广东农业PPP项目风险评价及对策——以阳春市农业资源循环利用工程中心建设为例①

卢劲松 朱明非

(1 广州南沙产业投资有限公司 广东广州 511457 2 广东省体制改革研究会 广东广州 510100)

2010年，国务院发布了 《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，进一步拓宽民间投资的领域和范围。此后，国家发改委、财政部、住建部、工信部、国资委等近 30个部、局、委、会、署先后发布了鼓励民间投资的实施细则，力推各地政府引入社会资本，发挥市场配置资源作用，采用政企合作模式(PPP)授予授权法人和组织以特许经营权，开展基础设施和公共事业的建设和经营。对于有一定收益的公益性事业项目，国务院鼓励地方政府积极采用 PPP模式，授予社会资本特许经营权，参与项目投资及运营[1-3]。截至2019年3月31日，全国PPP综合信息平台项目管理库共入库项目8 839个，入库项目金额134 087.78亿元，但是这些项目以市政工程项目为主，农业项目仅72项，占比0.81%。究其原因，是由于农业PPP项目中面临着众多的风险，远远超过市政工程项目、交通运输、教育、生态建设和环境保护等方面，导致其PPP模式推进较慢。本文以广东阳春市农业资源循环利用工程中心(禽畜无害化处理厂)PPP建设为例，对其面临的风险进行评价，并提出相关解决方案，以期为农业PPP项目建设的推进提供参考。

1 阳春市农业资源循环利用工程中心PPP模式

阳春市历来是广东生猪调出大县，2017年全市生猪出栏量113.3万头，多年来，被列入国家级生猪调出大县名录中。但是，在生猪产业快速发展的同时，畜禽无害化处理的重要性也逐步显现出来。当前，中国生猪产业保育至育肥期的死亡率高达8%～12%，远远高于发达国家5%的水平。动物发生死亡时，如不及时将病害动物尸体、制品及其污染物、排泄物等进行彻底无害化处理，各类病毒和细菌易进入外环境，进而导致禽流感、口蹄疫等重大人畜共患病发生流行。因此，对病死畜禽的无害化处理刻不容缓。

鉴于此，广东阳春市农业资源循环利用工程中心(禽畜无害化处理厂)PPP建设项目获得了批准。其建设内容包括阳春市农业资源循环利用工程中心和乡镇收集暂存点。处理中心按功能分为3个区域：办公生活区、生产设施区和公用及辅助配套设施区，包括生产车间、成品仓库、原料仓库等。每个收集暂存点包括30～50 m3冷库1间，管理用房1间，装车输送带1条，10kw三相配电，围闭式围墙等。处理中心总用地约20000m2，主要建筑面积约5000m3，包括1个80 m2暂存冷库。全市按照死亡畜禽分布情况布设收集暂存网点，原则上有条件的镇按一镇一站建设收集暂存点，每个暂存点占地面积不少于50m2，建筑面积不少于30m2。设计项目处理能力为20t/d。通过增加生产批次，日处理能力可达40 t/d。社会资本方还承担场地七通一平、进场道路的投资建设。项目特许经营期为28年，社会资本方承担项目的建设和运营期设施的使用、维护和保养，由政府购买社会资本方提供的动物无害化处理服务，政府方主要负责监督项目公司运作，不参与到项目建设与运营。

通过PPP模式实施该项目建设，让社会资本充分参与项目的建设与运营。社会资本除可利用自有资金外，还可广泛利用资本市场为项目建设融资，扩大了项目的建设融资渠道。此外，该模式可极大地提高资产运营效率。项目建设完毕后，由社会资本方进行运营，这可提高经营管理效率。因为社会资本方采用市场化的经营管理方式，具有专业技术、人才和管理经验，这也有利于让政府公共部门从一些具体、烦琐的事务中摆脱出来。最后，该模式可减轻政府履行公共职能的资金压力。该项目属于约定期限内特许经营，社会资本方只在一定期限内实施项目的建设和运营，通过产品销售和财政补贴收回投资及取得合理收益。也就是说，阳春市可通过特许权的阶段性操作，在少投入资金的情况下，完成了原来需要财政投入很大一笔资金才能解决的工程建设、运行等问题。对于社会资本而言，在PPP模式下，通过与政府的合作能够在提供公共服务的同时，也获得合理的投资回报。该项目采用政府专项补贴模式，费用覆盖项目的建设成本、运营维护费用、合理利润，社会资本在合作期能够取得比较稳定的收益，有利于吸引社会资本参与本项目。

2 广东农业PPP项目风险评价及防范

农业PPP项目与普通项目相比，涉及农业和PPP两大特征，因此其项目风险远远高于普通项目，风险贯穿整个项目生命周期。因此，必须对整个项目进行风险识别、分配及评价。

2.1 风险识别与分配

在农业PPP整个项目生命周期中，勘察、投融资、设计、建设、财务、运营、维护、移交、环境责任、政策、法律、不可抗力等风险是项目中最容易出现的风险，因此需要在前期立项过程中进行识别与分配。以阳春市农业资源循环利用工程中心PPP项目为例，项目合作方在合同中明确要求合理分配风险，明确本合同主体之间的权利义务关系，以确保项目顺利实施并实现物有所值。

