立足新时代新方位新使命发挥好人民政协专门协商机构作用

陈 煦

（中国人民政治协商会议北京市委员会，北京 101166）

2018年11月，习近平同志在主持会议听取全国政协有关工作汇报时明确指出，要把推动人民政协这一具有中国特色的制度安排更加成熟更加定型、发挥好专门协商机构作用作为新时代人民政协的新方位新使命；2019年9月20日，在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上，习近平同志发表重要讲话，对“发挥好人民政协专门协商机构作用”作了专门阐述；2019年10月8日，中共中央印发的《中共中央关于新时代加强和改进人民政协工作的意见》（以下简称2019年《意见》），对“发挥人民政协专门协商机构作用”进行了专门部署。所有这些都表明，发挥好专门协商机构作用是人民政协新的性质定位，是未来人民政协事业发展的重点和方向。进入新时代，人民政协要担负起把党中央的决策部署和对人民政协工作的要求落实下去、把海内外中华儿女智慧和力量凝聚起来的政治责任，必须立足新方位新使命，发挥好专门协商机构作用，推动人民政协制度更加成熟更加定型。

一、坚持协商于决策之前，强化专门协商机构的专属地位

在我国政治体制中，党委总揽全局、协调各方，人大、政府、政协、监察委员会、法院、检察院分工负责、各司其职，构成国家治理统一的整体。其中，党委是领导和决策机关，人大是权力机关，政府是行政机关，监察委员会是监察机关，法院是审判机关，检察院是检察机关。那么，人民政协是什么机关呢？2019年《意见》明确指出：“要按照构建党和国家机构职能体系的要求，进一步明确人民政协作为专门协商机构的职能责任，更好发挥政协组织及其协商平台、机制程序等作用。”这表明人民政协在国家治理体系中是专门协商机构。作为专门协商机构，是人民政协区别于其他机构、专门享有的、独特的性质定位，体现了人民政协在国家治理体系中的专属地位。

进入新时代，要发挥好专门协商机构作用，必须准确把握性质定位，不断强化人民政协的专属地位。习近平同志明确指出：“要坚持党委会同政府、政协制定年度协商计划制度，完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制，对明确规定需要政协协商的事项必须经协商后提交决策实施，对协商的参加范围、讨论原则、基本程序、交流方式等作出规定。”①习近平：《在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话》，《人民日报》2019年9月21日，第2版。因此，一是要严格按照规定，进一步落实协商于决策之前和决策实施之中的原则，做到凡纳入协商范围的必须协商，真正做到“三在前、三在先”，即协商在党委决策之前、人大通过之前、政府实施之前，要先协商后决策、先协商后通过、先协商后实施。二是要细化和丰富协商内容。2019年《意见》虽然对协商内容作出了明确规定，但在实施过程中仍然需要把“大政方针”“重要举措”“重要法律法规”“重要问题”等加以明确，形成清单将决策议题提交到政协协商，特别是党委作出的事关全局的重大决策、重要人事事项，党委领导制定的影响重大的法律法规和政府工作报告等必须提交到政协协商。三是要推动党委把人民政协政治协商纳入决策程序，逐步建立“党委动议—政协协商—党委决策—人大通过—政府执行”的政治运行机制，完善我国政治决策体制，强化人民政协作为专门协商机构的专属地位，为发展我国民主政治、推动国家治理体系和治理能力现代化作出应有的贡献。

二、着力程序性制度建设，健全政协协商的专门机制

制度建设是关系人民政协协商民主发展的根本性建设。人民政协协商民主的制度建设，既包括实体性制度建设，也包括程序性制度建设。程序性制度是实现实体性制度的重要保证。只有程序性制度设计合理、严密有序、运转顺畅，实质性制度确定的内容、价值和目标才能实现。人民政协协商民主的程序性制度，主要是指人民政协开展协商民主活动的基本程序、工作流程、具体步骤、主要环节、工作时限和工作要求等方面的制度规定。健全的程序性制度在很大程度上决定着人民政协协商民主活动开展的质量和水平，也是推进人民政协制度更加成熟更加定型的重要标志。

