基层公共文化领域PPP模式应用研究

李 昶

一、引言

（一）研究背景

通过多年的不断努力，我国现代公共文化服务体系基本建成，设施网络初步形成。但从整体上看，我国公共文化服务水平仍然较低，特别是基层公共文化服务体系存在较多短板。如公共文化设施运营效率不高，公共文化产品和服务供给数量不多、种类较少、质量偏低，参与公共文化活动的千人指标较低等，与人民群众快速增长的美好生活需要不相适应，存在着城乡之间、地区之间、供给和需求之间的不平衡不充分的问题，与构建现代公共文化服务体系的总体要求还有较大差距。在中国特色社会主义进入新时代的形势下，构建中国特色现代公共文化服务体系，是保障和改善民生的重要举措，是全面深化文化体制改革、促进文化事业发展繁荣的必然要求，是提高文化治理体系现代化、治理能力现代化的重要途径，也是弘扬社会主义核心价值观、建设社会主义文化强国、实现中华民族伟大复兴的重大任务。

（二）研究目的

“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，到2020年全国要基本建成“覆盖城乡、便捷高效、保基本、促公平”的现代公共文化服务体系，公共文化设施网络全面覆盖、互联互通，公共文化服务的内容和手段更加丰富，服务质量显著提升，公共文化管理、运行和保障机制进一步完善，政府、市场、社会共同参与公共文化服务体系建设的格局逐步形成，人民群众基本文化权益得到更好的保障，基本公共文化服务均等化水平稳步提高。

为推动上述目标的实现，本课题通过理论探索、实际调研和学术研究，将为基层公共文化服务体系建设采用政府和社会资本合作（PPP）模式建设提供理论依据、建设模式、运营机制、绩效评估、保障措施、对策建议等。

（三）研究意义

目前，国内外公共文化领域主要是对大型公共文化综合体建设或运营采用PPP模式，在基层公共文化设施建设或运营方面，国内外尚无先例。我国公共文化服务体系建设的重点、难点和痛点均在基层，东中西部、城乡之间基层公共文化设施建设水平差别很大，服务效能也参差不齐。如何加快基层公共文化设施的标准化建设、提高设施运营和服务效能，是目前急需解决的重大课题，研究意义重大。

一是探索基层公共文化服务体系建设的新途径，吸引社会资本，解决政府财政困难、投入不足的问题，具有经济意义。

二是探索改变基层公共文化服务体系的运营模式，以地级市（盟、州）行政区为单位建立新的社会化运营机制，提高基层公共文化服务效能，具有现实意义和长远意义。

三是在基层公共文化领域采用政府和社会资本合作模式是完善公共服务供给机制的重要方向，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

四是通过PPP模式推动基层公共文化服务体系建设，能够坚定文化自信，提高群众的文化获得感，促进和谐社会建设，为实现中华民族伟大复兴的中国梦做出贡献。

二、PPP模式基本理论及应用模式

（一）PPP模式定义

PPP（Public-Private Partnerships） 是指政府和社会资本合作，在基础设施和公共服务领域，政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，以特许经营的方式，明确责权利关系，由社会资本负责设施建设和提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价，保证社会资本获得合理收益。通过PPP模式，政府与社会资本结合成利益共同体，赢亏共担。

PPP模式实质上是在公共基础设施和公共服务领域，由社会资本与政府合作的项目融资、建设和运营管理的合作模式。

（二）在公共文化领域应用范围

根据《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见（国办发〔2015〕42号）》 《财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见（国办发〔2015〕42号）》 《文化和旅游部、财政部关于在文化领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见（文旅产业发〔2018〕96号）》规定，鼓励社会需求稳定、具有可经营性、能够实现按效付费、公共属性较强的文化项目采用PPP模式，重点包括但不限于具有一定收益性的文化产业集聚发展、特色文化传承创新、公共文化服务、非物质文化遗产保护传承以及促进文化和旅游、农业、科技、体育、健康等领域深度融合发展的文化项目。涉及到的文化领域可分为三类：一是公益性公共文化设施，二是准公益性公共文化设施，三是文化产业设施。

