乡村振兴背景下大都市郊野地区的规划探索——以上海市浦东新区川沙新镇郊野单元（村庄）规划为例

蒋姣龙

（上海市城市规划设计研究院，上海 200040）

1 研究背景

党的十九大提出了乡村振兴战略，2018年中央一号文件聚焦乡村振兴，发布了《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，强调乡村振兴是新时代做好“三农”工作的总抓手。随后印发的《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，提出按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，对实施乡村振兴战略作出阶段性谋划；强化规划引领，推动乡村振兴。在新的时代背景下，未来规划需要从更多视角、更全方位地审视郊野地区的发展，同时适应空间规划体系改革的要求，谋划乡村的现代化建设，实现乡村的全面振兴。

2 大都市郊野地区的发展特点

大都市郊野地区土地利用效率低，建设用地以宅基地、工业用地为主，土地权属和实际使用情况复杂，基础设施配套不全[1]。高投入、高能耗、高污染、低绩效的零星工业用地成为乡村集体经济组织的主要来源之一，也给农民生产生活造成一定影响。郊野地区农村空心化、非农化的发展，使郊野地区成为外来流动人口的集聚地。低效利用、无序扩张的建设用地大大制约了农用地的规模化生产，制约着大都市地区城乡一体化进程。从另一个角度来看，大都市本身强大的人流、物流、资金流、信息流也为周边郊野地区的发展带来更多的发展机遇。

长久以来，我国传统城乡规划体系重点关注城市集中建设区域，对于大都市郊野地区的规划关注度不够，乡村层面的乡规划和村庄规划编制不到位，导致对广大郊野地区管理不足。未来如何发挥规划的引领带头作用，带动郊野地区生产、生活、生态的协调发展，是实现大都市郊野地区乡村振兴的关键。

3 上海郊野单元（村庄）规划的探索

上海结合已批《上海市城市总体规划（2017-2035年）》（以下简称“市总规”），构建了“多规合一”的国土空间规划体系，其中包含总体规划层次、单元规划层次和详细规划三大规划层次[2]。其中郊野单元（村庄）规划属于详细规划层次，是进一步落实市总规、各区县总规、镇总规的实施性规划，也是镇域、村域层面实现“两规融合”“多规合一”的规划。

自2012年以来，上海积极探索郊野单元（村庄）规划的编制工作，推进郊野地区的精细化管理。经过3次改版，郊野单元（村庄）规划的规划定位从最初的聚焦低效建设用地减量化的镇级土地整治规划，到强调全镇域统筹和一张图管理，转变为现在更为关注农民集中居住和乡村规划实施的详细规划[3]。郊野单元（村庄）规划已成为是覆盖乡村地区、统筹全地类、全要素的综合性、统筹性、实施性和策略性规划，是实施土地用途管制特别是乡村建设规划许可的依据[4]。为贯彻中央“乡村振兴”战略，进一步落实市总规和各区县总规，目前各区正在有序开展郊野单元（村庄）规划的编制，预计2019年底实现全覆盖[5]。

4 浦东新区川沙新镇郊野单元（村庄）规划实践

4.1 现状概况

川沙新镇地处浦东新区中部，东与祝桥镇毗邻，西与张江镇、康桥镇、周浦镇接壤，南至宣桥镇，北接唐镇、合庆镇，镇域总面积95.35 km2。历史上川沙新镇经历了多轮区划调整，2000年撤销黄楼镇、六团镇，并入川沙镇；2005年机场镇与川沙镇合并建立川沙新镇，2011年“撤三建二”，将原川沙新镇、六灶镇、祝桥镇等三个镇调整为川沙新镇和祝桥镇。调整后的川沙新镇共设置华夏社区、城厢社区、黄楼社区、城南社区、六团社区、六灶社区六个镇管社区。川沙新镇的发展是浦东发展的缩影，在快速城镇化的过程中面临着与众多大都市郊野地区类似的发展困境。因此，以川沙新镇为例，通过郊野单元（村庄）规划的实践，探索大都市郊野地区的规划路径，以期能为其他郊野地区的发展提供一定借鉴。

