实施全面停止天然林商业性采伐政策的建议

王湘龙

（广东省森林资源保育中心，广东广州 510173）

天然下种或萌生形成的森林、林木、灌木林被定义为天然林（广东省特别规定速生丰产或短轮伐期树种如桉类、杉木、藜蒴等采伐后萌生的第二代、第三代林仍为人工林），稳定的森林生态系统、顶级生物群落基因、环境气候的重要标识、国家森林资源精华是天然林特有的性质，其生物多样性特别丰富，生态环境特别稳定，因此天然林在国土生态安全、国家生态文明建设和经济社会可持续发展中有举足轻重的作用。为进一步深化集体林权制度改革，巩固改革成果，“完善天然林保护制度，全面停止天然林商业性采伐”，中国在“十三五”期间开始提出，全面停止天然林商业性采伐是今后一段时期林业深化改革发展的重点，是落实党中央“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的要求，是山水林田湖系统治理的要求，也是努力建设秀美山川美丽中国，实现中华民族永续稳定发展的要求。

把天然林保护工程扩大到全国，把所有天然林保护起来是国家林业工作的最新要求。全面保护的标志就是所有的天然林里不进行商业性采伐。笔者认为这是《森林法》颁布以来社会、政府对“天然林”认识的一次升华。如何将保护“天然林”管理政策贯彻落实到当前林业工作发展建设中去，是当务之急。

1 天然林保护政策回顾

1.1 采伐利用

改革开放之前，国家森林经营主要遵循“以普遍护林、重点造林、合理采伐、合理利用”，“营林为基础、采育结合、造管并举、多种经营”政策方针。天然林保护、天然林生态系统的建设和发展未得到应有的保护，乃至少数地方天然林资源遭受到了破坏，乡土树种和珍贵天然林种群也受到不同程度的采伐和破坏。

1.2 保护发展

改革开放以来，人们对生态环境要求越来越高，林业事业必须与时俱进适应时代要求，实行以营林为基础，普遍护林，逐步到以坚持“保护优先、自然修复”的原则，国家社会发展的要求，天然林保护得到了空前重视，特别是1995年全国开展森林分类经营以来，中国森林实现了商品林和生态林分类管理，森林分类经营已经从森林分类经营制度建设期转入了政策完善与补充时期。1998年，国家启动了天然林保护工程试点，天然林保护政策得到了国家政府、社会各界的肯定，生态建设、天然林保护取得了前所未有的成绩。2003年，国家林业局出台了《关于严格天然林采伐管理意见》提出天然林管理要摈弃单一木材经营思想，要恢复和建设天然林森林生态系统，并总结中国天然林经营经验和教训，汲取国外对天然林经营成功案例和建议，探索符合中国实际的天然林经营模式，进一步明确了天然林保护与利用的管理政策。

1.3 修复禁伐

党的十八大以来，提出了山水林田湖是一个生命共同体，让全社会人员认识生态环境保护的重要性，不能以牺牲环境来发展经济，不能靠吃子孙饭来提高GDP，要用最严格制度管理天然林，全面停止天然林商业性采伐，以开展生态文明建设为契机，建立健全天然林保护管理体系，全面停止天然林的商业性采伐，探索天然林禁伐后的管理政策措施、生态补偿机制、有效生态监测成为了当前林业工作研究的重点。2019年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《天然林保护修复制度方案》，对天然林出台了最严格制度、提出了最严密的保护修复技术方案。

2 天然林保护现状

2.1 政策成效

1998年洪灾后，国家决定在长江上游、黄河上中游对天然林实施禁伐、限伐；从2000年开始中国正式实施天然林保护工程项目，天然林保护工作由点到面，发展到了从保护重点到“争取把所有天然林都保护起来”。截止2017年底，国家共投天然林保护专项资金3313.55亿元，完成国家公益林建设面积1800万hm2，中幼龄林抚育达700万hm2，1.29亿hm2天然林在天保项目中得到休养。全国增加了近700万hm2天然林面积，增加了12亿m3天然林蓄积量，在全国森林资源中天然林总量增加分别占全国的88%和61%。过去的20多年以来，在国家实施天保工程中，全国有90%陆地森林生态系统类型、有85%野生动物种群和65%高等植物种群在天然林保护工程中得到了有效保护，已消失多年的飞禽、走兽等野生动物又在天保工程区内出现，国家重点保护野生植物如珙桐、苏铁、红豆杉等分布面积逐步在扩大。天保工程有效保障了中国大江大河安稳和国土生态环境安全，工程区的山体滑坡、水土流失、泥石流等地质灾害也在大量减少。天然林保护改变了林区生产经营方式、经济社会发展方式，同时也带动全国重塑国土生态安全空间格局，中国走生态优先和绿色发展之路，在国际国内产生了深远影响[1]。