公益性公共文化设施：图书馆、博物馆、文化馆（群众艺术馆）、档案馆、文史馆、城市规划馆、烈士陵园、廉政教育馆、反腐教育馆、全民健身中心、城市公园，乡镇/街道和行政村/社区基层综合性文化服务中心（站） /室、文化广场、农家书屋、城乡阅报栏（屏）、文化宣传墙等，广播电视播出传输覆盖设施、公共数字文化服务点以及其他建筑物、场地和设备。

准公益性公共文化设施：科技馆、美术馆、安全教育体验馆、影剧院、体育场（馆）、工人文化宫、青少年宫、妇女儿童活动中心、名人故居、历史文化街区等。

文化产业设施：新闻出版、影视制作、书店、文化产业园区（基地）、休闲旅游景区、双创平台、交易平台、旅游集散中心、文化主题小镇、旅游综合体、乡村旅游等泛旅游产业项目中道路、交通、服务中心等基础设施和服务设施。

（三）PPP模式的主要参与方

PPP模式的主要参与方包括政府、社会资本、金融机构以及其他机构。

政府包括财政部门、文化行政管理部门、政府指定单位。社会资本，从所有制形式看，有国有企业、民营企业和外商投资企业等；从参与方式看，包括单独投资人和联合体投资人。金融机构主要包括银行、产业基金、信托、保险等。其他机构则包括咨询机构、设计单位、承包商和分包商、监理公司、材料供应商、专业运营商、产品和服务购买方、产品和服务提供方、保险公司以及专业机构（绩效评估）等多个主体。

（四）PPP模式的运作方式

根据财政部文件规定，PPP模式包括以下几种：委托运营（O&M）、管理合同（MC）、建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）。其中，运营（Operate） 是关键环节。

（五）PPP模式的风险控制

在基层公共文化领域实施PPP模式过程中，应把握好对各类风险的控制。风险主要包括政策风险、项目建设风险、运营管理风险、融资风险、财政可承受能力风险、信用风险、财务风险、法律风险等。

控制风险的措施：一是对风险进行识别，确定可能存在的风险来源；二是对风险进行论证及评估，制定切实可行的对策；三是根据风险承担原则，明确政府和社会资本方应承担的风险；四是加强风险防范措施，尽可能消除风险对项目的影响；五是风险与收益及回报挂钩，在承担风险的同时应获得相应的回报；六是强化风险防范监督意识，建立健全风险防范监督预警机制。

（六）PPP模式的回报机制

PPP项目的回报机制主要有三种，第一种是使用者付费，第二种是可行性缺口补助，第三种是由政府直接付费。

基层公共文化领域PPP模式应根据各地具体情况，因地制宜设计不同的回报模式。一般情况下采用第三种形式，按照绩效由政府直接付费，政府按照服务的标准和绩效设立相关的指标，按照绩效评估结果、特别是服务效能和群众满意度来进行付费，特殊情况可采用第二种付费机制和第三种付费机制相结合的形式。

（七）PPP模式的退出机制

社会资本方退出PPP是由PPP操作模式而确定，主要退出方式包括以下三种。

一是资产移交退出，主要有BOT、ROT、BOOT等模式。移交资产通常是项目公司不涉及资产的所有权，在社会资本方获得了投入资本和合理利润后，达到一定的经营期限即可无偿进行资产移交，完成整个PPP项目的运作，移交完成后项目公司即可注销解散，资产由政府接收后再进行维护和运行。

二是股权转让退出，既可以内部进行股份转移，也可以和外部第三方进行转让，在过程中实现提前退出。但一般情况下，中途退出进行股权转让往往是项目公司所不允许的。

三是资产证券化退出，但资产证券化的条件要求比较高，要保证依法合规运营、管理，有稳定的现金流和收益，资产证券化是PPP的一个重要发展方向。

（八）PPP模式在基层公共文化领域的应用步骤

根据基层公共文化站（中心、室）点多、面散、体量小的特点，基层公共文化领域采用PPP模式应以地市级（至少为县级）行政单位为单元，既可以仅针对区域内的全部基层公共文化设施打包建设，也可以将地市级、县区级图书馆、博物馆、文化馆（群艺馆）、美术馆等公益性公共文化设施与基层公共文化设施打包建设。