2.2 融资风险

融资风险一般包括筹资不足以支撑项目建设，融资不当及社会资本方财务结构失衡，财政预算不足，利率变化。其中，财政预算不足由政府方负责承担，其他3项由社会资本方进行承担。其中，社会资本方筹资不足风险需要在社会投资方按照建设期的具体融资需求做好融资规划，并明确要求社会资本股东提供相关担保；融资不当和财务结构失衡风险需要在项目建设支出对融资结构进行设计，使其与项目现金所需相匹配；财政预算不足风险一般较小，但社会资本方可要求政府将该项目列入财政中长期规划，并及时进行拨付；利率变化风险要求社会资本方持续增强其自身融资能力。

2.3 建设风险

建设风险一般包括土地不可获取或延迟、项目审批延误、财政资金配套安排延迟、成本超过预算、工期超出计划、安全事故或环境保护、考古发现保护、质量不达标等。其中，土地不可获取或延迟是本项目中可能面临最大的风险，因为该项目为禽畜无害化处理厂建设，极有可能因公众反对导致土地不可获取或延迟，因此该风险应由政府部门进行承担；项目审批延误风险需要由政府部门与企业共同承担，一方面企业需要提前了解各审批流程，做好相关资料准备工作，另一方面相关部门需要对企业进行持续的指导与沟通，与政府部门通过会议协商机制进行协调；财政资金配套安排延迟需要由政府部门进行承担；成本超出预算风险需要在前期做好成本预算及确定严控措施，确定造成超出预算的原因及责任方，由责任方承担，同时增加定价调价机制；工期超过计划风险需要提前做好工期计划，确定造成超出预算的原因及责任方，由责任方承担；安全事故/环境保护风险需要提前做好安全生产预案，确定造成超出预算的原因及责任方，由责任方承担；考古文物发现风险需要在制定实施方案前就进行地质勘探，发现文物严格按照国家相关文件执行；质量不达标需要严格按照相关标准进行规范施工，加大监管力度，由项目公司进行承担[4-6]。

2.4 运营风险

运营风险一般包括最低需求风险、运营能力缺陷、无法满足运营需求、设备/设施故障、运营维护成本增加、违约/提前终止、安全事故/环境保护、项目残值风险等。其中，最低需求风险为本项目中最大的风险，由于本项目主要为畜禽养殖引发的问题，极易因禁养、限养问题导致需求量下降，因此该风险主要由政府承担；运营能力缺陷风险主要由企业进行承担，需要增加专业运营能力和相关运营经验；无法满足运营需求主要由企业进行承担，需要加大市场化运作，提高运营能力，满足需求；设备/设施故障风险主要由企业进行承担，需要在实际中完善设施/设备管理流程，做好故障预案并严格执行，与绩效考核机制挂钩，项目公司及时维修；运营维护成本增加风险主要由企业进行承担，需要企业做好成本预算，严控成本支出；违约/提前终止风险需要提前做好补偿方案，确定原因及责任方，由责任方承担；安全事故/环境保护风险需要做好安全生产预案，确定造成原因及责任方，由责任方承担。

2.5 其他风险

其他风险包括政策、法规风险，通货膨胀和利率变化等系统风险，其他不可抗力风险。其中政策/法律变更风险需要明确相应的直接/间接补偿机制；系统风险需要提前做好通货膨胀预测，并通过投资、签订长期购货合同、取得长期负债等措施；利率风险需要相应的直接/间接补偿机制；不可抗力风险需要购买相关风险的保险进行预防。

3 结论

截至2019年3月31日，广东省PPP项目共计465项，其中市政工程205项、生态建设和环境保护100项、交通运输68项、水利建设17项，农业仅3项，分别为阳江市阳春市农业资源循环利用工程中心(畜禽无害化处理厂)PPP项目、阳江市阳西县河北渔港疏浚工程与渔港服务区建设项目、饶平县畜禽无害化处理中心示范项目。数量如此之少的原因是由于农业本身风险极大，同时盈利能力较为有限，导致推进极为困难，因此更需要对其风险进行识别。

因此，农业PPP项目风险分配以政府和社会资本 “风险共担、利益共享”为目的，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和项目公司间合理分配项目风险[7]。原则上，项目建设、融资风险和运营等商业风险主要由项目公司承担，政治、法律、政策等风险主要由政府承担，系统、其他风险等风险由政府和项目公司合理共担。经过社会资本的严格筛选、风险的合理分配以及采取积极有效的风险防范措施，预计本项目各类风险能够得到较好的管理和控制。