川沙新镇郊野地区（即本次川沙新镇郊野单元（村庄）规划范围）为镇域内城市开发边界外的区域，规划面积55.58 km2，包含六团、六灶两个撤制镇，一共涉及39个行政村及3个居委。郊野地区在册户数约16 317户[6]，非农化程度较高，非农业户籍占户籍人口的60%。

4.2 发展优势

4.2.1 多重战略资源叠加

川沙新镇是集国际旅游度假区、川沙副中心、机场联络线等多重优势资源于一体的战略地区。市总规明确将川沙纳入主城区，并赋予川沙城市副中心的战略定位，副中心的建设将为紧邻的郊野地区带来新的发展契机。市总规明确在川沙规划建设川沙南郊野公园，为郊野地区发展指明方向。

4.2.2 生态人文资源禀赋突出

川沙新镇是“浦东文化之根”，既是海防前哨的抗倭重镇，又是因盐而兴的古代滨海乡土街市；既有“城墙、城濠、十字街”的古城格局，又有“前店后宅、枕水而居”的水乡风情，是上海浦东地域历史发展演变的缩影。凭借“一纵八横”的千年海塘灶港滨海地域景观水系网络，川沙郊野地区呈现出“水网密布、田林广袤、村水相依”的总体风貌特征，形成了江南水乡田园特色风貌。

4.2.3 特色民宿品牌凸显

素有“沪版威尼斯”美誉的连民村是2019年上海市乡村振兴示范村，近年来通过深化特色民宿试点，打造“烘焙”“纺织”“青花瓷”“彩绘”“稻香”“陶艺”等主题民宿，已接待游客近7 000人次，为乡村振兴和农民致富提供了优质土壤。

4.3 发展困境

4.3.1 建设用地减量化任务严峻

开发边界外建设用地规模约1 835 hm2，占比总用地的33%，其中农村居民点约749 hm2，工业仓储约499 hm2（图1）。目前《川沙新镇总体规划暨土地利用总体规划（2017-2035）》处于任务书未批复的阶段。根据在编《浦东新区总体规划暨土地利用总体规划（2017-2035）》（以下简称“浦东总规”），至2035年，川沙新镇开发边界外建设用地规模控制在997 hm2以内。未来郊野地区近一半的建设用地面临减量化，减量主体主要为工矿仓储用地以及宅基地。

图1 土地利用现状图[6]

4.3.2 产业发展动力有待挖潜

川沙新镇2017年三次产业比重为0.26：47.41：52.33，第一产业比重较低，粮食、林地、蔬菜、花卉均已形成一定规模（图2）。二产方面，地均工业产值偏低，土地使用绩效有待提升，以村集体为主体的开发模式难以实现产业规模化与品质化，尤其是郊野地区零星分布的低效企业未来将是减量化的重点对象。三产方面，百欧欢有机农场、迪洋有机农场、东方瓜果城等乡村旅游景点星罗棋布，发展势头良好，发展潜力较大，但规模小、布局散、相关配套服务跟不上，未能充分发挥迪士尼的辐射效应。

图2 川沙郊野地区农用地构成/亩

4.3.3 生态建设有待加强

川沙新镇生态资源良好，现状生态走廊、近郊绿环、生态间隔带被大量工业用地、农村居民点蚕食，平均强度高达33%，未来需进一步加大减量化力度。单元内水系丰富，但部分河道水质较差，滨水空间开放性和景观质量有待提升。现状具备良好的森林资源，与浦东总规要求的18%的森林覆盖率存在一定差距，未来林地建设有待加强。

4.3.4 农民居住需求亟待解决

单元内受现状高速公路、高压线影响涉及近400户，居住品质欠佳，改善需求强烈，民生保障问题突出。村民翻建、新建农房的需求十分迫切。据悉，原川沙地区的农村居民点布点规划未批，规划的村民集中建房居住点于2017年被划入基本农田；原六灶地区农民土地承包确权确地，致使符合农民建房条件需占用耕地的农民陷入“无地可建”的尴尬境地。