以某地级市为例，截至2018年6月底，全市共辖2区、9县，有185个乡镇、14个街道办事处、327个社区居民委员会、3448个村民委员会。目前，3个县级图书馆、5个县级文化馆、6个县级博物馆未达标准，103个乡镇/街道文化站（中心）未达省标或未建有、3105个社区/行政村文化中心（室）未达省标或未建有。经测算，全部基层公共文化设施将在2022年通过新建、购买、改扩建、租赁或共建共享等方式达到省级标准，需新增面积约26万平方米，投入约22亿元（含设备用品，不含划拨土地）。

如采用PPP模式打包建设，则可充分发挥社会资本的力量，极大地减少各级政府的一次性投入或同样的投入规模建设更多的公共文化设施，在较短时间内实现全覆盖和达省标，同时通过社会化专业机构的管理服务，能够极大地推动基层公共文化服务体系建设。

根据PPP模式要求，基层公共文化服务体系建设可分为5个阶段19个步骤。

三、基层公共文化服务体系界定及要素构成

2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》及《国家基本公共文化服务指导标准》。2015年10月，国务院办公厅出台了《关于推进基层综合性文化服务中心建设的指导意见》 （国办发〔2015〕74号），之后各省市区相继出台了与之配套的文件政策。2017年3月，《中华人民共和国公共文化服务保障法》正式实施，标志着全国基层公共文化建设进入新的历史阶段。

基层公共文化是指乡镇/街道、行政村/社区向辖区内常住人口提供的基本公共文化服务。基层公共文化服务体系的要素构成主要包括以下七个方面。

（一）基层公共文化设施

乡镇/街道综合文化服务中心主要包括多功能活动厅、图书室（数字阅览室和信息厅）、展览室、辅导培训室、排练室、电影厅、健身室、无障碍设施及户外文化广场等，应为老年人、未成年人提供活动区域；行政村/社区综合文化服务室主要包括多功能活动厅、图书室（数字阅览室和信息厅）、辅导培训室、村史馆、无障碍设施及户外文化广场等，应为老年人、未成年人提供活动区域。基层公共文化设施设计时应动静相宜，互不干扰。

（二）公共文化设备用品

公共文化设备用品主要包括文化活动设备和用品（演艺、科普、讲座、体验等）、广电设施（广播、电影、电视）、体育设施（健身等）、流动设施（演出、放映、科普、体验等）及辅助设施（无障碍及安检等）。

（三）公共文化服务内容

基本服务内容有读书看报、收听广播、观看电视、观赏电影、送地方戏、设施开放及开展文体活动等。推动群众文化活动广泛开展，鼓励打造具有地方特色的“全民阅读”“全民运动”“全民广场舞”“全民科普”等各类群众性文化服务品牌，打通公共文化服务的“最后一公里”。

（四）公共文化人才队伍

包括基层公共文化管理服务专职人员、群众文化团体、志愿者队伍、社会参与公共文化服务人才队伍、文化能人等。根据国家和地方的相关要求，应加大对基层公共文化人才队伍的培训，不断提高其综合能力和业务能力。

（五）公共文化体制机制

科学高效的基层公共文化体制机制能够保障基层公共文化服务体系建设顺利进行。应建立基层公共文化服务体系协调机构，完善法人治理结构，完成图书馆、文化馆总分馆制改革，深化基层公共文化服务体制机制改革，鼓励社会资本参与基层公共文化设施建设和运营，引导社会力量和城乡居民积极参与公共文化服务项目规划、建设、管理、服务和监督。

（六）服务绩效评估体系

建立基层公共文化服务绩效考核机制，重点加强对基层公共文化服务项目资金使用、实施效果、服务效能、千人指标、达标情况、创新举措、队伍建设等方面的监督和评估，并引入社会专业机构进行第三方评价，不断增强基层公共文化服务评价的客观性和科学性，以满足人民群众日益增长的美好生活需要。

