简政放权优化营商环境的天津经验：“一制三化”改革

◎文/杨书文

党的十九大以来，党中央、国务院高度重视 “放管服”改革，相继出台了《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》等一系列文件，将经济高质量发展的突破口直指营商环境。实践证明，打造良好营商环境的重要抓手就是持续进行行政审批制度改革，通过简政放权来提升市场和社会活力。

天津行政审批制度改革始终走在全国前列，先后经历了五个发展阶段，分别是“一门一站式”的1.0版、“一审一核现场审批式”的2.0版、“三集中三到位式”的3.0版、“行政审批局+一门一窗一网式”的4.0版、“人工智能审批”的5.0版。第一阶段，天津市行政许可服务中心作为全国首个“一站式”行政服务中心正式运营，实现了现场审批和规范服务，大大降低了各个部门的行政成本，同时公开了审批流程，使复杂问题简单化，审批流程规范化，收费方式透明化，有效规避了审批过程中暗箱操作，预防了腐败因素的滋生。第二阶段，天津建立了“两级机构，两级载体，一体化运行和相对集中行政审批权”的行政审批模式，在天津行政许可服务中心构建了 “行政审批，要素配置，社会服务，效能监督”四个平台，形成了“四位一体”的管理服务模式。第三阶段，进入新时期简政放权深层次改革阶段，天津公布行政许可 “权力清单”，市级事项减少四分之一。同时，充分利用信息化手段，逐步扩容升级行政许可服务系统，建立网上办事大厅，行政许可实现管理向服务转变。第四阶段，天津滨海新区行政审批局正式挂牌成立，成为我国第一个依法设立的行政审批局，将原来分散在各个部门的审批事项全部集中于审批局，由审批局统一进行审批，实现了“一颗印章管审批”。这标志着天津行政管理体制改革进入了全新的阶段。第五阶段，天津在行政审批局的基础上，又形成了 “一局两办”（行政审批局、政务服务办、营商环境办）的新模式。通过“一制三化”改革，努力实现“一个系统管运行、一颗印章管审批、一个窗口全受理、一套标准办审批、一个平台搞交易、一个号码管投诉、一个平台管监督”的全流程管理。2018年9月天津市人民政府办公厅印发 “天津市承诺制标准化智能化便利化审批制度改革五个配套办法”，即《天津市“一制三化”改革公开公示办法（试行）》《天津市“一制三化”改革信用承诺办法 （试行）》《天津市 “一制三化”改革一网通办办法（试行）》《天津市“一制三化”改革全程监督办法（试行）》《天津市“一制三化”改革失信惩戒办法（试行）》。这一系列制度被简称为“一制三化”改革，它是天津市政府打造“世界标准、全国一流”营商环境，积极推进天津“放管服”改革的集成化顶层设计，也是天津行政审批制度改革的升级版。

从实践来看，“一制三化”改革的经验与特色体现在以下六个方面：

一、思想引领是关键，体制创新促发展

“一制三化”审批制度改革坚持“以人民为中心”的指导思想，通过转变政府职能，提高工作效率，优化营商环境；围绕企业全生命周期，通过业务流程再造，使企业开办、项目开工、验收运行、生产经验办理程序更加简化、便捷；通过推动数据整合共享，强化部门间的信息共享和业务对接，实现相关数据的共享，由办成一个事项向办成一件事转变，做到最多跑一次或一次都不跑。通过打造优质的营商环境，充分激发市场活力和创造力。

“一制三化”审批制度改革是天津市政府创新体制机制，实现政务服务高效运转的重要途径。这场改革实现了4个转变，即从事前审批向事中事后监管转变，从审核式审批向承诺制审批转变，从多头监管向综合监管转变，从管制型政府向服务型政府转变。这是一场对照世界银行指标体系进行的集成改革，也是一场政府行政审批制度的自我革命。承诺审批制遵循 “谁申请、谁承诺、谁兑现、谁负责”的原则，建立以信用记录为核心的行政机关联合激励与惩戒机制，初步形成了以信用承诺、信息公示为特点的新型监管机制。该项改革自2018年第四季度启动至今，已办理承诺审批3万多件，极大地提升了企业办事效率。

二、权力边界清晰化，政府服务更精准

“一制三化”审批制度改革科学合理划分政府、社会、市场的权力边界，正确定位政府职能，减少权力的自由裁量和寻租空间。改革全面体现 “五减”（减事项、减材料、减环节、减证照、减时限）工作要求，明确“马上办、网上办、就近办、一次办”事项清单并公开公示，制定审批服务“一标通用”标准，做到“同一事项、同一标准、同一编码”。通过“五减”“四办”和“标准化”实现了许可事项清单化和数据查询便利化、做到了信息共享和业务协同。整合申请材料实现 “一表申报”，让企业和群众知道“怎么办”，让智能系统知道“怎么批”。对于企业而言，坚持材料提供及使用“一次提交、全域有效”的原则，借助“政务一网通”平台实现“自动分拣、主动推送、不再索要”，以此实现各级政府部门数据和资料的互联互通。政务服务事项网上可办率不低于90%，实现高频事项智能审批、无人审批。“无人审批”不仅使申请人办事的便捷程度最大化，也避免了行政审批中的自由裁量权使用不当问题。天津共开发156项“无人审批”事项系统，开设50个政务服务“无人超市”。通过“无人审批”和“无人超市”不断延展政务服务的时间和空间，逐步形成全市线上线下相融合的一体化便民服务体系，进一步提高政府响应群众诉求和为人民服务的能力。

