我国政府购买公共服务中的风险防范与治理

文/张杰，西北师范大学（社会发展与公共管理学院）

1 政府购买公共服务在我国的发展概述

政府购买公共服务，就是“通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。”当前，政府购买公共服务已经成为大多数发达国家提供公共服务的主要手段。

自20世纪90年代以来，我国地方政府相继开始购买公共服务的试点探索，购买范围不断扩大，购买制度逐步完善。党的十八届三中全会要求“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”政府购买公共服务由此成为我国全面深化改革的重要内容，成为转变政府职能、提升公共服务质量、实现社会公平正义的重要手段。

2 我国政府购买公共服务中的主要风险因素分析

目前，我国政府购买公共服务在各地的实践过程中，多多少少都存在一些问题，邰鹏峰（2013）在文章中提出了政府购买公共服务的监管困境，监管制度有待完善、评价监管体系缺失、政府工作的错位导致监管的不到位、服务任务的复杂性与监管的难度呈现同步性、服务成效一旦有争议，政府就较为被动直接造成了现实的困境。综合各种政府购买公共服务中的困境研究，我国政府在购买公共服务中的主要风险因素包括两个方面的问题：一方面是社会组织自身参与性与自主性不高、职能定位与角色混乱、服务内容脱节需求等问题；另一方面是从购买过程看，还缺乏完善的购买模式和相应的制度保障等。总体来说，公共服务购买过程中的风险可以区分为内生性系统风险与外生性管理风险，前者是系统或组织运行必然伴随的风险，而后者则是管理漏洞、制度缺陷造成的风险。

2.1 内生性系统风险：购买过程存在委托-代理的困境

按照新制度主义的解释，制度建设来自具有战略性地位和社会技能娴熟的“制度企业家”的推动。就我国政府购买公共服务来说，地方政府是关键的行动主体，扮演着“制度企业家”的角色。地方政府在购买社会服务过程中承担着委托人的角色，而社会服务的实际提供者，无论是社会组织，还是企事业单位，实质上扮演着代理人角色。委托-代理的困境主要在于两方面： 一是有些社会服务由于本身特性如受益主体范围、专业技术要求、投资回报率等的差异，不一定就适合采用竞争性购买的方式，而很可能更适合于采用定向委托或者内部招标等非竞争性的方式进行购买，有关这一问题国内不少学者曾经做过探讨。二是在信息不对称和不透明的情况下，委托方很难充分掌握委托对象的情况，有时甚至发生委托-代理合谋的情况。目前大多数地方政府部门在社会服务的采购方式、供应商资格、评标办法、合同管理等方面没有做专门详尽的规定。一旦社会服务外包欠缺规范流程、发包预算信息不公开、监督机制不完善，很容易诱发主观设租和客体有意寻租等现象。

2.2 外生性管理风险：缺乏完善的购买模式和相应的制度保障

我国的社会组织经过几十年的发展，已经具有了一定基础，但相对于企业和部分事业单位而言，无论是在规模、层次和质量上，仍然总体上属于弱势。特别是在欠发达地区，这个问题就更为突出，真正“能够承接政府购买服务的主体普遍十分不足”。除了自身的总体弱小性之外，政策层面还存在一些不利于社会组织参与到公共服务提供过程中来的限制性条件。相比较于一些事业单位在参与中具有“自己人”的体制性竞争优势，没有官方背景的社会组织在原初机会上就丧失了参与的平等性。此外，还有一种情况在实践中比较普遍，即由于政府部门事务繁杂，自身监管力量不足，政府之外的其他专业人士和第三方机构也很难做到真正的监管，所以政府部门对购买服务项目的选择以及确定公共服务承包者上，对于后期的监管往往显得有点力不从心，对政府购买服务的过程监督检查力度不够。这样容易诱发个别承包商损害服务对象权益的情况，也影响政府购买服务的预期成效。