（七）相关政策法规体系

2017年3月1日正式实施的《中华人民共和国公共文化服务保障法》是文化建设领域具有全局性意义和基础性地位的重要法律，规定了近20项制度安排。要继续细化、实化涉及基层公共文化服务的制度，建立起多方位、多层次的配套制度体系，包括建立健全基层公共文化资金保障制度、服务基本化标准化社会化数字化制度、行政主体监管制度、公共文化设施管理单位运行制度、人才队伍建设制度等，使其成为有机融合的制度体系。

四、基层公共文化领域实施PPP模式的作用

近年来，国家大力推进PPP模式在基础设施建设和公共服务领域的应用取得非常显著的成效。在基层公共文化领域实施PPP模式，对推进基层公共文化服务体系建设，也具有十分明显的作用。

（一）有利于转变公共文化部门职能

近年来，我国不断推进政府职能转变，进一步推动“放管服”改革，与新时代相匹配的服务型政府正加速形成。基层公共文化领域实施PPP模式，促使公共文化行政部门由过去的“办文化”向“管文化”转变，公共文化行政部门负责制定政策、规划和标准，落实绩效监督考评机制，公共文化设施的运营管理服务则由社会机构承担，这些措施将对公共文化部门深化职能改革起到极大的促进作用。

（二）提高基层公共文化治理能力

实施PPP模式，使公共文化部门从过去的基础设施建设、公共文化服务的提供者转化为监管者，可以充分发挥社会机构在公共文化设施建设、运营和服务方面的优势，提高公共文化资源的使用效能，推动参与运营的社会机构在保证服务质量的前提下降低成本。公共文化部门作为监管者，充分行使职能部门职权，根据社会机构提供公共文化服务的数量、水平及群众的满意程度付费，能够激发社会机构的积极性和主动性，为群众提供更多、更好的文化产品和服务，达到提高基层公共文化治理水平和治理能力的目的。

（三）解决基层建设经费不足的难题

多年来，我国基层公共文化设施建设欠账较多，特别是中西部地区基础差、底子薄，大量基层公共文化设施尚未达到国家和省级建设标准，不能满足人民群众日益增长的对美好生活的需求。通过PPP模式，可以充分发挥民间资本的作用，弥补政府在基层公共文化方面的资金瓶颈，在较短时间内大幅度提高公共文化供给和服务水平，推动现代公共文化服务体系建设。

（四）提升基层公共文化服务效能

多年来，我国多数基层公共文化机构由于缺少专职、专业的文化人才队伍，导致管理服务水平较低，没有发挥出应有的效能。采用PPP模式，通过投资机构与公共文化专业运营机构组成联合体的方式，建立科学、公平、公正的绩效考核体系，在一定程度上能够有效解决基层高素质人才不足且身兼多职的问题，充分发挥社会化运营的优势，提高基层公共文化服务效能，满足群众基本文化需求。

五、对策建议

目前，我国基层公共文化领域PPP模式尚属空白。但国家PPP主管部门和文化主管部门对在基层公共文化领域采用PPP模式的态度非常明确，大力支持、优先安排。地方文化部门对此也非常感兴趣，部分地市希望能够先行先试。

（一）充分体现 “文化例外”原则

习近平总书记在党的十九大报告中指出，“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，“完善公共文化服务体系，深入实施文化惠民工程，丰富群众性文化活动”。基层公共文化是我国现代公共文化服务体系建设的重点、难点和关键点，关系到我国全面建成小康社会战略的成败。因此，基层公共文化领域PPP模式应采用“文化例外”的原则，在PPP模式现有规定的基础上，适当放宽建设标准：一是投资额度可低于亿元的最低标准；二是不纳入“财政承受能力论证”中占一般公共预算支出比例不超过10%的范围；三是在项目筛选阶段，国家PPP基金可先期介入，达到通过项目增信而降低融资成本等目的。

