在这一过程中，各村民小组的队长在村干部的安排下发挥着较大作用。农村的“人情社会”尤为明显，队长这一职位是由村民小组内部民主投票选出的，也就是说明，队长在该村民小组内必定是人缘好且说得上话的。在前期的对于政策的宣传以及环境教育工作的开展阶段，村干部会和队长或其他熟人关系一起入户进行前期的政策宣传工作，向养殖户解释该政策的公平公开性，并说明牲畜排泄物给环境造成的破坏。

(二)利用养殖户的跟风心理：发挥典型示范的作用

人在日常的生活中，难免有跟风心理或者说是从众心理，更何况是涉及到自身利益的时候。在这里，我们先对规模养殖户们的心理动态做个揣测：首先，在村干部入户做宣传的时候，是十分的抗拒；而后，在政策落实、和工作组进家门进行详细说明的时候，一方面养殖户们的心里还是不愿意的，但与此同时，他们也是知道这是一项政策，是不可能因为私人原因就可以不拆圈舍的，这时他们的眼光就会转向同村的其他养殖户们。

村干部就是利用畜禽养殖户的这一心理，先从难度较小的养殖户入手，由此打开一个缺口，造成养殖户们心理上的波动，再逐个突破。在这一策略中，村干部从担任村民小组组长的养殖户C入手，利用其职务之便，率先与其协商达成一致后签订协议，树立典型，并充分发挥典型示范的作用，而后在利用养殖户们的跟风心理，以此推进畜禽整治工作的开展。

(三)经济补偿：标准与人情之间的平衡

根据X镇畜禽养殖污染整治补偿奖励办法规定，补偿奖励可分为两块，签订协议奖励费和关闭腾空奖励费。签订协议奖励费是指2016年12月31日前签约，奖50元/平方米；关闭腾空奖励费是指：按协议约定时间腾空的，奖30元/平方米，超出协议约定时间，不享受该项奖励。这项补偿激励办法，对时间节点作出明确规定，这对畜禽养殖户来说是一种激励，准确来说更像是一种刺激。

在补偿奖励方面，以一个中大型规模养殖场500平方米来算，若该养殖户按要求签约并关闭腾空，则可以拿到4万元的补偿奖励款。首先4万也不是一笔小数目，其次在无法改变现状的情况下，多数养殖户总是愿意多一分好一分的。村干部运用养殖户们的这一心理，灵活地运用补偿奖励这一办法，将其作为谈判中的筹码，从物质经济方面，给养殖户们及早签约并按时关闭、腾空施加压力。除此之外，针对贫困的养殖户，村委会也会给予500-2000元不等的照顾款。

(四)整治之外的扶持：解决养殖户的后顾之忧

首先，村干部在与养殖户们进行谈判签约的过程中，会与兽医站等多部门联合寻找畜禽的买方，做好畜禽检疫工作，并在养殖户与买方之间做好协调工作。其次，针对畜禽污染整治后的失业养殖户，村委会也有一系列举措以帮助其重新开辟经济来源渠道。畜禽整治工作一结束，L村村委会联合工会就提出了“畜禽整治户——转行创收我来帮”的举措，成立专门领导小组，与整治户结对，以帮助失业的养殖户创收增收，为失业养殖户提供转行建议。

六、压力与情感交织下的村干部行为逻辑

(一)村干部的双重角色与双重压力

在畜禽养殖污染整治整个事件的发展过程中，以村干部为研究对象而言，冲突主要集中在两个方面，村干部本身之角色冲突以及村干部与养殖户之间的冲突。

首先，村干部本身之角色冲突是主要冲突之一。这一冲突主要来自于村干部的国家代理人的角色与作为村民利益维护者的角色、是广大村民的代理人之间的冲突。简单来说，村干部迫于上级压力(如扣除部分财政经费、言语上的批评与表扬、竞争机制等)，不得不执行这项整治政策，而另一方面出于对养殖户利益的考虑，又是本村人且自己村干部的职位又是由村民选出，在情面上不好落实这项政策。对于角色冲突，村干部们一方面努力应付上级领导，另一方面利用多种方式和方法完成任务。其次，养殖户们出于对自身利益的维护与村干部之间的矛盾贯穿畜禽整治事件的始终。

(二)压力下的情感：村干部行为的弹性

从客观角度上来看，村干部具有双重角色，而就村干部本身而言，其自身本就是一个普通村民，来自于某一个村的某一村民小组，有自己的一亩三分地，有自己的亲朋好友交际圈，且在其所做出行动的内因方面还夹杂着对经济利益、政治权利以及社会性收益等多种因素的追求。

就畜禽养殖污染整治这一乡村环境整治事件，村干部无法避免地将与养殖户们的“情感”问题纳入考虑范围之内。首先，几十年来共同生活在一个村落，为同村的熟识的养殖户们多争取些利益也是人之常情，在加上农村的氏族血缘关系，这些正式的和非正式的“人情”问题，都将对村干部们的行为造成影响。

由此看来，村干部处于双重角色和双重压力之中，不论是为了维持村干部与村民之间人际关系的平衡，还是为了经后工作的顺利开展，亦或是单纯地为了下一次的成功选举，即使是在压力型体制之下，也仍然会兼顾与村民的情感问题。

村干部角色冲突机制图

结论

基于常州市L村畜禽养殖污染整治的个案分析，对于在乡村环境整治中村干部的行为逻辑的研究，大致可得出以下结论：

第一，村干部在环境整治中所呈现出的角色并非是一个“怀着无为而治的态度的消极的守望者”，相反，在畜禽整治的过程中，村干部们积极地采取各项措施以完成工作。在此过程中，所表现出的行为策略大致可概括为以下几种：

建立利益关系网，并利用此关系网对养殖户们施加影响；利用养殖户们的跟风心理，发挥典型示范的作用；借助经济补偿的方式，刺激养殖户们签约；帮助解决养殖户们的后顾之忧；建立畜禽养殖长效监管机制，并定期走访、关心养殖户的生活状况。

第二，村干部出于对经济利益、政治地位和权力的追求以及获取社会性收益等多方面的内在动机，在具体的行为中，更多的表现出“理性人”的特征。且在来自于上级的压力以及与村民情感的交织下，在上级政府、村民以及私人利益三者之间权衡利弊，以求三者关系间的平衡。