近年来，从党中央到全国政协，从各级地方党委到地方政协，都制定了许多关于政协协商民主的制度规定，政协协商民主的实体性制度建设取得了长足进展。但在实际工作中，政协协商不规范、程序不严谨等问题仍较为普遍，程序性制度建设亟待加强。比如，在协商议题提出过程中，政府部门提交的议题偏多，党委部门提交的议题偏少；经济、社会、生态、民生领域的协商议题偏多，政治、文化领域的议题偏少；一些社会组织缺乏提出议题的渠道，难以将议题提交到人民政协进行协商。在协商准备过程中，有些协商内容与协商形式匹配不够合理，参与的协商主体遴选有待改进，协商前调研有待深化。在协商活动过程中，有的协商各方各说各话，互动交流不够，商量讨论不充分，有的甚至走过场，使政协协商流于形式。在协商成果反馈过程中，协商后的成果采纳落实难，检查督促机制缺失，反馈机制不健全。特别是到目前为止，在全国层面还缺乏统一的政协协商规程，使专门协商机构的协商实效大打折扣。

习近平同志明确指出：“发挥人民政协专门协商机构作用，需要完善制度机制。”①习近平：《在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话》，《人民日报》2019年9月21日，第2版。要“建立健全协商议题提出、活动组织、成果采纳落实和反馈机制”，“不断提高人民政协协商民主制度化、规范化、程序化水平”②习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立六十五周年大会上的讲话》，中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编》中册，北京：中央文献出版社，2016年，第70页。。因此，发挥人民政协专门协商机构作用，一是要以程序性制度建设为重点，加强顶层设计，由中央层面制定出台政协协商工作规则，对协商议题的提出和确定、协商活动的安排和准备、协商活动的进行、协商意见的整理和报送、协商意见的处理和反馈等作出更为明确具体的规定，地方政协据此制定相应配套措施。二是要强化协商议题提出机制，推动党委、政府、人大、政协各参加单位尽量将重大问题提交政协协商，均衡经济、政治、文化、社会、生态文明各领域的协商议题比例。三是要精心组织协商活动，科学匹配协商内容与形式，研究制定科学的协商人员遴选办法，提高协商人员的协商能力，坚持调研于协商之前，开展深度调研，确保建言献策质量。四是要研究制定协商议事规则，恰当规定党政部门情况通报时间，把协商互动列为必要环节，尽可能地扩大参与人员的发言机会。五是要健全协商成果采纳落实机制，将政协重点协商活动纳入党委和政府总体工作部署、实施情况列入督查事项和考核体系，探索定期反馈制度，促进协商成果的采纳、落实和反馈。只有健全政协协商的专门机制，才能保证协商活动规范有序高效开展，使人民政协这个专门协商机构有“专”的样子。

三、聚焦主责主业，发挥推动协商民主建设的专责优势

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，从治国理政和人类政治文明进步的战略高度提出了社会主义协商民主战略思想。习近平同志指出：“协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。”③习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年，第38页。发展好社会主义协商民主，不仅对发展我国社会主义民主政治意义重大，而且可以为人类政治文明进步贡献中国智慧和中国方案。因此，“要在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。”①习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立六十五周年大会上的讲话》，中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编》中册，第72页。“要推动协商民主广泛、多层、制度化发展，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商。”②习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，第38页。“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，为我国社会主义民主政治注入新的活力。”③习近平：《在中央全面深化改革领导小组第六次会议上的讲话》，《人民日报》2014年10月28日，第1版。