4.4 规划思路

川沙新镇郊野单元（村庄）规划针对郊野地区发展面临的优势与困境，从发展定位、生态建设与风貌塑造、建设用地减量、农民集中居住、图则管理等方面进行了积极探索。

4.4.1 战略引领，助力产业转型与跨越发展

未来依托上海国际旅游度假区、川沙城市副中心、祝桥综合交通枢纽等活力地区的溢出效应，锚固川沙林田水网自然风貌，增强川沙作为“浦东文化之根”的历史文化底蕴，打造“诗意川沙·江南田园”，将川沙郊野地区建设成为上海全球城市门户以生态休闲、乡野游憩、文化体验为特色的水乡田园小镇，浦东中部生态休闲示范区。

在产业发展方面，依托川沙南郊野公园、连民村等核心载体，凸显田园水乡生态资源，结合川沙农业基础，以稳固农业生产功能、凸显生态保育功能、创新旅游服务功能、激活乡村经济活力为目标，总体上构建“北部生态保育、南部乡野田居、中部农旅示范”的特色产业格局（图3）。

北部为生态保育区。锚固黄楼地区大规模的林地资源以及林水相依的风貌格局，适当融入休闲、度假功能，重点打造静谧的生态保育区。

中部为农旅示范区。一方面以高质量、集中成片的农田为基础，推进优质水稻、蔬菜、花卉等发展，完善科技服务、生产设施配置，推进农业规模化经营，生产品质高、质量好、绿色无污染的农产品，强化川沙农业品牌。另一方面以川沙南郊野公园等为引领，依托六灶历史风貌保护区、小普陀寺等特色载体，集聚乡村旅游资源，大力发展农耕体验、禅修康体、教育科普、休闲度假等生态休闲产业。

南部为乡野田居区。以乡村振兴示范村连民村为核心，利用连民村主题民宿、特色花卉、河网水系等资源，与迪士尼错位发展，打造领先全市的居、乐、食三位一体的“宿游”村。

4.4.2 生态优先，实现生态增益与风貌塑造

结合上位规划，规划川杨河、瞿家港、外环南河、七灶港、六灶港、浦东运河、曹家沟-宣六港、外环运河等8条骨干水系；依托现有河网布局，通过疏通现状水系增加水面面积。按照促进基本农田耕地质量更高、布局更连片集中、设施更规范高效的原则，对基本农田进行调整优化，确保基本农田数量不减少，质量不降低，达到浦东总规中耕地保有量不低于3.00万亩，基本农田3.47万亩的任务。优先在近郊绿环、区级生态走廊和市级生态间隔带、高快速路等区域实施现状建设用地减量和造林，提升生态空间连通性和完整性，提高生态空间的森林覆盖率，推进生态系统的整体保护、系统修复和综合治理。

未来规划形成以川杨河滨河休闲带、浦东运河滨河休闲带、近郊绿环生态防护林带为“三带”，广袤田园风貌区、翠微田林风貌区、新江南水乡风貌区、森林湿地风貌区为“四区”的郊野风貌格局，体现生态、生活、生产的协调发展。

4.4.3 严守底线，协调规模瘦身与未来功能提升的矛盾

全面摸底，构建现状基础数据平台。由市区级相关部门统一进行现状摸底，综合统筹二调更新数据以及农村地籍更新调查数据，确认宅基地个数以及面积。规划通过镇级相关部门进一步梳理开发边界外现状建设用地的权属、产证使用情况等信息，综合人、地、证等多方面信息，构建现状基础数据平台。

