新技术革命与我国政府信息公开的挑战与机遇

彭成义

（中国社会科学院，北京 100732）

事实上，近年来我国政府信息公开的历程与由信息科技革命推动的媒介环境变化存在非常明显的正相关性。不管是2003年网络媒体跻身主流媒体时，在“非典”的催化下诞生的我国的政府新闻发言人制度，2010年微博兴起时在“围观影响中国”力量的推动下见证各级政府纷纷建立微博发布信息，还是“微信公众号”将各种舆情事件发酵倒逼政府对事件的快速处理，这些都可见信息技术导致的媒介环境变化对于政府的影响。而当前新的科技革命正在席卷而来，其特点是信息传播海量、即时、智能、去中心化及中性但易趋负面使用。这些变化无疑将对我国政府信息公开产生重大而深远的影响。

一、新技术革命的特征

以大数据、云计算、人工智能、量子通信等为代表的第四次工业革命正如火如荼展开，其不仅将孕育前所未见的产业变革，而且也将深刻重塑国家和社会的治理生态。

首先，当前新技术革命的主要特征是信息技术的深度应用，包括大数据、5G、人工智能等，其具有海量、即时和智能的特点。大数据是指无法在一定时间范围内用常规软件工具进行捕捉、管理和处理的数据集合，是需要新处理模式才能具有更强的决策力、洞察发现力和流程优化能力的海量、高增长率和多样化的信息资产。5G网络是第五代移动通信网络，其峰值理论传输速度可达每8秒1GB，比4G网络的传输速度快数百倍。人工智能则是研究、开发用于模拟、延伸和扩展人的智能的理论、方法、技术及应用系统的统称。这些领域的突破及联动带来的影响无疑是史无前例和震撼性的。对于我们人类来说，这场科技革命使得人类可以感知的世界疆域大大的扩展，可以说是极大地打破了时空的限制，因此古人说的“千里眼”“顺风耳”对于我们个体来说也已不再是神话。

其次，就其政治和社会影响来说，其具有去中心化与大众化的特征。这也符合人类社会媒介发展的大势，不管是15世纪中期印刷的发明，19世纪中期大众传播的兴起，还是20世纪80年代以来的网络传播，这种媒介变革带来的去中心化和大众化的趋势都非常明显。而当前兴起的科技革命在这方面的作用是有过之而无不及。如果说传统的大众传播因为其媒介， 如报纸、广播、影视等，其物理稀缺性只能是有限的传播者与有限的传播媒介的结合的话，那么新科技革命下的大众传播则是无限的传播者与无限的传播媒介的结合。这在当前的互联网时代已经初现端倪，而新一波的科技革命无疑将大大增强这种趋势及功能。这样传统大众传播时代有组织的传者与受众单向的“一对多”的传播格局就被彻底改变成无组织化的“一对多”“多对多”的相互传播、圈层传播的复杂格局。①唐绪军：《“后真相”何以成为“定义这个时代的词汇之一”》，2018年6月27日， http：//xinwen.cssn.cn/sy_50320/zdtj/hcxzzl/201806/t20180627_4455913.shtml，2019年10月22日。

最后，就其本身性质而言，正如所有的科学技术一样，新科技自身并无好坏，但是其有趋于被负面使用的特点。这有三方面的原因。一是与人类整体信息的爆炸性扩展相对比，个体获取信息的有限性导致每个个体在烟波浩渺的信息海洋中显得更加渺小和无力。这直接导致现代人在面对海量信息时应接不暇、疲于应付的局面并只能选择自己想看的信息，从而更容易引起失真、自我和偏激。二是因为信息可以被制造，所以有人会利用“信息包围圈”达到各种目的，比如商业上的营销，民粹政客的煽动等，这也就是如今经常被提及的“后真相”时代出现的原因。三是鉴于人性的弱点及“气难清而易浊”的特点，在信息自由传播的时代，人的低级感官欲望更容易被激发，结果就是谣言、谩骂、浮夸、色情等等在内的垃圾信息漫天飞舞，而那些真正有价值的信息往往被掩盖。这些特征为国家的治理体系和治理能力带来前所未有的挑战和机遇。鉴于新技术革命以信息技术的深度应用为主要特征，这里选取与此密切相关的政府信息公开为考察对象，探讨其在新技术革命席卷下面临的挑战与机遇。

