专职人民调解员制度建设研究

齐蕴博/中央司法警官学院

改革开放后，我国进入了社会转型期，在这一时期，矛盾纠纷激增，群体性纠纷频现，申诉缠访数量多发，社会影响恶劣。这些问题使得人们不得不重新审视当时的纠纷解决方式，寻求更好的解决方法，其中如何更好发挥人民调解的作用，承担起纠纷解决的“第一道防线”，成为了一个重要课题。在反复探索中，创新发展传统的人民调解制度，创建一支“专职人民调解员队伍”成为了一个改革方案，即通过公开招聘、择优聘任，招聘一批以调解社会矛盾纠纷为职业的人民调解员专职从事调解。目前专职人民调解员在全国多地展开了探索，取得了很好的社会效果，但是专职人民调解员制度建设的必要性、专职人民调解员制度的建设以及未来发展路径在理论研究上仍然有很多问题需要思考与探讨。

一、专职人民调解员制度建设的必要性分析

（一）人民调解员职业化发展是社会纠纷复杂多元的必然要求

随着我国进入社会转型期，社会纠纷变得复杂多元。从当前的纠纷类型上看，一方面，传统的纠纷依然存在，但是融入了很多新问题。如因外出打工分居导致的家庭纠纷、赡养纠纷，男女是否享有平等继承权的纠纷，婆媳的家庭地位的纠纷等。这些纠纷虽然仍然是传统的家庭纠纷，但是内容已经发生了新的变化。主要原因是由于社会转型，新型经济体的出现，人们生产生活方式发生了转变，加之传统价值观与现代理念的冲突、习惯法与国家法的冲突、法律不健全以及社会心理失衡等原因，导致一些传统纠纷裹挟了现代理念、传统观念、法律规范、乡土习俗等因素，使得传统纠纷变得异常复杂。另一方面，新型纠纷不断涌现，在某一行业或者某一领域出现了一些新型纠纷。例如医疗纠纷、道路交通事故纠纷、保险纠纷、知识产权纠纷、房地产拆迁补偿纠纷、农民工工资拖欠纠纷等。这类新型纠纷特征明显、涉及主体多、影响面大、专业性更强。这也注定，作为一名人民调解员要获得社会的认同，调解好纠纷，必须精通专业知识、相关法律、风土人情，还同时具备政治素养、心理知识、调解技巧等等。因此人民调解工作必须要与时俱进，不断创新完善，培养出专业精通的职业人民调解员，这是时代的要求。

（二）人民调解员职业化发展是保证人民调解员队伍稳定的需要

《人民调解法》规定，“村民委员会、居民委员会的人民调解委员会委员由村民会议或者村民代表会议、居民会议推选产生；企业事业单位设立的人民调解委员会委员由职工大会、职工代表大会或者工会组织推选产生。”目前我国共有人民调解委员会70 余万个，其中附设于村委会与居委会的约占到80%以上，是全国人民调解员最主要工作的地方。但是从目前的调研情况来看，调解的社会效果并不十分理想。农村人民调解委员会的委员，往往由村委会委员直接担任，很少另行推举。一旦换届，新当选的委员直接替换了原来的人民调解委员会委员，即便是非常优秀的调解员，积攒了大量的调解经验、取得了群众的信任，也会因为换届而丧失调解员的身份，前期司法行政机关对其的培养也“付诸东流”，影响了调解工作的持续力。另外，随着国家经济的转型，农村中的“精英”纷纷向城市流转，很多人即便“身份”在农村，但是精力与时间都在村外，使得农村传统的人民调解工作效能在不断衰微。

在城市中，居委会的人民调解工作衰微得更为明显。传统的熟人社会已经逐渐被陌生人社会所取代，群众的社会自治力量已经降低。在这种陌生人的社会里，即便存在有能力并善于调解的居民，由于大家互不了解，召开居民会议，推选其作为人民调解员的可能性亦不大。另外相比农村的人民调解委员会，居委会工作人员流失与更换的比例更高，居民对社区居委会中的人民调解委员会不甚了解，社区居委会对于居民及其家庭生活情况亦是难以全面掌握。在这种互相陌生的情况下，居委会还承载着太多的行政机关分配的工作，“上面千条线，下面一根针”，由居委会主动承担大量纠纷的调解工作恐怕非常困难。调解队伍的不稳定，很容易使调解工作失去“治未病”与“治欲病”的能力，变成了“不告不理”与“难以处理”。而创建专职人民调解员队伍，使其能以调解为职业，可以确保调解队伍的稳定性，发挥人民调解更大的作用。