全域统筹，建设用地以减定增。早期实施的郊野公园项目采取“拆三还一”的类集建区政策[7]，而3.0版的郊野单元（村庄）规划要求在建设用地“天花板”的约束下，有序推进各类建设用地减量化。针对“198”工业用地的保留需要须以科经委认定为优质企业的相关材料为准，对于耗能大、有污染、效益差的企业进行减量。在农村宅基地方面，近期优先针对涉及现状“三高”（高速公路、高速铁路、高压线）沿线区域的宅基地、10户以下的零散宅基地等进行撤并；远期针对涉及规划“三高”（高速公路、高速铁路、高压线）沿线区域、规划河道、规划道路、规划市政及交通设施以及近郊绿环等的宅基地进行撤并。公益性设施属于村集体资产或镇国有资产的，由镇里承诺后予以保留；无证的经营性设施不予保留。

此外，除明确的新增建设用地外，规划预留部分建设用地机动指标，为未来川沙城市副中心、川沙南郊野公园、乡村振兴示范村连民村的发展预留弹性空间。未来有实际建设需求时，可以通过增补图则的形式将项目进行落地；或通过编制村庄规划设计将项目进行落地。

4.4.4 因地制宜，分片区推进农民集中居住

综合考虑上位规划要求、村庄发展条件、镇村意愿，以及村民的分户需求，优化完善城市开发边界外村庄布局，因地制宜引导农户就近向城镇集中、向保留（保护）村归并，实现分片区的农民集中居住。其中进镇安置更有利于土地集约利用，但政府资金压力大；村内平移归并则更有利于留住农村活力，资金压力相对较小，但节地率不高[8]。

规划总体按照结合行政管理单元、区位交通条件较好、具备相对完善的公共服务资源等三个原则进行农民集中居住的分片区布局。六团、六灶两个撤制镇临近城市开发边界，交通区位条件较好，存量公共设施配置相对完善，与农村居民点距离较近，是农民集中居住的潜力地区。综合考虑迎宾高速对于郊野地区的空间割裂，在迎宾高速以北、临近城市开发边界的黄楼地区设置农村集中归并安置点。连民村作为乡村振兴示范村，具备农民集中居住示范的条件。因此，开发边界外的村内平移归并主要通过六团、六灶、黄楼、连民4个农村集中归并安置点来实现，开发边界内结合川沙东城区、六灶社区分别设置城镇集中安置区（图4）。

图4 “E+X+Y”镇村体系规划图[6]

4.4.5 保障实施，分单元落实规划任务

从行政管理需求角度出发，紧密衔接川沙实际行政管理单元，将郊野单元划分为5个乡村单元，将郊野单元的各项发展指标落实到各个乡村单元，并通过分单元编制图则的形式，保障规划的可操作性。在每个乡村单元内，进一步明确其发展定位、土地使用、生态建设要求、风貌保护与引导策略以及建设用地减量化、规划建设用地控制指标、基本农田保护等主要指标。

5 规划展望

5.1 关注土地利益再分配问题

郊野单元（村庄）规划往往涉及镇政府、村集体、企业及个人等多个主体的切身利益，但从技术角度未必能直接判断规划的空间布局，需要建立起多方协商的机制平台，以保障规划的顺利实施。例如，乡村振兴示范村连民村内近期农村集中归并安置点的选址曾涉及三个比选方案，选址一为已减量的某驾校用地，选址二涉及个人所有生态用地的某果蔬合作社，选址三为已复垦为耕地的原鱼塘，经区、镇相关部门及村集体协商后选取合作社作为近期农村集中归并安置点的选址，进一步指导了安置点的规划设计。

5.2 关注配套政策机制的保障

规划的有效实施需要配套政策机制的保障。例如，政府主导的工业用地减量化涉及企业清退难、减量化过程长，给村集体带来收益的损失、土地复垦成本高等问题，一定程度上给减量化工作带来了难度。规划的农村集中归并安置点按照140 m2/人配置，安置标准不高，对于除“三高”等沿线地区以外的农民来说，跨村集中居住的吸引力并不高。未来都需要进一步探索财税支付、指标交易、生态补偿等多样化的激励机制，完善规划实施的保障机制。