2.2 全面保护

天然林保护政策一直在不断深入推进，由于天然林资源稀缺，用途广泛，商品价值高贵，社会对天然林资源需求一直是供不应求，因此目前仍有一些地方特别是天然林资源丰富地区，依然存在违规采伐天然林，毁林开垦天然林，非法采挖移植天然林的情况，当前各国为改善生态环境和天然林资源合理利用，天然林资源保护已经成为各国保护环境的热点和难点。全面停止天然林的商业性采伐的政策实施，标志着中国林业工作重心已从利用森林资源转变到全面保护森林资源，这决策不仅是由中国国情决定的，也是中国林业自身阶段内在发展的迫切需要。目前广东省通过省政府下发文件，明确规定全省停止天然林采伐限额的下达执行，将各地天然林采伐限额调整为零，不分林种全面禁止商业性采伐天然阔叶林，同时加大执法力度，对发现违法违规采伐天然林的，坚决严厉打击依法从重处罚。

3 天然林商业性采伐全面停止可能产生的问题

一是保护利用矛盾凸显。天然林保护政策与林农生产生活需求矛盾凸显，全面要求停止天然林商业性采伐，特别在中国南方集体林区气温高、雨水充沛，天然林资源自然禀赋好，经济收入主要依靠经营利用天然林资源的地区矛盾更为尖锐。二是标准不一，保护难。天然林的自然属性和社会属性在技术标准上交叉、概念模糊[2]，导致天然林保护管理政策难以贯彻执行，因此国家应以森林分类经营为基础，进一步明确天然林保护管理具体对象，并对天然林的概念和范畴进一步明确和定义。三是补偿低，林农积极性不高。天然林保护建设资金投入与社会经济发展不协调不同步，在天保工程实施以来，森林资源的管护和公益林的建设资金虽然总量在提高，但从单位成本来计算，却一直没有太多改变，与社会经济发展情况相比滞后，天然林保护者和林权所有者没有得到相应的损失性补助。四是面广点多，内容繁琐监管难。由于大部分天然林具有天然生长属性、山高路远不可及特性，当前天然林林区涉及点多、面广，林区基础设施很不完善，林区群众工作生活条件非常艰苦，靠山吃山依然存在。交通道路不便、通讯设施不全、信息沟通不及时，这些问题给森林资源管护工作，特别是天然林监督管理工作造成严重的实际工作困难。五是投资保护天然林建设积极性不高。现实中林业管理政策变化快，天然林的建设周期长，影响了社会投资天然林建设保护的积极性，在天然林全面停止商业性采伐之后，在今后很长一段时间内将面临天然林年森林采伐限额量少的问题，农户和造林大户再难从采伐天然林木材上获得稳定的经济收入，将导致生态保护和营林育林积极性受影响。

4 全面停止天然林采伐政策，保护天然林的建议

4.1 探索建立天然林保护经营新路子，建立健全天然林保护补偿有效机制

全面停止天然林商业性采伐后，势必对拥有天然林资源的林权所有者带来了经济上的损失，如何处理好保护和民生，是落实天然林保护政策的关键，也是社会各界积极支持的根本，建议各级政府要加大对基层、国有单位、林农等调研，听取各方意见，组织专家论证等，同时大幅提高天然林补偿标准，将天然林补偿标准纳入当地财政预算，并建立与国民生产经济发展一致的增长机制，特别南方集体林区，要充分考虑集体林区的实际情况，大幅提高集体和个人所有天然林停伐补偿标准，并将其纳入省级及以上生态公益林补偿中，使叠加补偿后达到天然林补偿标准高于或齐平当地林地租金水平，积极推动集体和个人所有的天然林纳入天然林禁伐范围。

