行政许可审查标准：形式抑或实质——以一起工商登记案为例

文/徐鑫，昆明理工大学津桥学院法学院

1 案情介绍

2016年12月23日，原告廖某向A市B区人民法院提起行政诉讼，请求撤销B区工商局核准的C有限公司的工商登记行为，称C有限公司不是原告本人申请注册，系他人盗用原告身份信息办理的注册登记，相关申请文件上的签名系冒签。2017年2月22日，B区人民法院公开开庭审理了此案。经法庭调查，工商登记档案中的申请材料齐全，符合法定形式，属于提交虚假材料骗取工商登记。2017年4月7日，法院作出一审判决。法院认为：“因工商部门未核实申请材料上的签名真伪，只对申请材料进行了形式审查，便予以核准登记，实属认定事实不清，程序违法。由于被告B区工商局未尽到合理审慎的审查职责，给原告廖某的生活带来影响。判决撤销被告B区工商局于2015年11月12日作出的关于C有限公司的设立登记行为。”根据当地政府行政过错责任追究规定，法院判决书的认定将导致启动对直接负责的主管人员及直接承办责任人员责任追究，还可能引发原告提起的国家赔偿申请，B区工商局向A市中级人民法院提起诉，要求依法撤销一审法院对 B区工商局作出的“认定事实不清，程序违法”和“未尽到合理审慎的审查职责”的责任认定。经过二审法庭调查，2017年9月28日A市中级人民法院作出终审判决，维持了一审法院撤销该公司的设立登记行为，但在“本院认为部分”表述为：申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。工商登记部门履行的是形式审查的职责，即申请人提交的材料符合法定形式就可以进行登记。事实上撤销了一审法院对工商部门作出的“认定事实不清，程序违法”和“被告B区工商局未尽到合理审慎的审查职责”的责任认定。

2 本案争议的焦点

本案的焦点集中在以下三个问题：1.工商机关对申请材料是进行形式审查还是实质审查？2.核实申请材料的真伪性是否是法院审查的范围？3.工商机关如何做到登记程序合法？

3 法律分析

3.1 工商机关的审查职责是形式审查还是实质审查

《行政许可法》第34条规定，申请人提交的申请材料齐全，符合法定形式，行政机关就应当作出书面的行政许可决定。《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》（国发〔2014〕7号，2014年2月7日）第三部分第（三）项规定：“明确政府对市场主体和市场活动监督管理的行政职责，区分民事争议与行政争议的界限。尊重市场主体民事权利，工商行政管理机关对工商登记环节中的申请材料实行形式审查。股东与公司、股东与股东之间因工商登记争议引发民事纠纷时，当事人依法向人民法院提起民事诉讼，寻求司法救济。支持配合人民法院履行民事审判职能，依法审理股权纠纷、合同纠纷等经济纠纷案件，保护当事人合法权益。当事人或者利害关系人依照人民法院生效裁判文书或者协助执行通知书要求办理工商登记的，工商行政管理机关应当依法办理。充分发挥刑事司法对犯罪行为的惩治、威慑作用，相关部门要主动配合公安机关、检察机关、人民法院履行职责，依法惩处破坏社会主义市场经济秩序的犯罪行为。”《国家工商行政管理总局关于登记主管机关对申请人提交材料的真实性是否承担相应责任问题的答复》（工商企字〔2001〕第67号）规定：“申请人提交的申请材料和证明文件是否真实的责任应由申请人承担，因申请材料和证明文件不真实所引起的后果，登记主管机关不承担相应的责任”。

3.2 判断是否核实申请材料的真伪是属于行政权还是司法权审查范围

《行政许可法》第34条第3款规定：“根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。”《公司登记管理条例》第53第2款规定：“公司登记机关需要对申请文件、材料核实的，应当自受理之日起15日内作出是否准予登记的决定。”根据上述规定导出，工商机关以形式审查为原则，以实质审查为例外。“需要实质审查的”才对其内容进行核实和调查，但究竟何时、何种情况为“需要”，并没有规定。因此，我们认为除非有法律、法规和规章的特别规定，否则一律实施形式审查。如在《不动产登记暂行条例》中，规定了不动产登记机构受理不动产登记，应当对有关证明材料、文件与申请登记的内容是否一致等内容进行查验，这就是法规规定的启动实质审查的情形。如果没有法律、法规和规章明确规定，就属于行政自由裁量权范围，由登记机关根据已掌握的投诉、举报等线索决定是否启动实质审查，并非司法审查范围。

我们认为，法院依法审理并判决认定工商机关“应当核实申请材料的真伪”的行为实质上是对行政权的不当干涉，侵犯了行政权的独立性。

3.3 如何做到工商登记程序合法

行政行为程序是否合法是行政诉讼中司法审查的重点，违反法定程序将可能直接导致行政行为被撤销。所谓行政行为程序合法即方式、步骤、顺序及时限等内容合法。根据《行政许可法》、国家工商总局《企业登记程序规定》，登记程序先后顺序，即申请、受理、审查和决定，如缺少其中环节或顺序颠倒则构成程序违法；登记的时间要求，根据具体情况，分别对受理决定、告知领取营业执照等时限作出规定，如超出规定期限要求，也构成程序违法。

4 结语

实践中，一些公司登记机关采取必须申请人本人到场办理公司登记事项的工作制度。我们认为，这种做法不符合法律规定。申请公司登记行为属民事法律行为，而委托代理度是民法的基本法律制度，在法律、法规没有禁止性规定或特别规定的情况下，工商登记机关不能基于诉讼风险的考虑，强行要求申请人必须亲自到场办理公司登记申请，从而确保登记行为的真实性。