二、政府信息公开的制度及实践

政府信息公开主要是国内的表述，在国外对应的概念通常是信息自由（freedom of information）、信息权（right to information）、知情权（right to know）。这些称谓比较明显地体现出西方政治传统侧重个体权利的特点。与此相关的概念则包括开放数据(open data)、透明政府（transparent government）、开放政府（open government）、开放国家（open state）和开放治理（open governance）等，尽管后面这些概念的内涵和外延都更大。比如开放政府概念就包括核心三要素，即透明、参与和问责。政府信息公开仅仅是其中增加透明度的一个重要方法和手段，并且有助于鼓励和促进参与和问责的实现。①The World Bank Public Sector and Governance Group,“Freedom of Information Systems (Right to information/Access to Information)： a Background Primer,” https：//agidata.org/pam/,Retrieved on Oct. 29， 2019.值得指出的是在西方语境中，政府（government）通常指的是行政部门，所以开放国家和开放治理的概念范畴更广一些，可以包括议会、法院及企业等。

对于政府信息公开的意义，可以从规范和实用两个层面进行阐述。从规范层面来说，西方思想界基本上是将政府信息公开视为参与民主的必要条件及一项基本人权。政府信息公开制度是与伴随参与民主和人权的兴起而发展起来的，因为在早期的代议制民主制度中，并不存在需要向公众开放信息的内在需求。恰恰是随着代议民主和公共行政出现危机之后，信息公开作为参与民主及实现个人权利的重要手段才被纳入进控制行政机关的视野。②杨伟东：《政府信息公开：主要问题研究》，北京：法律出版社，2013年，第45页。这也是为什么有学者指出虽然我国宪法并未明文规定知情权和政府信息公开，但是我国信息公开制度也有其宪法基础，即相关的参与民主条款。③彭錞：《我国政府信息公开制度的宪法逻辑》，《法学》2019年第2期，第44-45页。对于参与民主，透明、参与和问责被视为是其三项核心原则，并构成一个相辅相成的闭环。④The World Bank Public Sector and Governance Group,“Freedom of Information Systems (Right to information/Access to Information)： a Background Primer,” World Bank, https：//agidata.org/pam/,Retrieved on Oct. 29, 2019 .如下图1所示，在透明方面，信息供给是提高透明度的重要支柱，但还不局限于简单的信息提供。如果人们不知道信息存在或者不知道如何获取该信息，或者获取的时间和金钱成本太高，又或者信息并不是“客户友好型的”，那么单是信息供给就没有太多意义。同样，考虑穷人和其他弱势群体的信息需求以及他们如何获取信息（相关性和适当性机制）使透明度变得至关重要。面对面沟通有时就是一个可以有效提高透明度的例子。在参与方面，为了让信息供给发挥其赋权的功能，必须重点关注和提高受众分析和理解信息并根据信息采取行动的能力。在这方面，可以有多种机制纳入考量，比如听证会、公共会议、参与式计划、委员会、论坛和圆桌会议、焦点小组和公民咨询小组、调查、游说、谈判和调解等。最后，问责/回应方面则意味着倾听和承认公众的观点和诉求，并在政策制定和执行过程中得以确认。⑤United Nations Development Programme,“Access to Information： Practice Note, 2003,” https：//www.undp.org/content/dam/aplaws/publication/en/publications/democratic-governance/dg-publications-for-website/access-to-information-practice-note/A2I_PN_English.pdf, retrieved on Nov. 3, 2019.

图 1 信息传播闭环① United Nations Development Programme,“Access to Information： Practice Note, 2003,” https：//www.undp.org/content/dam/aplaws/publication/en/publications/democratic-governance/dg-publications-for-website/access-to-information-practice-note/A2I_PN_English.pdf, 2019-11-03.

除了规范层面，在实用层面，政府信息公开也具有重要意义。一是其有利于个人作出理性决定。政府作为国家和社会最核心和最权威的信息收集、整理和发布者，公众能够便捷地得到其他信息，无疑将使得个人做出相关决定时更加理性和全面。二是政府信息公开有利于经济发展和节省成本。这是因为一方面政府的不少数据具有重要的商业价值，而且也能节省为了信息保密带来的高昂成本。三是政府信息公开有利于提高政府的公信力并营造政府良好的形象。这并不难理解，因为没有政府信息公开，公众就无法了解政府及其运作，信任也将削弱。四是有利于反腐倡廉。“阳光是最好的杀菌剂”，因此政府信息公开无疑可以减少公职人员“暗箱操作”的机会。事实上，这也是很多国家建立信息公开制度的主要目的。五是可以减少对吹哨制度的依赖。吹哨是指将所发现的违法违规、不端或不正确的信息或者行为向组织内或外进行披露从而拉响警报的行为。②彭成义：《国外吹哨人保护制度及启示》，《政治学研究》2019 年第4 期，第44页。虽然吹哨也有公开信息的部分效果，但是责任追究才是吹哨的核心，而且所披露的信息较之于信息公开的范围也有限得多；再者，吹哨作为政府信息公开方式受到多重因素的制约，比如其取决于有勇敢而具公共精神的公职人员站出来披露相关信息等。③杨伟东：《政府信息公开：主要问题研究》，北京：法律出版社，2013年，第52-57页。