近年来，按照党中央部署先后颁布的《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》《关于加强政党协商的实施意见》《关于加强城乡社区协商的实施意见》等文件，使得各种协商渠道正在逐步畅通起来，协商民主建设取得很大进展。但总体上来说，除了政党协商、政协协商成效比较显著外，其他渠道的活跃程度也还存在很多问题。例如，人民团体协商、社会组织协商、基层协商开展不经常，有的甚至还没有真正破题；各种协商渠道之间缺乏有效衔接和互动；协商民主理论体系尚未真正建立等。

人民政协作为专门协商机构，与其他协商渠道相比，是专事协商的，协商是其主要履职方式，是主责主业。经过70年的实践探索，人民政协形成了完整的制度规范和有效的经验做法，具有其他协商渠道难以比拟的优势。因此，新时代的人民政协，要充分发挥推动协商民主建设的专责优势。一是要聚焦协商主业，发挥专责优势，强化责任担当，认真开展政协协商，积极参与其他渠道协商，推动形成社会主义协商民主实践体系。例如，发挥人民政协作为实行新型政党制度重要政治形式和组织形式作用，可以精选共同性议题分别列入政协协商和政党协商年度计划，做好政协协商同政党协商有关活动在协商议题、时间等方面的衔接工作，对各民主党派以本党派名义在政协发表意见、提出建议等作出机制性安排，进一步健全参与立法协商的机制，促进科学立法、民主立法；加强与政府及其职能部门的沟通，更多参与政府决策过程中的协商；充分发挥市县政协协商平台作用，通过“不建机构建机制”等方式，组织政协委员参与人民团体协商、基层协商、社会组织协商，推动相关协商的有序开展。二是要主动加强与人大、政府、人民团体、社会组织等各方面的联系，推动各方共同研究协商民主制度建设问题，加强理论研究与制度对接，形成设计科学、内容完备、无缝衔接、有效运行的协商制度体系。例如，北京市政协与中共北京市委统战部经过充分沟通协调，每年选择两个议题作为共同议题列入政协协商和政党协商年度计划，然后通过召开议政会协商议政，其中，参加的协商主体是各民主党派市委会、无党派人士和市工商联。这样，既搭建了各民主党派市委会、无党派人士、市工商联参加政协协商和政党协商的平台，发挥其在社会主义协商民主中的重要作用，也照顾到了各民主党派市委会、无党派人士、市工商联工作头绪多、人员紧张的实际情况，受到了各方面的好评。再比如，在中共北京市委领导下，北京市探索形成了政协组织有序参与立法协商的工作机制，在全国产生了很好的反响。这些成功的做法，就是发挥专门协商机构作用的生动实践。三是要加强协商民主与选举民主两种重要民主形式的综合研究，从整体上把握社会主义协商民主，推动构建社会主义协商民主理论体系。四是要加强协商民主宣传，弘扬协商民主精神，推动形成有利于社会主义协商民主发展的良好社会环境。

四、加强政协委员队伍建设，提高政协协商的专业化水平

人民政协作为政治组织，参政议政本身就是充满政治智慧的复杂活动。作为专门协商机构，人民政协协商的都是关系党和国家事业发展的大事要事，议论的都是关乎人民群众切身利益的急事难事，既具有很强的政治性，也具有很强的专业性，因而需要政协委员具有很强的专业知识和专业能力。进入新时代，我们党和国家面临着很多新形势新任务，人民政协的历史方位也发生了重大变化，必须担负起成为坚持和加强党对各项工作领导的重要阵地、成为用党的创新理论团结教育引导各界代表人士的重要平台、成为在共同思想政治基础上化解矛盾凝聚共识的重要渠道的重大任务。所有这些，都要求建设一支具有较强专业知识和专业能力的政协委员队伍。

从历史和现实来看，人民政协确实也汇聚了社会各界的代表性人士，具有人才荟萃、智力密集的显著优势，为开展高质量协商奠定了坚实基础。但面对日益广泛的协商领域，在涉及到一些专业性较强的协商议题时，政协委员的知识结构、专业结构仍然难以适应政协履职的需要，主要表现在：一是政协的专家型委员比例还不适应政协履职的要求；二是即使有一定数量的专家型委员，但具体到某个专业领域人数仍显不足；三是政协委员建言的专业性还有待加强，特别是涉及一些专业性很强的议题，难以提出既专业又具有针对性的真知灼见，从而影响了政协履职的质量和水平。