4.2 理顺天然林保护政策与森林分类经营政策的关系

天然林是森林资源的自然属性，以其形成方式确定，不取决于森林经营目的，而森林分类经营是根据森林经营目的及其资金管理方式（社会属性）所建立起来的一种森林经营制度，不由森林自然属性决定。长期以来，中国是按森林经营目的来制定相关政策，从1998年开始国家实施天然林保护工程后，中国林业政策既有按森林经营目的来制定的，也有按森林生成方式来制定的。中国林业政策制定的基本理念应该是“以森林经营目的制定林业政策为主，以森林形成方式制定政策为辅”[3]，因此，可以将根据森林生成方式制定的政策作为根据森林经营目的制定的政策的配套、补充或完善。建议将天然林保护政策视为生态公益林保护政策的配套或完善政策，即天然林保护工程应不影响商品林经营管理政策。

4.3 明确政府管理的“天然林”范围标准，是落实天然林政策的关键点

一是国家政策中的天然林包括了公益林中天然起源的以及坡度大于25°以上的商品林、公路铁路和大江大河两侧、第一山脊线范围内的商品林[4]，要求以封育改造和补植改造为主要管理措施，一次改造蓄积强度不得大于20%；二是技术规程中定义的天然林是由天然下种或萌生形成的森林、林木、灌木林。在实际工作中，为了充分利用自然力、森林的天然更新能力，维护森林健康与活力，降低经营成本，有不少速生丰产林（最典型的商品林）除第一茬外，第二、三茬多用萌芽更新，如桉树、杨树、杉木、藜蒴、竹林等；另外，还有一些用材林其更新也有采用天然更新方式的，如马尾松等；若按调查技术标准这些森林均应归属于天然林。势必导致在基层实际林业工作过程中对天然林保护范围出现交叉，在执行法律政策中保护与利用矛盾尤为突出，特别是南方杉木主产区、速生林发展地区，如果按照森林自然属性以技术标准简单界定其为天然林，也纳入停止商业性采伐范畴显然不合理。因此笔者认为在林业工作过程中必须实事求是，对停止天然林商业性采伐工作必须谨慎，必须做细、做足相应区划和界定工作，必须把天然林保护落实到山头地块，并充分尊重林权者的意见，否则天然林保护政策将成为空中楼阁。因此在国家全面停止天然林商业性采伐时，需尽快重新制定天然林保护工程中的“天然林”界定标准，明确政府管理保护的天然林范畴，将天然林保护管理落实到当前的林业工作实际中。

4.4 结合天然林保护工程，对林种进行科学梳理与调整

根据广东省2017年度的森林资源档案数据库统计，全省天然林面积达375.62万hm2，占全省林业用地面积的35.26%。按林种统计天然林：公益林中天然林面积为255.96万hm2、商品林中天然林面积为119.66万hm2；按优势树种统计天然林：其中桉树天然林面积为0.57万hm2、杉木天然林面积1.35万hm2、藜蒴天然林面积1.54万hm2、马尾松天然林面积44.43万hm2（天然林其他较大面积树种为阔叶混59.59万hm2、针阔混49.35万hm2、针叶混14.53万hm2、其他软阔128.59万hm2）。分析这些数据明显可以得出上述调查统计天然林分类管理存在诸多合规不合理情况，笔者认为这种情况是全国普遍存在现象。因此应根据《公益林与商品林分类技术指标》（LY/T 1556-2000）、《林种分类》（LY/T 2012-2012）及《 国家级公益林区划界定办法》（林资发［2009］214号）等文件，对林种进行全面的梳理与调整。对当初界定不合理的生态公益林及商品林中的天然林进行林种调整。在林种调整时，不仅要“禁止将国家公益林改造为商品林”，而且要禁止将生态公益林中的天然林调整为商品林；在将商品林调整为生态公益林时，一要优先将商品林中的天然林调整为生态公益林，二必须征得林权所有者和经营者的同意。

5 结束语

停止天然林的商业性采伐是“十八大”以来生态文明建设在林业工作中的重要抓手，是林业事业从利用到保护森林资源的转折，是中国大力保护生态环境，促进可持续社会经济发展的重大决策之一，是保护发展森林资源和天然林珍稀资源休养生息、经济社会发展重大转折的难得机遇。在机构改革后，林业工作者应抓住当前机遇，主动作为，勇于担当，提前谋划，超前准备，把天然林资源的保护作为当前林业部门工作首要任务，努力保护和建设好天然林森林资源，为中国建设生态环境优美，筑牢国家生态安全屏障，保护国家生态安全，实现经济持续稳定增长做出贡献。