（二）加强顶层设计和充分论证

基层公共文化PPP模式现阶段应遵循“顶层设计和摸石头过河相结合”的基本原则，通过试点构建符合基层公共文化服务体系实际的制度体系，特别是新时代的基层公共文化服务标准、绩效监督评估和创新服务。建立基层公共文化PPP协调管理机构，制订制度框架、采购流程、标准合同，健全利益共享和风险分担等相关机制，加强项目运作的规范性，降低社会资本的参与风险。建议文化和旅游部联合财政部出台鼓励社会资本参与基层公共文化建设的专项政策，并组织专家对基层公共文化PPP项目进行充分论证，选取代表性强、可提供经验借鉴的项目向社会资本推荐，以期切实推进项目落地。

（三）成立高水平专业研究机构

基层公共文化领域PPP模式不同于基础设施和一般公共服务领域PPP模式，也不同于大型公共文化设施PPP模式，具有小而散、点多面广、情况各异的特点。如城区和农村有较大的差异性，而且不同地区之间的经济社会发展水平、基层公共文化政策等也有区别。因此，国家文化和旅游主管部门、PPP主管部门应与相关单位合作，成立专业研究机构，或开展理论性研究，推动实施基层公共文化领域PPP模式，促进基层现代公共文化服务体系建设。

（四）培育高水平专业运营主体

2015年，国务院办公厅转发的文化部等部门《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知》 （国办发〔2015〕37号） 要求，承接政府向社会力量购买公共文化服务的主体主要为具备提供公共文化服务能力，且依法在登记管理部门登记或经国务院批准免予登记的社会组织和符合条件的事业单位，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。因此，应优化发展环境，加大税收、财政资金支持，加强金融服务，促进服务于基层公共文化的市场主体快速发展。

（五）东中西部各选择试点城市

由于基层公共文化领域PPP模式属于新生事物，尚无可以借鉴的成功经验和失败教训，因此在东中西部地区各选择一个具有代表性的城市进行试点非常必要。试点城市统筹合理使用中央和地方的公共文化建设资金和运营资金，在设施建设、设备用品购买、文体活动开展、人才队伍建设等方面勇于创新，大胆探索和试验，不同城市因地制宜。文化设施基本达标的东部地区，可采用TOT模式；文化设施欠账比较多的中西部地区，可采用BOT模式。对实施效果好、社会评价高的基层公共文化领域PPP项目进行经验总结和案例推广。

（六）健全全生命周期管理体系

PPP模式实施周期较长，一般不低于10年，最长可达30年。由于基层公共文化服务的特殊性和重要性，需要建立健全全生命周期的管理体系，实施动态的行政监督管理。政府在遴选社会资本方时，一定要把对方的运营能力作为重要考察标准。同时，政府要提高自身对合同的管理能力和绩效监督评估水平。

（七）明确政府和市场责任边界

基层公共文化领域PPP项目的复杂性远高于其他PPP项目。因此，要深化文化部门、财政部门和社会资本方对基层公共文化领域PPP模式的理解认识，防止一刀切、简单套用PPP模式，把公共文化服务效能作为界定PPP模式的核心。厘清政府责任与市场机制的边界，政府的主体责任不能放松，更不能推给社会资本方，要把社会资本方提供公共文化产品和服务的数量、质量、创新程度和群众满意度、参与人数作为政府付费的重要依据，强化绩效评价和项目监管，确保项目顺利实施、规范运作。政府和社会资本方均要明确各自的责任、权利关系和风险分担机制，诚实守信，严格履约。

（八）与旅游公共服务融合建设

全国各级政府机构调整改革将于2019年3月底前完成，在基层公共文化领域PPP建设规划中，应通盘考虑基层公共文化与全域旅游公共服务的融合问题。一是充分利用公共文化资源，如乡村记忆、非物质文化遗产、群众文化团队等，推进全域旅游的发展；二是采用PPP打包模式，推进景区厕所革命；三是采用PPP打包模式，推进旅游服务平台（集散中心、接待中心等）的建设和管理服务，将其纳入基层公共文化服务领域。