（三）人民调解员职业化发展是提升调解工作效能的需要

人民调解工作是一项非常专业的工作，其工作内容除了涉及相关法律政策外，还要因地制宜、因人制宜，考虑当地的经济、人文等，并运用好适当的调解方法才能有效地化解纠纷。因此人民调解工作融合了法学、社会学、心理学、调解技巧等多学科的知识，具有极高的专业性。发展专职人民调解员，是人民调解工作走向专业化的必经道路。

首先，专职人民调解员工作时间有保证。较之兼职人民调解员，调解纠纷是专职人民调解员的一份职业，是其本职工作。设立专职人民调解员可以保证人民调解员的工作时间，遇有案情复杂、需要长期多次协调解决的纠纷时，专职人民调解员能够集中精力与时间化解，而不受其他工作的干扰。其次，专职人民调解员的专业性可以得到保障。专职人民调解员一般经过择优选拔，具备专业特长，经验丰富，这为调解工作打下了良好的专业基础。专职人民调解员还可以接受继续教育与培训，使其专业素质得到提升。再次，人民调解员调解矛盾纠纷不收费，兼职调解员没有报酬，或者回报较低，有时候还要自贴通信费、交通费。专职人民调解员有专门的薪金制度，这为调解员解除了后顾之忧。最后，对于专职人民调解员可以制定工作考核机制，规定其工作职责与任务目标，将工作效果与工资、奖惩相挂钩，调动人民调解员的工作积极性、保证调解纠纷的数量与质量。可以说，建立专职人民调解员制度是提升调解工作效能的必然要求。

二、专职人民调解员制度建设中存在的问题

目前全国各地都在大力发展专职人民调解员，数据显示，全国专职人民调解员已经达到了42 万余人。虽然专职人民调解员队伍发展迅速，但是从目前的现状看，还是存在诸多问题。

（一）缺乏相应的顶层设计

专职人民调解员制度的建设涉及多个方面，包括招录原则、招录程序、招录条件、身份定位、工作职责、考核奖惩、财政保障等方面。但是对此国家层面尚未出台相应的实施办法，这导致专职人民调解员聘任与管理相对混乱，没有形成统一的制度。当前关于专职人民调解员的身份各地规定不尽相同，有直接聘用、有政府购买服务、有劳务派遣、有事业编制等，还有一些地方对专职人民调解员队伍建设无从下手。

（二）人员老化现象严重

从各地专职人民调解员的建设来看，普遍存在着专职人民调解员人员老化的问题。很多地方的专职调解员主要由退休的法官、检察官、司法行政机关工作人员等退休人员组成，这些调解员经验丰富，但是其精力与健康往往让人担忧。在调解工作中，遇有一些突发事件、群体性事件、敏感类纠纷时，精力充沛、反应敏捷、年富力强的中青年调解员就显得更为重要。其次随着国家社会的发展，立法在不断调整与完善，快节奏的立法与法律修订，老年人学习起来相对吃力。再有各地政府为了不断提升调解人员的素质与能力，投入很多经费与精力对调解员进行培训或者继续教育，但是由于年龄较大的调解员学习能力渐弱、工作年限较短，对于培训与继续教育的“回报率”相对较低。因此专职人民调解员队伍应该注重老中青的科学搭配。

（三）经费保障不足

从目前调研的结果来看，专职人民调解员的待遇保障不足。很多地方专职人民调解员的工资只有当地公务员的三分之二或者一半，甚至有些只能达到当地的最低工资标准。其次，保险购买不足。建设专职人民调解员的目的在于打造业务精通、大众熟悉、工作高效的精品调解队伍，相对与兼职人民调解员，专职调解员的工作职责与标准要求更高，对其待遇也应当符合其社会效益与职业要求。经费保障不力很难留住人才，不利于建立一支稳定优秀的专职人民调解员队伍。

（四）考核标准设计不科学

目前对于专职人民调解员的考核标准比较模糊，有的考核标准是按照调解纠纷的数量与调解纠纷的社会影响力而定，有的考核标准规定为“德、能、勤、正、廉”。这样的考核标准存在一定弊端。首先以调解纠纷的影响力或者数量来考核人民调解员是不够科学的。在实务中很多复杂的纠纷看起来不起眼，但是由于及时调解避免了纠纷的扩大与升级，虽然是小纠纷但是调解的难度并不低，成效并不小。另外很多地方的调解员协助当地的社会治理，使得当地文化氛围和谐，纠纷基数少，调解纠纷的数量较少。如果以此考核调解员，调解员就会被认定为“不作为”，这样也是不科学的。以“德、能、勤、正、廉”作为考核标准更是难以操作。笔者认为人民调解工作的考核除了要结合调解纠纷的数量、影响力、疑难程度之外，还要将主动调解的纠纷数量、避免发生的纠纷数量以及是否降低了辖区民转刑案件的发生率、是否降低了辖区民事诉讼的数量等事项纳入到评估标准中来。

