政府的规模应该有多大

□吴 钩

在我们的印象中，中国古代的地方政府机构非常简易，几乎没有什么职能部门，一个州县通常配置一名行政长官以及两三名佐贰官而已，以致有一些海外汉学家对此很惊奇，感叹道：“中华帝国有一个不可思议的地方，就是它能用一个很小的官员编制，来统治如此众多的人口。”事实是不是如此呢？

耳闻不如目见，何不随我重返历史现场，参观一回宋朝的地方衙门。

动身之前，我们先简单了解一下宋朝的地方政府层级。宋朝地方政府建制为虚三级制：路—州府—县。严格来说，路只是大监察区，并非一级政府，不设首长，只置转运使司辖一路民政与常赋，提点刑狱司辖一路司法，提举常平司辖一路财税（常赋之外），安抚司辖一路军政。四司互不统属，平行运转。

县是宋朝的基层政府，以知县为行政长官，县丞为副长官，又置主簿分掌一县民政与财税，县尉分掌一县之社会治安，此外又有若干管理场务的“监当官”。总的来说，由于县范围较小，事务较少，县一级政府部门的设置也相对简单。

宋朝的州郡一级政府，含府、州、军、监，既要统辖县政，又要临事亲民，公务繁杂，因此配置的政府部门最为发达。宋王朝的地方政治重心，也是放在州郡上。我们现在要参观的便是州郡一级的政府机构。

南宋州府的政府部门

让我们先到临安府（今浙江杭州）的府治转转。

宋代的州郡衙门，尽管规模大小不一、内部结构有异，但配置的政府部门却是差不多的。穿过府治的大门、仪门，首先映入眼帘的便是一座五开间、九脊顶的雄伟建筑，那是临安府治的正堂、知府的办公大厅，叫“设厅”。

设厅西边，有一座略小一点的厅堂，这是临安府的佥厅，佥厅是知府与其副手、助理联合办公的地方。临安知府的副手叫通判，作为州郡的副行政长官，通判与知府共同管理郡政，凡知府签发的政令，须有通判副署同意，方能生效。

知州、通判有若干助手佐治郡政，这些助理性质的官员叫做“幕职官”。宋朝州郡的幕职官继承自晚唐—五代时藩镇自辟的幕僚，包括判官、推官、节度掌书记与观察支使。判官为幕职官之长，“掌裨赞郡政，总理诸案文移，斟酌可否，以白于其长（长官）而罢行之”，类似于州政府的秘书长（判官如果由京朝官担任，又简称“签判”）。推官的职责跟判官差不多，不过排序在判官之后，相当于州政府的副秘书长。节度掌书记与观察支使一般不并置，因为他们的职权相同，均为掌管州郡的笺奏公文，有点像文字秘书。

除了幕职官群体，宋朝的州郡还配置有若干曹官：录事参军、司理参军、司法参军、司户参军，他们负责具体行政与司法事务。

至此我们可知，临安府衙的政府机构有设厅（州长办公厅），通判北厅、通判东厅（均为副州长办公厅），签判厅（州政府秘书长办公室），观察判官厅、节度推官厅、观察推官厅（均相当于州政府副秘书长办公室），府院（州政府办公室兼州法院），当直司、左司理院、右司理院、司法厅（均为州法院），司户厅（州民事法庭）。临安府还设置了大量的经济部门，散落在府衙内外，如常平仓、回易库、常平库、公使钱库、公使酒库、公使醋库、棚前醋库等。

此外，临安府还设立了四个具有公共救济功能的机构，分别是慈幼局，在府治东边的中和坊内；施药局，在慈幼局之北；养济院，共有六处，一处在西湖边的宝胜院，一处在杭城艮山门外，四处在善化坊；漏泽园，共有十二处，在附郭的钱塘县、仁和县辖区内。

如此齐全的政府部门配置，已经很难用“很小的官员编制”来描述了。

总的说来，宋朝的州郡一级政府，行政长官为知州（或知府），副长官为通判。州衙（或府衙）下辖的政府部门，可以分为三个系统：其一是行政司法机关，此外有主管教育的州学教授，主持公共卫生医疗的医学处，管理官方文书档案的架阁库，主管社会治安的巡检厅，管理邮驿系统的递铺厅等。其二是经济管理部门。其三是公共救济部门。

下面将重点介绍后两个系统的机构设置。

地方经济部门与公共福利机构

我们在临安府看到的常平仓、合同场、修造场、抽解场、抵当库、常平库、回易库、公使钱库、公使酒库、公使醋库、楼店务、都税务、市舶务、平准务等，都属于经济部门。

虽然历代都设有常平仓，用于粮食储备、备荒等，但它们的经济功能并不明显，相比之下，宋朝的常平仓更像是一个商业投资机构，地方政府多以常平钱为本钱，投资于放贷业，收取息钱，王安石变法中的“青苗法”，政府向农民放贷青苗钱的本钱，便主要来自常平钱。