3 我国政府购买公共服务的风险防范与治理

按照新制度主义的理论，弘扬社会行为优势，抑制其弊端的根本出路，在于把行为纳入制度的规范和轨道，通过建立健全制度，消解行为的天然弊端，发挥行为的巨大潜力。因此，基于政府购买公共服务风险因素的分析，设计和建构针对性的制度，方是深入推进我国政府购买公共服务的关键枢机。

3.1 完善政府购买公共服务的制度安排，构建竞争性制度环境

只有真正的竞争环境才能实现效率，因此，政府需要通过制度建设促进公共服务供给市场中真实的竞争。首先，政府需要对所购买服务的数量和质量有相对清晰的判断，对潜在生产者的资质、能力信息有一定了解，并具备判断服务质量的基本专业知识。其次，政府需要培育社会力量，形成潜在生产者之间的竞争。面对数量庞大、需求稳定的公共服务供给任务，很多社会力量愿意进入公共服务供给领域。但需要注意的是竞争性购买并不是政府购买公共服务的唯一方式，对于不适合采用竞争方式供给或者不具备竞争条件的公共服务需要综合运用谈判、合作等购买方式。政府购买是一项复杂的公共政策，购买过程需要兼顾效率、公平、民主、政府责任等多元价值。

3.2 建立透明的供给方遴选机制，创造公平竞争环境

政府的政策不应使业已存在的差距扩大，而应使公共服务提供者的“候选人”在资源配置中处于平等和公平竞争的环境。要保证竞争的公平性，就要给予竞争者公平的竞争条件，而且还要在制定规则时给予每个竞争者同等的取胜机会。将政府购买公共服务的需求与社会组织提供服务的资源和意愿有效对接，定期发布政府购买服务的需求信息，引导动员符合条件的社会组织承接服务项目，保障竞标过程的公开公平公正。另外，还要确立社会组织的主体独立性。购买只有满足了契约关系的基本条件，才能达到政府购买公共服务的应有效能，不至于重新陷入政事不分的困境。在政策制定、合约订立、服务管理、评估监督等各个环节，保持政府与民间组织之间的法治关系而非行政关系，是非常重要的。法治关系包括明确权责、购买标的清晰、目标管理、第三方评估等机制。

3.3 转变政府职能，建立有效持续的双向激励和约束机制

首先，在购买公共服务中要转变政府职能，明确政府责任。在政府直接提供公共服务的过程中，政府的责任是提供服务、生产服务、监督和评估服务；政府购买公共服务的过程中，政府的责任是提供服务、合同管理、监督和评估，同时政府还承担担保责任，以保证公众可以享受到基本公共服务。为此，政府需要制定法律法规保证购买服务有章可循；实施合同管理，以最佳成本实现对合同的管理、监控；评估服务质量，有能力发现并纠正服务过程中出现的造假、渎职和腐败现象。其次，建立对公共服务购买方和提供方的激励和约束机制。对公共服务购买方而言，应该建立政府官员的廉政预期收益制度，减少购买公共服务过程中的寻租空间。对公共服务提供方而言，在采用竞争性购买或者委托购买前，要严格审查社会组织资格，直至最终签订公共服务购买合同。签订合同之后还要持续加强对供应商的监督考核，通过制定具体的量化指标，对中标社会组织进行监督考核，确保公共服务的质量和水平。

综上，只有完善公共服务的购买程序，培育社会力量，政府才可能成为“精明的买主”，在竞争的市场中选择合适的服务生产者；只有保证购买服务的公共利益取向，才能避免政府被强势利益团体裹挟，保持供给公共服务的公平正义； 只有良好的监督评估制度，政府才能充分利用不同性质的社会力量在公共服务供给中的不同优势，提升公共服务的供给能力。只有通过持续有效的双向激励和约束机制的运行，才能实现预期的降低公共服务成本以及公共服务购买方、提供方和社会公众综合效益最大化。