（五）有些专职人民调解员脱离了司法行政机关的管理

近几年国家开始鼓励多元化的纠纷解决方式，各个地方均大力发展行业性专业性人民调解委员会，但是由于财力或人力的不足，很多行业性专业性人民调解委员会不得不依附于法院、公安局、卫生局、房管局、教育局等机关设立。本着“谁设立，谁管理，谁负责”的原则，人民调解员的选择、考核、办公场所和经费提供均由相应部门负担，导致司法行政机关难以介入管理。更有甚者，一些公司或者社会组织以人民调解名义参与调解，变相盈利，导致人民调解队伍管理无序。因此目前亟需将所有人民调解委员会与人民调解员纳入到司法行政规范化管理中来，人民调解工作不能被滥用。

三、专职人民调解员制度的发展路径

（一）明确专职人民调解员职业化的定位

职业化意味着调解作为一项专门的职业，具有独特的职业教育、职业准入、职业思维模式、职业道德与纪律、专业知识、职业技能、职业培训、职业保障、职业级别管理以及相应的监管等等。目前，很多地方关于专职人民调解员职业化的定位尚不明确，不愿设置专职人民调解员或者虽有专职调解员之名重视程度却不够，导致专职人民调解员作用发挥不佳。对此首先要在社会各层面普及专职人民调解员职业化发展的重要性与必要性，明确专职人民调解员职业化的定位，动员社会各个方面积极参与进来。只有如此，才能在学术研究、法规建设、学科教育、职业体系构建、财政保障上进行投入，推动专职人民调解员队伍的职业化发展，在化解民间纠纷上发挥更为重要的作用。

（二）相关部门与地方政府的支持与保障

人民调解员队伍的管理与指导虽然由司法行政机关来实施，但是整个队伍的构建实则需要多部门的配合与支持。例如高校调解专业的建设、专职人民调解员的岗位设置、人民调解员的资格取得、人民调解员的级别管理与晋升、人民调解员职业培训、人民调解员的岗位责任、人民调解员的财政支持等，需要教育部门、人社部门、财政部门、民政部门、司法行政机关等多部门的支持与配合。虽然在2018年3月中央全面深化改革委员会第一次会议审议通过了《关于加强人民调解员队伍建设的意见》，并会同六部委联合下发，但是很多具体的可实施方案仍需要各部门协同制定。另外我国地方差异较大，在具体的落实上，也需要地方政府结合本地实际情况制定可行性的实施方案，仅仅由司法行政机关一个部门推动专职人民调解员的职业化建设无疑是非常困难的。

（三）完善专职人民调解员选聘与管理规范的顶层设计

制定科学的选聘办法与管理规范则是推动专职人民调解员发挥作用的最为重要的依据。对此顶层可以做出指导性的规范，各个地方可以因地制宜制定符合当地情况的聘任与管理方法。

从聘任程序的制定来看，一般应包含以下内容：1.选聘原则，特别是要包含公开与择优的原则；2.选聘程序，特别是要明确符合当地情况的招聘条件、考试程序以及岗前培训，须注意的是，没有经过司法行政机关组织的聘用或登记的人员不得以人民调解员的名义参与调解；3.工作职责，要针对专职人民调解员的工作内容制定与其相符的职责要求；4.管理制度，主要包含考核内容、奖惩标准，有条件的地方还可以制定专职人民调解员的分级管理制度；5.待遇保障，要明确专职人民调解员的薪金待遇及相关的保险权利。

（四）加强人民调解（员）协会的作用发挥

人民调解员逐渐走向专业化与职业化，肩负着化解纠纷的重任，如果所有的调解员管理、调解员队伍建设事无巨细都由司法行政机关来完成是比较困难的，应该更好地发挥人民调解（员）协会的作用，加强行业自治。人民调解（员）协会是联系司法行政机关与人民调解员队伍的重要桥梁，人民调解（员）协会一般由人民调解员、专家、学者以及与调解工作相关的司法行政机关工作人员组成，最能了解人民调解工作的情况，最能够在人民调解队伍健身中发挥重要作用。例如在人民调解员执业标准、职业规范、职业道德、职业纪律、调解形象、调解工作指引、调解员登记、国内外调解经验交流、学术探讨、调解人员技能培训等方面可以依托协会完成，这非常有助于打造一支素质高、专业强、业务精、作风好的人民调解员队伍。通过协会的引领，可以辅助司法行政机关对人民调解员的管理，强化专职人民调解员的职业意识与自豪感，吸引优秀人才进入到人民调解队伍中来，提供调解员继续教育与业务交流的良好平台，促进专职人民调解员队伍的良性发展。