三、政务平台智能化，一网通办惠民生

“一制三化”审批制度改革是贯彻落实国家“互联网+政务服务”建设理念的天津答卷。“政务一网通”平台是天津一体化“互联网+政务服务”顶层平台和系统枢纽，提供内容齐全、功能集成、办事便捷高效、线上线下融合的一站式政务服务办理平台。其网上办事大厅可以实现个人办事、法人办事、联合审批、居住证积分办理、各环节公示、办件查询等政务服务功能。大厅利用“政务云”部署，以“天津网上办事大厅”、政务服务微信公众号、政务服务APP和政务服务资助终端设备为申报入口，通过统一身份认证平台，实现“同一入口、一网通办”。“互联网+政务服务”的深入开展离不开各个机关各个部门的协调配合。未来的发展方向应该是“数据无条件归集，有条件使用”，让老百姓和企业切实体验“一网通享，一网通办”带来的高效率，不断提升天津政府治理能力现代化水平，营造一流营商环境。

四、承诺审批讲诚信，信用体系得推进

“一制三化”审批制度改革是天津社会信用体系建设的助推器。按照“你承诺、我审批，你不兑现、我就撤销”的原则设立的信用承诺审批制度，以企业信用记录为基础列出诚信典型“红名单”和严重失信主体 “黑名单”，把企业家的信用状况作为各类行政许可的参考条件，从而建立起以信用记录为核心的行政机关联合激励与惩戒机制。目前共推出657项实行承诺审批事项涉及的1430件申请材料，将51件申请材料实行“以函代证”。承诺审批在按照告知、承诺、办理、履诺、采信等五道程序进行信用审批的同时，也建立健全了容错纠错机制，对于主动纠正失信行为的企业建立信用修复机制，激励其诚信经营。承诺审批制度构建了跨地区、跨部门、跨领域的，由政府、社会共同参与的守信联合激励和失信联合惩戒机制，创新了以信用承诺、信息公示为特征的新型监管机制。

五、“三个分离”更科学，招标投标强监管

为加强招标投标的监督管理，“一制三化”审批制度改革推行公共资源交易 “三个分离”改革。“管办分离”通过整合平台、整合市场的方式，建立统一的电子化公共资源交易平台，实现综合监管和联合监督，形成协同监管格局。“办代分离”在放开市场、降低门槛的同时，加强信息公开和信用评价，统一规范公共资源交易代理服务行为，通过联合惩戒机制和事中事后监管，推进市场行业自律。“管用分离”按照评审评标专家统一分类标准，建立全市统一的评审评标专家库，实现“评标专家集中管理、统一抽取”，推进专家资源跨区域共享共用。

六、指标体系高标准，营商环境大优化

世界银行《2019年营商环境报告》对营商环境的评价体系主要包括“开办企业、办理施工许可证、获得电力、登记财产、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、执行合同、办理破产”等10个指标。“一制三化”改革在进行制度设计时以这些指标体系为依据，改革针对性强、成效显著。

“一制三化”审批制度改革实施以来，减少审批事项803项，下放事权719项，取消申请材料3842件，取消办理环节188个，取消证照106个，推出了1092个 “马上办”事项、1341个 “就近办” 事项、2386个“网上办”事项、2119个“一次办”事项，事项办理时限由法定平均时限21.2天压减至5.4天，资质资格类承诺办理时限普遍减少到5天以内，开办企业3天，项目开工最快35天，总体效率提高80%以上，走在全国前列。便利化方面，便民服务专线中心的知识库从5万条扩容到8.7万条，日处置企业群众诉求能力超过5万件。

“一制三化”审批制度改革使天津营商环境持续改善，市场活力进一步释放，民营企业发展的信心与动力进一步增强。一季度天津生产总值5198.58亿元，同比增长4.5%。数据显示，2019年以来，天津市场主体快速增长、就业人数稳步增加、民营工业企业主要经济指标增速好于全市、民营企业在资本市场保持活跃。由此可见，优化营商环境不仅是政府提供公共服务的重要内容，也是建设现代化经济体系、促进高质量发展的重要基础。

总之，“一制三化”审批制度改革坚持 “以人民为中心”的指导思想，通过转变政府职能，提高工作效率，优化营商环境；通过再造业务流程，使企业开办程序更加简化、便捷；通过推动数据整合共享，强化部门间的信息共享和业务对接，实现企业开办事项相关数据的共享交换，做到企业开办最多跑一次或一次都不跑。其目的是努力将天津打造成国际一流、全国最优的营商环境，充分激发市场活力和创造力。

“一制三化”审批制度改革是天津市政府创新体制机制，实现政务服务高效运转的重要途径。这是一场对照世界银行指标体系进行的集成改革，也是一场政府行政审批制度的自我革命。

优化营商环境，实现高质量发展，建设五个现代化天津，在全市上下形成“我就是开放形象，我就是营商环境”的新局面，认真实干马上就办，让天津成为高质量发展的制度创新高地，吸引投资洼地。展望未来，今后需要继续优化审批事项提升便民服务水平，尤其是要加强应用信息公开和共享机制建设，加快智能化建设水平，打破部门间的信息孤岛，营造公平竞争的市场环境，实现以改革促发展。