习近平同志明确指出：“政协委员作为各党派团体和各族各界代表人士，由各方面郑重协商产生，代表各界群众参与国是、履行职责。这是荣誉，更是责任。”①习近平：《在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话》，《人民日报》2019年9月21日，第2版。新时代的人民政协，要加强政协委员队伍建设。一是要强化委员责任担当，按照“懂政协、会协商、善议政”的要求着力加强委员队伍建设，提高委员协商的专业素质和能力，做到建言建在需要时、议政议到点子上、监督监在关键处。在委员遴选过程中，既要考虑委员的代表性，也要考虑委员的专业性，适当增加专家型委员比例，尽可能使委员能够覆盖重要的专业领域。二是要加强委员培训力度，不仅要加强政治理论学习，增强委员责任感和使命感，提高思想水平和认识能力，激发委员坚持为国履职、为民尽责的情怀，把事业放在心上，把责任扛在肩上，认真履职尽责；而且要教育引导委员树立协商理念，遵守协商规则，不断培养专业的协商能力和协商精神。还应根据委员参与协商的议题和专业背景，加强专业培训，强化委员专业素质和能力，提高建言议政的专业性。三是要建立具有政协特色的应用型智库和参政议政人才库，注重从高等院校、科研院所、企事业单位等各方面遴选专家学者，为政协履职提供人才和智力支撑，提高政协协商的专业化程度。只有这样，才能“专”出质量、“专”出水平。

五、弘扬人民政协优良传统和作风，培育专有的协商文化

文化是一个国家、一个民族的灵魂。政协文化也是政协组织的灵魂，对广大政协组织成员具有潜移默化的影响。人民政协成立70年来，在毛泽东等老一辈无产阶级革命家长期提倡和培育下，在各民主党派和无党派人士、各族各界人士共同努力下，传承中华民族兼容并蓄、求同存异等优秀政治文化，弘扬我们党“团结—批评—团结”的优良传统，形成了以民主协商、平等议事、体谅包容、和谐共处为主要内容的政协文化，增强了政协委员归宿感和政协组织的凝聚力。

进入新时代，人民政协要成为专门协商机构，必须在继承弘扬优良传统作风和独特文化优势的基础上，结合新形势，培育和发展具有政协特色的专有协商文化。一是要在政协协商活动中坚持大团结大联合，坚持一致性与多样性统一，坚持求同存异、体谅包容、和而不同，在固守圆心的同时找到最大公约数，画出最大同心圆，滋养这种专有文化的团结内核。二是要在政协协商活动中坚持“有事好商量，众人的事情由众人商量”，充分发扬民主，鼓励参与各方畅所欲言、各抒己见，促进不同思想观点的充分表达和深入交流，形成宽松民主和谐的生动局面，滋养这种专有文化的民主内核。三是要在政协协商活动中坚持相互尊重、平等协商而不强加于人，遵循规则、有序协商而不各说各话，体谅包容、真诚协商而不偏激偏执，提倡各方交流互动，支持各种意见交流交锋交融，既建言资政，又凝聚共识，滋养这种专有文化的协商内核。四是要在政协协商活动中提倡讲感情，无论是政协委员之间，还是政协委员与机关干部之间，凡事都要“情”字当先，讲究以情投入、以情动人、以情化人、以情聚人，滋养这种专有文化的情感内核。五是要加强对政协委员和机关干部的教育培训，弘扬政协专有的协商文化，使之内化于心、外化于行，渗透于政协协商的全过程，体现在政协履职的各方面。只有这样，人民政协作为专门协商机构，才有深厚的文化底蕴支撑，才有源源不断的文化滋养，才能更好地发挥作用。