完善的信息公开制度通常包括如下几个核心构件，即公开范围、获取信息的程序、豁免公开的要求、信息公开的执行机制、信息公开的截止日期、对违规行为的处罚及信息的主动公开等。而根据联合国教科文组织发布的一份信息公开比较报告，有效的信息公开制度还需要遵循九个大的原则。一是最大限度公开原则，即信息公开的范围、主体以及可能主张权利的个人范围都应该最大。这也是知情权的应有之义。二是义务公开原则，即不仅仅局限于赋权于公民申请信息公开。三是提倡开放政府原则。这需要采取一系列促进措施解决保密文化，并确保公众都知道其知情权及其对他们的影响。长期的成功也取决于说服公职人员公开不只是一种受欢迎的义务，也是一项基本人权，并且对有效和适当的治理至关重要。四是有限例外原则，即例外情况应清晰、狭窄地加以标明并进行严格的“损害”和“公共利益”检验。五是促进信息获取原则，即任何人都可以请求并接收任何信息，而且这要求公共机构确立清晰的申请信息公开程序，并建立独立的审查系统。六是成本不宜过高原则，即不应因为成本的原因阻止个人提出信息公开的申请。七是公共机构的会议应该公开原则。八是信息公开优先原则，即与最大程度信息公开原则相抵触的法律应该被修改或废止。九是吹哨人保护原则，因为他们的客观效果也是公开信息。①Toby Mendel, Freedom of Information： A Comparative Legal Survey, UNESCO： Paris, 2008, pp. 31-40.

三、新技术革命背景下我国政府信息公开面临的挑战

新技术革命对于人类社会治理本身构成了挑战，同时，当前政府信息公开制度的不完善以及在某些方面与国际的继续脱轨，也是阻碍我国政府信息公开制度发展的重要因素。

第一，传统治理体系和能力面临的挑战。正如上面提到，以信息科技深度应用为主要特征的新科技革命有着去中心化和大众化，以及趋于被负面使用的特征，这些都对传统的治理体系和治理能力构成了挑战。一方面，执政者要应对公众更高的要求，另一方面，执政者还得确保公众在新的媒介环境中不被负面和不实信息所误导从而走上歧途。这其实不仅仅是政府信息公开，而是整个传统治理体系和治理能力面临的所谓的“后真相时代”的挑战。如果应对不力，执政者驾驭全局的能力都可能遭到削弱，甚至威胁到国家的长治久安。

第二，我国当前的政府信息公开制度还不完善。首先，尽管《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）于 2019年4月3日进行了修订，但是当前政府信息公开的立法位阶不高。我国政府信息公开制度的法律体系包括《条例》和位阶更低的规章和规范性文件。其法律位阶较低，不易与政府信息公开相关的上位法律协调、配合。比如《档案法》就档案资料的开放与利用规定了一套与《条例》完全不同的权限和程序。当申请人要求公开的信息已交由行政机关档案部门保管或者已转交国家档案馆保管时，因两部规范调整事项的重叠且均未明确各自对处于不同阶段文件资料的调整规则，使得《条例》和《档案法》产生了适用上的冲突。实践中就有行政机关将公民申请的政府信息临时移送综合档案馆以规避适用《条例》的案例，这显然不利于公民知情权及《条例》目的的实现。其次，当前《条例》设立的宗旨不全面并缺乏高度。修订后的条例是“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，建设法治政府，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例”。较之于修订前版本，这一版本只是将“促进依法行政”改成了“建设法治政府”，而相较于世界通行的旨在提升政府的透明与公信力，实现公民的知情权，鼓励与促进公民参与和问责，助益反腐倡廉建设，提供更好公共服务，推进民主政治建设等宗旨还有所差距。

四、新技术革命背景下我国信息公开的机遇

新技术革命为政府信息公开提供了更好的技术条件和发展动力，而且我国政府信息公开也已经历十年的路程，积累了宝贵的经验并进行了修订和完善，再加上习近平新时代中国特色社会主义思想高度重视信息公开的意义并提出了具体的要求，这些都是我国政府信息公开发展的机遇。