宋朝的激赏库、公使钱库、公使酒库、公使醋库，不仅仅是储存政府物资的仓库，还是以国家物资为本钱的商业机构。

至于修造场、抽解场等以“场”命名的机构，多是地方政府经营的手工业作坊与商品交易市场。

宋朝还有一部分经济部门以“务”命名，如市舶务，是管理进出口贸易的机关，类似于现在的海关；平准务则相当于官营商品批发公司；都税务为收取商税的税务机关。宋朝政府还在京城及各州县设立公屋管理部门，负责政府公屋的租赁、管理与维修，这便是我们在临安府、福州等地看到的楼店务。

宋朝政府设立的仓场库务，都由朝廷委派专职的官员主管，这些官员叫做“监当官”。宋政府对监当官有一套严格的业绩考核制度，“凡课利所入，逐日具数申于州”，要求监当官每日将公司的账目申报州政府；“对比前界年月日收数，并立祖额，递年比增亏”，每年统计公司的效益，包括列出环比、同比数据。如果效益有明显的增长，则对监当官与“公司骨干”加以奖励；出现负增长，则给予行政处罚。

再来看宋朝地方政府的第三类部门：公共救济机构。我们前面看到的慈幼局、慈幼庄、及幼局、居养院、实济院、养济院、施药局、惠民局、安乐庐、安济坊、漏泽园，就是公共救济机构。

政府简朴化未必是好事

由于宋朝的各个州郡均配备了幕职官、诸曹官、监当官以及管理福利机构的官员，宋王朝需要更多的文官。南宋绍熙二年（1191年），内外文武官员数目为“三万三千一十六员”；庆元二年（1196年），增至“四万二千有奇”，其中以州郡幕职曹官、知县为主的选人有“一万三千六百八十员”。

以前我们总是从“冗官冗员”的角度理解宋朝官制——这当然也没有错，因为宋王朝确实存在着相当严重的冗官现象。但现在，在参观了宋朝地方政府配置之后，我们不妨换一个视角：宋朝官员数目庞大，其实也是政府配置比较完备、政府职能比较发达的体现。

修撰于元朝的《至顺镇江志》说：“宋自南渡，视京口（镇江）为重镇，会府剧司多寄治于此，郡县之职，自通判而下，至于筦库之微，莫不皆有厅事。”其中主管经济部门的监当官有七员。但入元之后，这些政府部门“自通判以下至此皆废”。重新设立的政府机构“混一崇朴汰奢，凡偃息游宴之所，壹皆撤去，漕所戎司，更治易局”。

明代的地方政府设置延续了元朝的简朴，甚至演变得更为“简陋”，比如明朝苏州府的政府机构比宋朝时至少减少了一半，职能部门出现严重的萎缩。部门配置的简朴化，结果是府一级政府的职能被弱化。有鉴于此，明末清初的有识之士曾主张恢复府郡的权责：“厚其责于守令”，“并监司之权，以予太守”。

但吊诡的是，清政府却进一步压缩了府郡的职能，将掌治刑狱的推官裁撤掉，同知与通判也被视为闲曹，这一点清朝的君臣从不掩饰，如雍正朝田文镜的《请停分缉协缉疏》称：“同知通判，名系州县上司，实属佐贰闲曹。”《乾隆朝实录》载吏部议：“查同知系府佐闲曹，尚可黾勉供职。”

表面上看，简朴的政府部门设置，可以将官员数目控制在最小规模，并以很低的税率来维持政府运转。我们可能也习惯于认为，“精兵简政”“轻赋薄敛”是好事情，但实际上，税率过低、政府过简，亦难以形成优良的治理。

为什么这么说呢？让我们先来听听孟子老人家的说法。

魏国的执政官白圭曾向孟子请教：“我计划二十税一（按5%的税率征收），您觉得如何？”孟子反问他：“人口万户的都城，只有一人制作陶器，可以吗？”白圭说：“不可以。这样的话，器皿将不够用。”孟子告诉他：对啊，二十税一的道理也是如此。只有在政体、社会经济形态落后的北方部落，才可以用二十税一的超低税率维持。中国是超大规模之国，需要提供“城郭、宫室、宗庙、祭祀之礼”等公共品，需要“百官有司”治理国家，二十税一怎么够？

孟子心仪的是“什一税”，即10%的税率。在孟子那个时代，政府的职能还比较简单，什一税是适当的，但到了宋朝、明朝的时候，社会的发展要求政府提供更多的公共品，什一税显然已经偏低了。朱元璋创立、明清相承的低税率、低配置政府，只能维持最低水平的运转，而无法提供稍多一点的公共品，以致明代嘉靖年间山东夏津县修志，引述时人之感叹：“今之守令，凡城池、学校、公署、铺舍、桥梁之属，以兴修为大禁，废不举，敝不葺，荒颓败落之甚，竟诿之不知。”直至晚清之时，但凡城市的消防、筑路、造桥、街道整修、路灯安装等公共事务，地方政府亦都无力主持，只能靠绅商办理。别说向社会提供公共品，甚至连政府本身的运转，都需要依靠私人性的支持。

众所周知，“冗官冗政”是一种弊政，但我们也不能因为冗官有弊，便以为政府越简越好，官员越少越好。恰如其分、切合时代需要、契合社会发展的政府配置，才是可取的。