第一，大数据、5G、人工智能等技术为我国政府信息公开提供了更便利的条件和更强的动力。便利条件方面不用多说，不管是电子政务、智慧城市建设，还是数据开放等都依赖于当前科技的巨大进步。区块链技术的发明和应用更是为政府信息公开提供了新的可能及广阔前景。在其更强动力方面，新媒体的发展为民众提供了自由谈论政治、经济、公共话题，了解重大事件实时进展的公共平台。互联网、手机、微博、微信等全媒体以其便携、移动、快速等特征使传播环境更加多样、复杂。相较于传统主流媒体的“官方舆论场”在应对社会突发事件时由于拘泥于多种约束因素而无法作出及时反应、无法很好地满足社会公众基本的“知情权”与“表达权”，新兴网络媒体中孕育的“民间舆论场”具有明显的优势与亲民特性。如果说在传统传播环境中政府信息控制是可能的，那么在新科技席卷下信息控制则几乎不可能。甚至他们本身就是当事人，提供的信息比政府发布信息更准确、更及时，这就要求政府更加及时准确的进行信息公开，否则不仅会面临被动，而且在新的信息传播环境中有被边缘化的危险。这种转变在下图2中就有很好的体现。政府不仅是信息公开的主体，还应成为信息公共平台的搭建者与维护者，并且积极带头促进数据的开放。

图2 新科技革命背景下信息传播变化图①外围弧形箭头代表传统政府信息公开，内部直线箭头代表新环境的政府信息公开。转引自万新娜：《“大数据”语境下政府信息公开的主体重构——基于媒介环境学的视角》，《青海社会科学》2015年第3期，第20页。

第二，我国政府信息公开自2008年正式建立以来，已经取得重大进展并积累了宝贵经验，也相应地做了修订和完善。根据中国社会科学院法学研究所的一项评估报告，中国政府信息公开制度的运作呈现出六个方面的亮点。一是信息公开已建立起多元化的渠道，包括政府的门户网站，政府公报、新闻发布会，政务微博微信等。二是政务运作信息更加公开规范、透明，包括在门户网站公开行政审批事项清单，通过“阳光执法网上服务大厅”发布行政运作事项、行政决定、预决算信息等。三是行政机关每年公布该机构的信息公开年度报告，内容包括主动公开、依申请公开政府信息的情况及相关行政复议和行政诉讼的情况等，以及在信息公开工作方面存在的主要问题及改进措施和努力方向等。四是政府信息公开主动回应社会关切的问题，后者往往都是社会普遍关注和涉及公民切身利益的事项。五是政府信息公开及时、准确解读法律、政策文件。六是越来越多的公民选择以申请公开政府信息的方式获取其需要的信息。②转引自姜明安：《中国政府信息公开制度的发展趋势》，《比较法研究》2017年第2期，第1页。现在每年的申请量已经达到几十万起。在这十年中也积累了不少宝贵经验，并相应地对《条例》进行了修改。修订后的《政府信息公开条例》从2019年5月15日起施行。其亮点包括七个方面，包括扩大主动公开范围的广度和深度，明确“以公开为常态，不公开为例外”的原则，提升公开的在线服务水平，取消依申请公开的“三需要”门槛，完善了依申请公开的程序规定，强化便民服务举措，进一步加大对《条例》落实的监督保障力度等。这些无疑为新技术革命下的政府信息公开奠定了更坚实的基础。

第三，习近平新时代中国特色社会主义思想高度重视政府信息公开并提出了更高的要求。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，高度重视法治在国家治理和社会治理中的作用，把法治作为治国理政的基本方式，对政务公开、党务公开、实施国家大数据战略提出了一系列要求，为政府信息公开制度的发展完善明确了方向。2014 年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，“坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。”2015年印发的《法治政府建设实施纲要》则将政务公开作为强化对行政权力制约和监督的重要举措，提出了制订《条例》时未考虑到的新要求，如“创新政务公开方式，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设，提高政务公开信息化、集中化水平。”此外，2016 年2 月，中办、国办印发《关于全面推进政务公开工作的意见》，并提出推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开，推进政府数据开放、加强政策解读、扩大公众参与、回应社会关切、发挥媒体作用等新要求。2017 年11 月30 日，中共中央政治局会议审议通过《党务公开条例（试行）》，对加强和规范党务公开工作提出明确要求。这些都表明习近平新时代中国特色社会主义思想高度重视政府信息公开并对其提出了更高的要求。这无疑为政府信息公开的发展提供了更为直接的动力和机遇。

当然，国外除了对政府信息公开的制度安排有丰富的理论和实践经验之外，对于如何有效地执行相关框架也有非常多的尝试和经验，比如执行的指标体系建设，值得借鉴。这里囿于篇幅就不再赘述。

总之，面对新技术革命下我国政府信息公开所面临的机遇与挑战，应该稳妥面对，主动把握机遇，加大力度推进党的十八届三中全会指明的各项深化改革举措，全方位加速在治道层面与国际接轨，才有可能使其实现更良好的发展。事实或将证明，中国的政道与西方的治道结合或将创造人类历史上最辉煌的政治文明。